“腾”出城市发展新空间

焦思颖　祝桂峰

“住地、公司、超市、健身房都在步行范围内，时间不用耗费在漫长的通勤路上”是在深圳工作的杨思静一直以来的梦想。

近日，杨思静的梦想在深圳正慢慢变为现实。深圳市规划和自然资源局（以下简称深圳局）探索二三产业混合用地供应，在龙岗区宝龙科技城选取一宗地作为综合改革试点项目，混合普通工业用地、商业用地、交通设施用地等用途，打造政府主导、国企实施的高标准优质产业空间供给模式。

伴随后工业化时代产业业态交叉融合、弹性工作和生活模式的动态重塑等，混合用地应运而生，已成为高品质创新城区的突出特点。然而，混合用地供给的实现，需要系统、完善的管理政策作为支撑。

应时而生   赋能城市发展

如何利用有限的土地资源，拓展更广阔的发展空间，是摆在许多大城市面前的重要课题。

深圳人口1700多万，陆地面积却只有1997平方千米。在国内经济最发达的前十大城市中，深圳的人地矛盾尤为突出。

南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥认为，随着后工业化时代的到来和新技术革命的推动，功能单一的传统用地供给方式已无法满足新兴产业、创新人群的空间需求。一方面，科技创新人群对于工作、生活、娱乐功能的融合和集成需求尤为迫切;另一方面，研发、服务和制造的边界开始融合，规模化的研发、服务和小规模的测试生产紧密结合，催生了大量都市工业的新形态。

“随着产业转型升级和新产业、新业态的发展，各类产业尤其是创新活动之间的交流互动与分工合作关系愈发紧密，对多元化、高品质配套的诉求越来越高，这些都对空间利用的综合性、灵活性等提出了更高要求。”深圳局开发利用处相关负责人介绍。

在粤港澳大湾区和先行示范区“双区驱动”背景下，高质量成为经济社会发展的基本要求。《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》提出，在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地的改革要求;自然资源部《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》也提出，要探索二三产业混合用地政策和管理机制。混合用地成为了深圳拓展发展空间的一个抓手。深圳局开展二三产业混合用地综合改革试点，目的是打造政府主导、国企实施“低成本开发+高质量建设+准成本提供”的高标准优质产业空间供给模式。

今年3月21日，试点宗地由深圳特区建工集团有限公司以6.29亿元竞得。宗地面积约10.37万平方米（不含已建城市道路），土地用途为普通工业用地、商业用地、交通设施用地。

据深圳局开发利用处有关负责人介绍，这次深圳推进二三产业混合用地，改变了原来二三产业用地分开供地的方式，从土地要素支撑方面做出探索，以有效降低深圳產业升级的成本门槛，促进二三产业用地的空间整合及动态平衡发展，为产业升级打开空间，助力优化深圳空间结构。

创新模式   打造用地样板

混合用地也称综合用地，是指一宗地具有两类或两类以上的土地用途，包括土地用途的混合、建筑功能的混合等。实践中，国内城市早已大量运用土地混合使用的方法，但并不充分。如何让混合用地更具多样性和活力？深圳探索在片区尺度下，实现以产业用地为主的二三产业用地综合开发和混合利用，提高片区土地综合开发利用效率。

据深圳局开发利用处有关负责人介绍，《深圳市城市规划标准与准则》明确“单一用地性质的混合使用”和

“混合用地的混合使用”两种模式，比如单一用地性质的工业用地可以配建部分小型商业、宿舍和公共设施，形成功能完善、环境良好的现代化工业园区。深圳还新设立了创新型产业用地，可融合研发、创意、设计等多种创新型产业功能，适应“2.5产业”的用地需求。

混合用地如何在规划上得以落实？又如何进行控制性详细规划调整？

深圳局开发利用处相关负责人介绍，根据《城乡规划法》，控规调整需同级政府审批。根据《深圳市城市规划条例》，由市政府设立深圳市城市规划委员会，其下设的法定图则委员会可以行使法定图则审批权。同时，在规划调整正式启动前，充分与各相关单位沟通，提前确定各项规划指标，并对公共服务设施配套需求开展多轮企业问卷调查，既提高审批效率，也确保决策的科学性及合理性。

在优化空间结构方面，试点项目突破单一地块的规模，在片区尺度下均衡配置产业、商业、宿舍、酒店，以及产业发展和生产生活所需要的公共服务设施，推动研发生产功能与城市生活服务功能协同发展，实现生产、生活、休闲一体化，以促进片区内不同产业的规模聚集和组团发展，实现片区土地在横向和纵向上功能兼容、空间联动。

系统变革   破解两大难题

深化土地要素改革，需要符合市场的配置规律。深圳是如何破题混合用地的物权化和市场化，推进系统性变革的？

地价评估是此前混合用地面临的一个难题。地价过高，会打击企业的投资积极性;地价过低，会导致国有资产流失。此前，自然资源部办公厅曾印发《关于做好2021年度自然资源评价评估有关工作的通知》，明确涉及多种用途混合的土地使用权出让时，应按不同用途分别评估地价。

“此次试点项目不仅属于二三产业混合用地，还创新叠加优质产业空间政策，按照《深圳市优质产业空间供给试点改革方案》规定‘试点项目用地上除配套商业以外的建筑类型，出让底价按市场价格的30%确定;试点项目用地地价不得低于全国工业用地出让最低价标准’的，以优惠价格将宗地出让给平台企业，切实降低企业投资开发建设成本。”深圳局龙岗管理局局长严震宇介绍。

落实“规划融合，用地混合”理念，龙岗区打破单一宗地单一功能、单独出让的局限，集中布局产业配套，实现邻里中心、宿舍、食堂园区共享，将生产研发与城市生活服务协同发展，实现试点单元内规划上的产城融合，形成约3.5万平方米的连片公共服务设施。龙岗区还按照优质产业空间“总成本+微利”原则，允许平台企业建成后以不超过总成本8%的价格，销售产业用房及配套宿舍，切实降低企业用房成本，推动工业投资稳增长。

“通过‘总成本+微利’方式，实现优质产业空间供给与优质成长型企业需求的精准匹配，同时做好地上产业空间利用的监督管理工作，以签订监管协议的方式明确产业准入、产出效率等指标，通过履约考核的方式实现产业健康、持续、高效、高质量发展，保障优质产业空间实质性支持实体经济发展。”严震宇说。

混合用地需要解决的另一个难题是不便办理不动产登记。

严震宇介绍，单一用地性质的混合使用是指具有主导建筑与设施用途的土地，允许两种或两种以上建筑与设施用途的混合建设和使用，该模式的土地性质以单一用地性质表达;而混合用地的混合使用是指当土地使用功能超出单一用途适建用途的类型、主导比例等要求，需要采用两种或两种以上用地类型组合表达的土地类型。深圳在此次试点项目开展时强调水平维度多地块之间土地混合利用，以实现用途功能的多样性，各地块可独立切分，且各自用途以单一用地性质表达，因此未涉及地块混合难以切分的确权问题，也基本不涉及垂直维度空间混合的确权问题。在具体登记环节，可以整宗、栋、层、间的最小分割单元办理，依据实际地上建筑与设施功能类型和面积占比在用地性质上准确表达。

至于垂直空间上混合的确权问题，深圳目前正在积极推进城市地上地下空间的综合开发利用，探索建设三维地籍管理机制，通过三维地籍数据库、三维宗地图等手段，准确描述三维空间的权利空间边界，从而实现垂直维度内不同用途空间的确权登记。

除了试点项目，在深圳西部滨海、毗邻前海湾的大铲湾港区一带，正动土兴建的腾讯全球总部——“互联网+”未来科技城，也是二三产业混合用地的典型试点项目。

“未来，深圳将不断探索土地混合利用向片区尺度拓展，将工业、商业等多种用途地块合为整宗地整体供应，实现‘工业用地’到‘产业园区’的转变，充分发挥片区土地利用的整体效益，为未来发展打开新空间。”深圳局开发利用处相关负责人说。