欧洲多年生作物管理经验对我国园地管理的启示

刘凡　陈桂珅　吴克宁

园地在国民经济中占有重要地位，既是推动乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果的重要阵地，又为粮食安全、生态文明提供有效保障。但当前我国对园地管理重视不够，导致出现基本情况不明、管理混乱等问题。本文归纳了欧洲在多年生作物管理中的主要做法，结合我国园地管理存在的问题，提出了进一步加强园地管理的相关建议。

欧洲多年生作物的管理做法

概念内涵界定清晰，地类划分详细。欧洲环境局为支持土地覆盖监测，协调编制了CORINE（Coordination of information on the environment，环境信息协调）土地覆盖分类，将土地覆被分为5个一级类、15个二级类、44个土地利用/覆被类别，其中，农业用地细分为耕地、多年生作物、牧场和其他农业用地。多年生作物包括用于水果生产标准培养的木质作物，如大面积果园、橄榄园、栗子园、核桃园、灌木园和一些特定的低矮果园种植园、葡萄园和攀缘植物等。为适应各成员国的实际情况，CORINE土地覆盖分类详细规定了土地覆被类型的定义和二级类划分，明确了容易混淆地类的判断标准。就多年生作物用地而言，明确包括葡萄园、橄榄园、蔷薇科水果、木本坚果作物、花圃、热带果树、多年生工业植物等，不包括草莓、育苗苗圃等;对于混合用地，根据占比确定类别;采用以种植目的来区分多年生作物和林地，用于木材生产的栗木、核桃林等归类为林地，用于生产水果的归类为多年生作物;以是否采用轮作制度区分多年生作物和耕地。

相关产业发达，多年生作物管理重视程度高。葡萄园和橄榄园在欧洲地区的食品行业中至关重要。首先，欧洲一些世界顶级的葡萄、橄榄等水果生产国，优质水果是其重要的出口产品。其次，由于酿酒行业等水果加工制造产业的蓬勃发展，多年生作物管理具有很强的社会经济和文化重要性。因此，欧洲各国对多年生作物的重视程度较高。以德国为例，早在19世纪就开始强化果园的土地利用，后续在水土流失等土地管理监测中也纳入多年生作物用地，并制定具有法律约束力的土地使用计划以管控用地数量。欧盟开发的综合管理和控制系统也包括了多年生作物用地，可以详细到宗地级别信息，使该类用地可以享受欧盟共同农业政策的农业补贴。

经济激励干预农业生产，间接调控多年生作物用地。欧洲大部分地区都面临着建设用地占用农用地、农用地开发休闲娱乐项目等问题，这些变化对农产品生产产生了不良影响。为此，欧盟采取由市场和制度决定的经济激励措施进行干预。欧盟共同农业政策（Common Agricultural Policy，简称CAP）是欧盟共同政策中的互助类政策，其与关税同盟一并构成欧盟的两大支柱。CAP以价格和市场作为主导因素，通过政策手段干预欧盟内部货物流通、货物价格、优惠政策等，并创立支持市场、价格和政策调节的基金。CAP設计了目标价格、干预价格、门槛价格三种价格。其中，目标价格即市场价格;干预价格是市场价格的安全网，在市场不景气或出现危机时，农民至少可以以此价格出售给欧盟委员会;门槛价格是第三国产品的最低可接受进口价格。通过三种价格调控，欧盟为成员国农产品创造了一个共同的市场，确保欧盟内部食物供应稳定。

强调土地利用环境影响，发展有机农业。近年来，欧盟日益重视农业生产的环境影响，特别是针对使用大量农药的多年生作物用地。为保护生态环境，欧盟采取了很多措施，如农业生态计划、自然发展政策、欧盟农村发展方案等，其目的在于遏制碳排放、发展有机农业、实施以地区为基础的补贴。其中，有机农业应用较广泛。例如，2004年德国颁布《可再生能源法》，规定了有机农业认证和有机农场担保等相关事宜。有机农业趋向于复合农业，即果树组合、果树与栽培植物或半天然草组合，将农业与畜牧业结合起来。这种复合农业在保护土壤免受侵蚀、保护生物多样性、提供产品和服务等方面发挥着重要作用。

我国园地管理存在的问题

不同分类的概念内涵有交叉，影响科学认定。一方面，我国园地和林地的概念内涵难以区分。《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》中，把园地定义为“种植以采集果、叶、根、茎、枝、汁等为主的集约经营的多年作物”的土地，而商品林地的定义为“以生产木材、竹材、薪材、干鲜果品和其他工业原料等为主要经营目的的林地”，二者在概念的界定上存在交叉和重叠。另一方面，园地来源复杂、种植作物多样，现有定义存在模糊地带，导致农用地内部的无序调整。

法律地位不明确，受重视程度低。虽然土地利用现状分类对园地内涵、类型等给出明确规定，但现行《土地管理法实施条例》并没有专门针对园地的保护与管理作细致规定。林地、草地管理有《森林法》和《草原法》支撑，但园地管理和保护条例目前仍是空白。而且，为提高森林覆盖率，园地中部分木本作物划入经济林地，这也导致了园地在法律层面存在一定混淆。

管理机构不明确，规划概念矛盾。由于现状园地很多来源于耕地和林地，因此出现多头管理现象。过去，林草管理部门倾向于将部分木本作物认定为经济林地，耕地保护管理部门和农业农村管理部门则倾向于将不破坏耕作层的园地依旧认定为耕地。不同行业认定标准不同，造成同一块土地的认定存在混乱状况。

缺乏专项调查，基础数据掌握不足。农业农村部门的测土配方施肥、地力评价等都是针对耕地，并未在园地上开展，因此没有积累相关工作数据。自然资源部门对农用地的管理主要集中在耕地、林地和草地上，也未对园地开展专门的质量评价。《农用地质量分等规程》和《农用地定级规程》中，指明其工作对象为现有农用地和宜农未利用地，不完全适用于园地。这就导致今后开展园地质量评价缺乏技术方法指导，直接采用相关部门现有数据的可能性也较小。

加强园地管理的建议

清晰界定园地内涵，划分各部门管理权限。欧洲CORINE土地覆盖分类中的多年生作物和我国的园地在概念上是基本对应的。因此，我国可以借鉴欧洲CORINE土地覆盖分类，对园地和林地可以种植目的进行区分。相关工作应逐步统一到国土三调“一张图”上来，统一园地、林地的定义，避免在园地、林地分等定级中出现数据矛盾。对于园地和耕地，以种植作物是否为多年生作物为依据进行区分。自然资源管理部门应明确区分耕地和园地，严格土地用途管制。对于园地二级类，可参照果树的生物学分类。

加强制度供给，推进多规合一。加强园地用途管制、技术保障、市场监管等制度供给。在农业规划中，施行园地准入机制，防止耕地“倒挂”。对园地实施科学规划、人才技术支撑、精细管理，并保障农民收入，发挥园地推动乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果的重要阵地作用。同时，采用确权登记、市场流转、监督检查等方式为园地规模化经营管理提供保障。此外，还可借鉴欧盟CAP的价格调控和农业补贴政策，控制园地作物市场价格的上限和下限，引导园地产业可持续发展。将园地规划纳入“多规合一”，采用统一的空间参数、线上平台等方式协调各部门规划。

农用地协同管理，加强环境影响评价。农药和化肥对环境的影响是各国面临的共同问题，因此可借鉴欧洲先进的农业用地环境影响评价和应对措施。我国的林间作物与欧洲的复合农业有共通之处，如，在橡胶林下种植魔芋等，可充分发挥土地潜力。同时，我国园地还具有特殊性，它是耕地的“后备力量”，因此对园地的管理更要考虑到土地的多宜性。园地的精细化管理和有机肥使用保证了土地肥力，这样的土壤条件为“藏粮于地”提供了支撑，也为“进出平衡”奠定了基础。所以，耕地管理部门和园地管理部门要协同管理，根据粮食需求量调整耕地与园地的转换，定期监督检查“标注即可恢复和工程可恢复园地”的地力水平，保证土地的粮食生产能力。

推进园地调查和质量评价工作，为管理提供基础数据。园地是重要的自然资源类型，也是自然资源统一管理的重要部分，有必要开展园地专项调查，查明园地的自然条件、种植情况、社会经济条件、交通区位状况等。在此基础上，完善园地分等定级规程，明确园地分等定级方法及实施细则等内容，全面了解我国园地基本状况，为国土空间规划、用途管制、生态修复等自然资源管理工作的开展提供统一、规范的技术指导与支持，为科学、规范管理园地资源提供保障。