面向科技自立自强的科技经费监管机制

潘昕昕,焦艳玲,伊 彤

(1.科学技术部科技经费监管服务中心,北京 100038;2.北京市科学技术研究院,北京 100083)

0 引言

财政科技经费是国家为推动科技创新发展进步形成的公共财政支出,是我国科技创新的源头活水。过去二十年,我国财政科技经费总量快速增长,在保障高校、科研院所、企业等承担科研项目,推动科研成果产出等方面发挥了至关重要的作用。为保障科技经费使用安全,促进科技事业健康发展,根据国家财政预算的管理要求,我国系统性地开展了科技经费监管工作。经过多年的探索实践,科技经费监管的重点正在从合规性监管转向注重绩效的监管,方式上也从过去手段单一的分散化监管逐步走向手段多样的体系化监管,特别是在党的十九届五中全会提出坚持把科技自立自强作为国家发展的战略支撑新背景下,我国科研项目组织管理模式正在发生新变化,需要构建和完善与之相适应的科技经费监管机制。因此,本文在分析我国科技经费监管工作新形势的基础上,借鉴国际经验,结合科技经费监管事业发展的内在需求,提出构建我国面向科技自立自强的科技经费监管机制的建议。

1 我国科技经费监管面临的新形势

1.1 以科技自立自强为目标导向的战略需求

当前,新一轮科技革命和产业变革深入发展,国际力量对比深刻调整。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,运行模式发生了根本改变。2020年9月,习近平总书记在科学家座谈会上指出我国经济社会发展和民生改善比过去任何时候都更加需要科学技术解决方案,都更加需要增强创新这个第一动力。党的十九届五中全会更是前所未有地将科技发展提升至国家核心战略的重要位置,提出坚持把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。新形势下,我国迫切需要完善以营造良好创新生态环境、提升科技创新体系整体效能为目标的科技经费监管新机制,通过优化科技资源配置,推动科技事业健康快速发展。

1.2 对新型科研项目管理模式的客观需要

为使科研项目管理更加符合科研运行规律,保障高校、科研院所等单位高质量成果的产出,从2019年起,我国探索实施了组织方式更加灵活的国家科技项目管理和遴选机制,在传统的专业机构受托模式的基础上,陆续在国家科技计划中探索实施“揭榜挂帅”、首席科学家负责制、业主单位负责制等多种项目管理模式,赋予科学家和科研团队更大的技术路线自主权和资源调配权。同时,围绕“让科技经费为人的创造性活动服务”的要求,不断深化科技领域“放管服”改革,探索实行“包干制”等资金管理方式,形成了以信任为基础,以绩效为导向的科技项目资金组织模式[1],这要求科技经费监管理念必须与之一脉相承,同时,在运用监管服务科研项目运行、提升经费使用绩效等方面加大力度,实行更加灵活高效的监管举措。

1.3 科技经费监管事业发展的内在要求

从“十三五”时期我国实行中央财政科技计划管理改革以来,政府部门加强了科技经费监管工作的统筹规划,建立了财政、科技、审计等部门和第三方机构广泛参与的监管工作体系,针对科技计划项目资金管理和使用开展了抽查、预警、监测、督查、审计和核查等工作,在为科技计划运行保驾护航,构建良好科研生态环境方面取得了积极进展和成效。然而,随着政府部门监管方式的不断改进,以及科研单位风险防范意识的不断提升,迫切需要进一步丰富和完善科技经费监管体系的内涵,创新监管方式,提升监管体系整体效能。

1.4 科研领域检查减负带来的新挑战

随着科技管理工作的不断深化,我国已经初步建立了全方位覆盖、多层次运行的科技大监管体系,然而,近年来,国家大力推广“简政放权”,要求开展监管工作时应尽可能减少对科研人员的打扰,为科研人员减轻应对检查的负担,这就需要对科技经费监管的手段和方式进行创新。同时,随着大数据、信息化技术的发展,科技部等政府部门在科研领域不断尝试数字化监管、远程监管等新型监管方式,在推动监督检查数字化、精准化、标准化,提升监管效率和效果方面作出了有益的探索。

2 发达国家科技经费监管机制的主要特点

经过长期的探索实践,美国、日本、德国等发达国家在科技项目组织管理和经费管理监督方面已经形成了完善的法律法规体系,建立了成熟的组织管理体系,采取了行之有效的监管措施。

2.1 内外结合的监管组织体系

发达国家普遍构建了外部监管与内部监管相结合的组织体系,通过多个部门的分工与衔接,形成了科技经费监管的分层网状结构。如日本实行以国会、政府、公众为主体的外部监管和以项目承担单位为主体的内部监管,形成了科技经费的立体化监管模式[2];德国实行由联邦议会、联邦审计部门和联合研究会审计机构进行外部监管,由四大学会、项目承担单位审计部门进行内部监管的模式。发达国家内外结合、相互辅助的监管组织体系,有利于实现内部监管的预防性、实时性、针对性的功能,以及外部监管的独立性、客观性、即时性的功能,发挥内部监管和外部监管的协调效应,提升科技经费监管体系的整体效能。

2.2 规范化的监管流程和标准

发达国家注重监管工作的法制化和规范化,通过制定统一的流程和标准,提升监管工作的规范化水平。如日本文部科学省制定了监管工作统一准则——《研究机构的公共科研经费管理监察指南》,详细规定了科技经费检查的标准、违规行为的类型和特征,以及监管人员面对违规行为的处理方式等,让监管人员有规可循、有据可查,有效提升了监管的标准化、规范化水平[2];美国廉正与效率总督察委员会(CIGIE)制定了《调查行动的定性评估审查指南》和《调查质量标准》,要求监管人员在调查过程中,必须按照标准流程和工作质量要求开展检查取证工作,确保了监管过程的质量和结果的客观公正。

2.3 以信任为基础的监管理念

经过长期的实践,美国科研项目的委托方和承担方建立了以信任为基础的契约关系,在此基础上,科技经费管理机构将更多的监管权力和责任下放至高校和科研机构本身,将监管重心从单个科研项目或科学家转移到科研单位内部管理程序、财务管理制度和执行情况。日本政府部门则高度重视高校和科研院所等单位资金监管第一责任主体的职责落实,如文部科学省要求大学、国家科研院所实施定期自查,对科研资金可能存在的详细风险点进行一一对照,并向政府部门提交管理报告和监察报告,如出现科研不合规行为,须先由科研单位对不合规行为开展内部调查,之后在充分信任高校和科研院所等单位内部检查结果的基础上,实行调查或采取其他监管措施。

2.4 社会公众的自主监督作用

发达国家注重发挥社会公众对财政资金使用、公共支出等方面进行监督的力量。如日本建立了民间行政观察员制度和全国公民权利代言人联络会议制度,公众代表可以向政府部门及国家经费使用机构提出意见,要求其公开财务信息,提高资金使用透明度;对于发现的经费违规问题,公众代表可以及时向有关部门举报,并推动媒体曝光,形成一张疏而不漏的网,让违规行为无路可行。美国则是在国立卫生研究院(NIH)这样的大型科研资助机构,专门设置了处理科技经费违规和不当行为举报的部门,将科技项目的监督检查结果向社会公开,接受公众监督。

3 面向科技自立自强的科技经费监管机制的构建

在新形势和新要求下,应以提升科技创新体系整体效能为目标,坚持新发展理念和系统观念,建立以信任为前提、绩效为导向、诚信为基石、作风为保障的科技经费监管体系,推动我国科技治理水平迈上新的台阶。

3.1 建立“三方”独立的现代科技治理体系

提升科技经费监管水平,完善国家科技治理结构,必然要求遵循科技活动的规律,构建决策、执行、监督相互独立、相互制约的科技经费监管机制[3]。具体来说,一方面,应与科技资金管理同步开展监督工作,将监督的有关内容和要求融入到管理环节,确保监督的及时性、科学性和有效性;另一方面,要发挥监督的“第三只眼”作用,独立于管理之外进行监督,保证监督的客观性、公正性和威慑力[4]。

3.2 构建权责明确的科技经费监管组织体系

首先,要强化政府监管部门的不同监管职责。具体来说,应加强科技管理部门的日常监管与专项监管、审计行政主管部门的专项审计调查、财政监督部门的财政资金专项检查和巡视、市场监管部门的检查和调查、纪检监察部门的受理举报等工作的协调分工合作,充分运用各部门的监管结果,强化监督效力和效果[5]。同时,注重提升监督机构履职能力、监督机制运行能力和监督队伍执行能力(见图1)。其次,科技管理工作涉及农业、工业、信息、教育等各行各业,监管对象涉及高校、科研院所、企业等不同主体,需要发挥各行业主管部门和地方政府部门的作用,建立部门间、部门与地方间的协同联动检查和分工机制,促进检查人员、检查标准、检查结果的有机结合[6],确保科技经费监管工作覆盖全面、衔接有序、运转有效和监管有力。

图1 我国新形势下的科技经费监管机制

3.3 健全“自下而上”的监管机制

3.3.1 夯实科技经费管理法人责任

目前,我国科技经费“自上而下”的下行监管做到了监管有力、措施有效,而“自下而上”的上行监管时常会疏而有漏。借鉴发达国家的经验,结合我国科技管理工作实际,应将更多的监管权力和责任下放至高校、科研院所等第一监管责任主体,通过科研单位对科技经费管理使用方面的自查自纠、约束控制和风险防范,提高科研资金使用的安全性。具体来说,高校和科研院所应根据单位科研资金管理和使用的特点,完善科技资金使用内部控制制度,发挥单位内部审计或纪检部门熟悉本单位财务管理特点的优势,开展预审、巡检、抽查等与科研项目资金使用紧密结合的监管活动,确保单位内部监管机制的良性运转[7]。

3.3.2 强化财会监督职能

财会监督、审计监督、巡视监督等是国家监督体系的重要组成部分,也是国家科技经费风险防范的基础。将财会监督纳入科技经费监管体系,有助于明确高校和科研机构财务部门的职能定位,发挥财务部门熟悉单位实际情况的特点,把好科研资金使用第一道关。在过去,我国科技经费监管的责任主要在政府部门,即科研经费的提供方,科研单位自身的监督职能没有得到充分发挥,对科研项目的经费预算、采购及资产管理、对外协作等科研经济活动主要风险点的实质性审核不够,缺乏及时进行风险防范的手段。近年来,随着我国科研资金“放管服”改革的深入,科研资金管理的权限大多数全部下放给项目承担单位和项目负责人,应充分发挥项目承担单位财务部门的财会监督职能,构建既遵循科学研究规律,又严格执行财政法规和财经制度的监督体系,在关键业务节点上采取内部控制和监督约束措施,把好科研资金使用的“第一道门”。

3.3.3 实行经费使用负面清单管理

随着我国科技经费总量不断增加,简化科技资金管理程序,赋予科研团队和科研人员更大的资金使用权显得尤为重要。要建立和完善以信任为前提的科研管理机制,坚持底线思维,在高校和科研院所的科技经费管理中引入“负面清单”管理方式,将以往的“正面清单+事前审批”的管理模式,转变成“负面清单+事中监管和事后审计”的管理模式,以清单的形式列明国家法律法规和制度中明确禁止的事项,将监管的理念由“管理”向“治理”转变。具体来说,高校和科研院所等可结合本单位实际管理要求和承担项目的特点,“因地制宜”地建立“负面清单”管理制度和工作机制,划出科技资金使用的底线,明确限制性行为,对于底线范围外的给予更宽松的资金使用权限。此外,还应当加强与审计、监管工作的联动,将科研资金“负面清单”作为审计和监督检查的重要依据,推动形成更加符合科技创新活动规律的资金监管机制[8]。

3.4 构建精准高效的分类监管模式

从遵循科研活动的规律出发,对不同学科领域、创新链条、科研主体、资金规模的项目分类开展不同侧重点的资金监管模式,使监管更加精准高效、有的放矢。

3.4.1 依据项目创新阶段进行分类监管

国家科技计划项目涉及基础研究、应用基础研究、重大共性关键技术、应用示范、人才基地、重大攻关任务等,各类项目分别处于创新链条的不同阶段,项目组织运行和资金使用方式各具特点[9],因此,应根据不同类型的项目,建立分类资金监管机制如对于基础研究、应用基础研究类项目,应注重内部控制,在资金使用过程中给予科研单位和团队更多自主权,对于资金使用中的不合格行为及时予以纠正和调整;对于开发示范类项目,应发挥综合绩效评价的关键性作用,强化资金使用的绩效导向[10],在监管中注重资金使用与项目进展的匹配程度,以及测试化验加工费等对外委托经费中的资金违规使用风险。

3.4.2 依据主体管理特征进行分类监管

高校、科研院所、企业等是我国科技创新的主力军,也是科技经费的管理者和使用者。首先,对于高校、科研院所等单位,由于承担科研任务较多,资金管理相对规范,要加强对单位法人责任和内控制度等的检查和指导,将单位的科技经费管理能力和管理水平作为重要监管对象,而对于具体的资金使用情况,将更多权限下放给承担单位,不作为监管重点;其次,对于企业类型的科研创新主体,特别是首次参与科研项目研究的单位,要利用大数据等信息手段,做好风险研判,加强关键节点考核,防范科技经费违规风险。另外,对于单位信用好、财政资金额度较低的科技计划项目,应免于检查或减少检查频次;对于高风险单位,在监管中应重点关注财务管理的规范性和资金使用情况,特别是关注科研单位与合作单位、测试化验加工单位的关联关系。

3.5 建立以成果产出为导向的绩效监管机制

落实目标导向和结果导向的科技经费监管理念,明确科技经费监管的目标是为了促进科研项目更加规范高效地运行,产出更多高质量的成果。在监管过程中,更加注重项目单位管理能力、法人责任落实情况、资金使用与项目进度的匹配性和项目执行效果,关注项目里程碑式进展,防范科研项目整体运行风险。此外,将科技资金使用监管与科研项目绩效相结合,设立科学合理的绩效目标和指标,强化对科研成果产出和项目实施绩效的考核,客观评价科研资金的投入产出效应和社会经济价值,使我国科技经费监管工作更好地为我国科技事业发展保驾护航。

4 结语

总之,在建立面向科技自立自强的科技经费监管机制过程中,要从大局出发,坚持新发展理念和系统观念,以提升我国科技创新体系整体效能为目标,以面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康为着力点,妥善处理好“激励与约束”“信任与监督”“放权松绑与守住底线”三种关系,着力形成高效、协调、可持续的科技经费监管机制,促进我国科技自立自强的战略目标顺利实现。