推进广东财政科研经费管理模式改革的建议

江笑颜,王 臻,李栋亮

(广东省科学技术情报研究所,广东广州 510033)

0 引言

党的十八大以来,党中央、国务院先后出台一系列优化科研经费管理的政策文件和改革措施,有力地激发了科研人员创新活力,促进了科技事业的发展,但仍存在部分政策规定落实不到位、部分领域改革未随新形势进一步深化等问题[1]。随着财政科技经费的快速增长,如何发挥好科研经费的保障和激励作用,以更好地激发科研人员创新内生动力和活力、促进科技事业更高质量发展显得非常重要。2021年8月5日,国务院办公厅出台了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(以下简称《意见》),提出了财政科研经费管理模式改革新要求,开启了新一轮的财政科研经费管理模式改革。全国多个省份纷纷响应,相继发布了贯彻落实政策,广东也正在筹谋新一轮省级财政科研经费管理模式改革。本文从《意见》提出的改革方向、广东对标国家最新要求的差距以及国内其他部分省市先行做法三个维度开展研究分析,并有针对性地提出对策建议,为广东推进省级财政科研经费管理模式改革提供参考。

1 国家财政科研经费管理改革新方向

2016年,为了激发广大科研人员创新活力,加快科技领域“放管服”改革的步伐,中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)。2018年,国务院发布《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施》(国发〔2018〕25号)等政策文件,在改进和优化科研项目资金管理、扩大科研经费使用自主权试点、开展科研机构分类支持试点等方面提出了一系列改革要求。2021年,国务院办公厅再一次出台新的改革文件——《意见》,从扩大科研项目经费管理自主权、完善科研项目经费拨付机制、加大科研人员激励力度、减轻科研人员事务性负担、创新财政科研经费投入与支持方式、改进科研绩效管理和监督检查以及组织实施等7个方面提出了25条改革方向和62项工作要求[2](如表1所示),为当前及今后的财政科研经费使用与管理指明了发展方向。

表1 《意见》提出的改革政策

相较于之前的改革政策,《意见》有5个突出特点。第一,在财政经费使用上赋予了科研人员更大的自主权。例如,把除设备费外的其他费用调剂权全部下放给项目负责人;逐步扩大经费包干制实施范围,鼓励地方对从事基础性、前沿性、公益性研究的独立法人科研机构开展经费包干制试点。第二,加大科研项目中对科研人员的激励力度。例如,进一步提高间接费用比例,扩大从稳定支持科研经费中提取奖励经费试点范围,允许科研项目聘用人员在科研经费中列支“五险一金”,保障50%以上的科研项目经费可以用于科研人员。第三,进一步完善了经费拨付机制。改革提出,要确保从财政部门到项目管理部门、项目管理部门到项目牵头承担单位、项目牵头承担单位到项目参与单位三个环节的科研经费拨付环环相扣,力求逐渐减少经费在途时间。第四,进一步强化有效监督。改革提出,要探索制定负面清单,明确科研项目经费使用过程中的禁止性行为,确保尽职无过错的科研人员免于承担责任。第五,进一步减轻了科研人员事务性负担。改革瞄准经费报销中存在的问题,从配备科研财务助理、改进财务报销管理方式、推进无纸化报销等方面入手,帮助科研人员减轻报销负担[1]。总的来看,国家启动新一轮财政科研经费改革,为进一步消除科研人员不必要的负担,让科研单位和科研人员从繁琐、不必要的管理束缚中解放出来,更好地激发科研人员创新活力,提供了重要的解决方案。

2 广东对标国家改革要求的差距

近年来,广东相继出台了《关于进一步完善省级财政科研项目资金管理等政策的实施意见(试行)》《关于优化财政科研资金管理提升科研资金绩效的通知》《关于省级财政科研项目资金的管理监督办法》《关于进一步促进科技创新若干政策措施的通知》《关于省级财政科研项目资金的管理监督办法》等文件,修订了《广东省自主创新促进条例》,有力地推进国家各项经费改革政策及时落地,同时在多个方面实现了突破,部分先行先试举措走在了全国前列[3]。本文运用对比分析方法,在研究分析《意见》的25条政策、62个工作要求基础上,将近年广东财政经费管理政策与国家改革要求进行逐一比对,发现广东已在下放预算调剂权、提高间接费用比例、改进结余资金管理、扩大劳务费发放范围、实施科研财务助理制度等方面提前达到了国家改革新要求,但在直接费用科目调整、新增实施稳定支持科研经费提取奖励经费试点等方面暂未达到改革新要求(如表2所示),这就为广东新一轮财政科研经费管理模式改革提供了重要方向。

表2 广东对标国家改革新要求暂未实现的方面

3 部分省市的先行做法

3.1 总体情况

在《意见》发布后,北京、河北、黑龙江、云南等省市贯彻国家要求,相继发布了地方财政科研经费管理政策;浙江、四川也编制了有关政策,并于2021年年底面向社会征求意见(见表3)。

表3 部分省市贯彻落实《意见》主要情况

3.2 具体做法

在贯彻落实《意见》的基础上,北京、河北、黑龙江等6个省市结合自身实际,提出了一些相较于国家做法有所突破或创新的措施。

3.2.1 扩大科研项目管理自主权

对于预算制项目,北京改变了项目负责人不能调剂设备费、间接费用在核定比例内不能调增的做法,允许项目负责人根据科研活动实际需要自主安排和调整全部科目的经费支出,只需每年年底或验收结题时在科技项目管理信息系统备案即可,项目承担单位的工作重点在于做好据实核准各项经费调整的工作,有效降低经费调剂带来的管理成本;浙江下放了设备费调剂权,同时更加鼓励开放共享、自主研制、租赁专用仪器设备以及对现有仪器设备进行升级改造,从而避免重复购置,造成资源浪费。对于经费包干制项目,各省市在国家提出的基础类、人才类科研项目基础上,扩大了试点范围。例如,河北、浙江分别将软科学研究专项、省科技研发攻关项目纳入试点范围。

3.2.2 完善科研项目经费拨付机制

第一,细化首笔资金拨付。对于国家提出的首笔资金拨付方式,各省市在国家要求的基础上结合地方管理实际适当改善。例如,云南提出要按照用款计划进度安排拨付金额;四川明确后补助项目资金不按照首笔资金安排要求,而是实行一次性拨付;黑龙江明确分批次拨付项目的首笔资金拨付比根据项目负责人意见研究确定。第二,规范经费拨付流程,明确经费拨付时限。云南规定省财政厅要在10个工作日内完成额度下达,对于由省科技厅转拨的项目要在7个工作日内拨付;四川要求在资金文件下达后30日内,通过国库集中支付的方式拨付至项目承担单位基本存款账户。第三,盘活结余资金并强化监管。北京、云南将结余资金留用与科技信用进行挂钩,其中北京还要求单位主动向社会公开结余资金情况,接受单位内部监督和社会监督;黑龙江则提出两年内未用完结余资金将对后期相关项目能否获得支持产生影响。目前,广东对于监管和盘活结余资金尚未有明确的管理制度,可借鉴北京等地区的做法,引入科研信用管理,有效扩大监督面。

3.2.3 加大科研人员激励力度

第一,加大间接费用激励力度。根据《意见》要求,间接费用按照直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定;500万元以下的部分,间接费用比例不超过30%;500万元至1 000万元的部分不超过25%;1 000万元以上的部分不超过20%。北京改变了国家对间接费用分档核定的方式,在总额控制的原则下,一律按照不超过项目经费中直接费用扣除设备费后的30%来核定;四川则进一步提高间接费用提取比例,500万元及以下部分提高至40%,500万元至1 000万元(含)的部分提高至35%,1 000万元以上的部分提高至30%。间接费用提取比例的提高,使得科研人员可用于管理成本和绩效支出的额度大幅提高。第二,提高奖励经费比例。河北、四川、浙江等地允许省属高校、省属科研院所在基本科研业务费中提取一定额度的奖励经费,其中河北将提取比例从国家提出的20%提高至30%。第三,创新科技成果转化方式。浙江将探索国家设立的高校和新型研发机构依法享有对其持有的科技成果自主决定转让、许可或者作价投资的权利,开展单位赋予科研人员职务科技成果所有权和不低于10年的长期使用权的试点,并对完成、转化职务科技成果的主要贡献人员奖励份额不低于奖励总额的70%。

3.2.4 减轻科研人员事务性负担

第一,优化科研设备采购方式。为了便捷评审,浙江、黑龙江等地允许在政府采购专家库外自行选择科研仪器设备采购评审专家;为了解决科研专业耗材的批量化和机动化采购问题,浙江提出项目承担单位可合理制定大批量采购计划,对于因科研工作确需发生的会议、印刷等,可选择政府采购定点目录以外的供应商采购。第二,改进差旅、会议、国际合作交流费管理方式。北京在国家改进国际合作交流费管理的基础上,提出差旅、会议等支出不再纳入机关运行经费和行政一般性支出统计范围,有效解决了科研人员反映的科研差旅、会议受到机关运行经费限制的问题。第三,简化财务验收流程。相较于国家在部分单位实行的简化科研项目验收结题财务的试点管理,云南扩大了覆盖范围,对于包干制、揭榜制以及省财政支持经费在限额以下的项目均以项目资金决算报告作为结题依据,不再进行结题审计,仅对经费达到限额以上的项目具有出具第三方中介机构审计报告的要求。

3.2.5 创新财政科研经费投入与监管方式

第一,创新新型研发机构资助方式。四川提出对评估为优秀的省级新型研发机构给予后补助支持。第二,建立正负面清单,既强调对经费使用禁止性行为加强管理,同时又注重对于尽职无过错科研人员实行免责。云南提出将建立项目资金管理使用正负面清单。第三,加强科研诚信管理。浙江提出推进科研诚信信息平台建设,建立覆盖各类科技活动的诚信记录体系。第四,加强宣传推广。北京计划开展“走基层、送政策、话创新”系列活动,通过领导走基层、处室下一线等方式,直接面对广大科研人员、审计人员等开展交流座谈。

4 广东管理模式改革建议

4.1 开展调研调查和前期研究

由省财政厅、省科技厅牵头,委托具有项目管理经验的第三方机构面向全省科研人员、科研机构、项目管理机构分批次、多方式地组织调研调查活动和系统性研究,大范围摸底了解现行财政科研经费政策实施过程中存在的问题、科研人员关切的问题和执行过程中遇到的困难,为新一轮省级财政科研经费改革找准改革主攻方向和着力点。

4.2 借鉴其他省市的先行做法

从目前已贯彻落实《意见》的省市制定实施的政策内容来看,不少政策相较于国家或者广东都实现了很大的突破和创新,例如扩大经费包干制试点范围、拓宽科研人员自主调剂权、取消间接费用调增限制、调整间接费用分档核定方式、改进差旅等交流费管理方式、简化项目财务验收流程、强化结余资金监督管理等措施,均能对激励科研人员创新、为科研人员减负等方面起到较大的驱动作用。因此,建议广东在编制政策时要充分借鉴和学习其他省市有特色、有亮点的先行做法。

4.3 加强政策顶层设计

建议以贯彻落实《意见》为契机,坚持以问题和需求为导向,在做好调研调查和前期研究、厘清多方责任和诉求的基础上,加强政策顶层设计,明确改革方向、改革思路,有的放矢、精准发力,针对政策落实不到位、项目经费管理刚性偏大、经费拨付机制不完善、间接费用比例偏低、经费报销难等问题,完善科研经费管理模式,更大程度地实现为科研人员减负松绑,为科技创新发展添翼加速。

4.4 完善科研经费管理“1+N”的政策体系

以补齐与国家要求的差距、解决全省科研人员关切的问题为目标,在广泛调研和借鉴经验的基础上,研究制定《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》。同时,建议配套修订《关于省级财政科研项目资金的管理监督办法》,配套调整重点领域研发计划、省自然科学基金项目等管理办法,研究出台经费包干制管理、稳定性支持经费管理、项目验收操作评价、改进业务费管理方式等方面的工作指引,将各项改革落到实处。

4.5 强化省直有关部门协同推进

省级财政经费管理模式改革涉及的范围非常广泛,其中财政预算决算、经费节约考核、资产管理、政府采购管理、人事聘用、薪酬分配等多个方面均需相关职能部门协同推进。建议借鉴黑龙江的经验做法,在省财政厅、省科技厅的基础上,紧密联动审计、人社、教育、税务等相关省直部门共同推进,确保本轮财政科研经费管理模式改革各项政策能落到实处、掷地有声。