关于加快建设智慧蓉城的思考和建议

◆成都市重大行政事项专家咨询论证委员会

智慧化已经成为当今世界城市发展的重要趋势和基本特征，加快建设智慧城市是转变发展方式、破解发展难题、满足民生需求及加快建设体现新发展理念的公园城市示范区目标的必然选择。国外发达国家、地区以及国内主要城市建设智慧城市的实践和探索为成都这个超大城市建设智慧蓉城提供了有益的启示，建设智慧蓉城重点在于四个方面：系统谋划、构建智慧蓉城架构；统筹建设，形成共享共用平台；典型示范、根据成都的特征和特质寻找重点和突破点；完善机制，提供制度政策保障。

当前科学技术迅猛发展，数字孪生、大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链等新一代数字技术及形态的广泛应用正推动生产力、生产方式、生活方式发生深刻变革。我国城市化进程不断加快的同时，面临着环境污染、交通拥堵、安全隐患增加、社会管理薄弱等诸多挑战，寻找新的增长动力和与之相适应的政府公共服务和管理，成为支撑中国长期稳定发展的关键。在此背景下，中国各大城市纷纷掀起建设智慧城市的热潮。为了把握建设智慧城市的趋势和潮流，本文对建设智慧蓉城进行了认真的研究和思考，提出加快建设智慧蓉城的建议。

一、智慧城市的内涵

（一）智慧城市的定义

智慧城市是借助数字孪生、物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术实现物理城市与数字城市的耦合，提高城市各种系统的感知能力、反应能力、处理能力，在城市运行、产业发展、社会管理和公共服务、居民生活等诸多领域，构建城市发展的智慧环境，形成产业发展、社会管理和社会生活的新模式，是城市发展的新形态。

（二）智慧城市的特征

智慧城市以数据为中心，以“数字孪生”和“云平台”为主要运行载体，其核心理念是更透彻的感知、更全面的互联互通、更深入的智能化，参见图1。

图1 智慧城市的核心理论

智慧城市将掀起数字化浪潮下的又一次科技革命，推动“数字孪生”和“云平台”全面融合，把物理系统和商业系统与社会系统融合起来，形成一个全新的智慧基础设施，让各行各业都“智慧”起来：包括智慧的能源，智慧的医疗，智慧的文化，智慧的金融、智慧的城管、智慧的交通、智慧的应急等诸多方面。这种智慧应用除了能创造大量的市场需求和技术工作岗位、转变经济发展方式、加快经济快速发展，还将大大提升企业随需应变能力、提升政府服务水平和市民美好生活品质，从而更好的应对当前经济危机、应对城市化带来的管理、环保、安全、交通等城市问题，以及应对城市可持续发展等诸多问题，更是超大城市治理能力和治理水平提高不可或缺的重要内容，也是超大城市核心竞争力的鲜明特征。

二、国内外建设智慧城市的综述和启示

（一）综述

1.国外概况

美国：美国信息技术和创新基金会（ITIF）于2021 年1 月发布了《美国全球数字经济大战略》报告。报告阐述了信息和数字技术的重要性并指出美国是全球数字技术创新主要推动者。《美国创新战略》将智慧城市作为美国继续保持创新大国地位所需重点发展的九个创新方向之一，描述了智慧城市发展的愿景，《智慧互联社区框架》旨在帮助协调联邦机构投资和外部合作，引导基础研究并促使研究成果转化为可扩展和可复制的智慧城市解决方案。世界上第一个智慧城市的案例就在美国的迪比克市，通过一系列新技术将城市的水、电、油、气、交通、公共服务等资源连接起来，智能化地响应市民的需求，降低城市的能耗和成本，更适合居住和商业的发展。智慧城市在纽约、旧金山、波士顿、西雅图、圣荷西等大中城市按照各自的特点大力发展。

欧盟：2007 年，欧盟率先提出了一整套智慧城市评价标准，并付诸实施。2020 年，欧盟紧锣密鼓地发布了用于指导欧洲适应数字时代的总体规划《塑造欧洲的数字未来》《欧洲数据战略》等，旨在重新定义并扩大其数字主权，建立基于规则和标准的数字空间框架。欧盟继公布“地平线2020”计划后再次推出了“地平线欧洲计划”，在物联网、云计算、人工智能、5G、高性能计算等核心数字技术领域加大投入力度，以减少对外国技术的依赖，确保欧洲科技创新的领先地位。在欧盟部分国家，智慧城市已经得到实际应用，例如瑞典斯德哥尔摩的自由车流路边系统、爱尔兰戈尔韦湾的智慧湾项目等。

新加坡：近年来，新加坡高度重视智慧城市建设，全力打造智慧花园型城市国家，推动实施了“智慧国2015”计划。2015 年，新加坡政府启动“虚拟新加坡”项目。该项目计划完全依照真实物理世界中的新加坡，创建数字孪生城市信息模型。模型内置海量静态、动态数据，并可根据目的需求，实时显示城市运营状态。模型既是物理世界运行动态的展示，满足城市管理的需求，也能够指导城市未来的建设与运行优化。在3 年时间内，政府累计投入7300 万美元，积累了50TB 数据。虚拟新加坡的用途在于协作决策、沟通可视化、城市规划决策以及太阳能能效分析等，系统平台提供四种主要功能：虚拟推演、测试服务、规划和决策、研究和开发，以验证服务的提供，决策和研究与开发。

2.国内概况

上海：2010 年上海首次提出“创建面向未来的智慧城市”战略，打造政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”等民生服务。在生活服务领域，全市37 家市级医院之间率先实现医学信息互联互通互认，并逐步向区级公立医疗机构扩展；智慧养老日益普及，全市一体化管理服务平台，集成了3000 家养老服务机构和200 多个养老顾问点的综合服务信息。《2020 上海市智慧城市发展水平评估报告》显示，2020 年上海市智慧城市发展水平七年以来保持持续增长，新型基础设施指数排名前三名为虹口区、黄浦区和普陀区。到2022 年上海将建设成为全球新型智慧城市的排头兵，引领全国智慧社会、智慧政府、数字孪生城市发展的先行者，智慧美好生活的创新城市。

南京：2009 年，南京提出打造“智慧南京”重大构想，认为“智慧南京”是南京在新一轮城市竞争中确立领先优势的关键战略，并确定南京市信息中心为具体负责智慧南京的实施部门，在全市机制建设上提高了南京市信息中心的行政级别。2020 年4 月29 日，南京出台《市政府关于印发南京市数字经济发展三年行动计划（2020—2022 年）的通知》，推动数字经济与实体经济相融合打造数字政府和数字孪生城市。构建国土空间基础信息平台、智慧南京时空大数据平台和城市信息模型（CIM）平台，建立规划资源一体化审批服务系统。

北京：2020 年11 月20 日，北京市发布了《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要（公众征求意见稿）》：北京基于“时空一张图”推进“多规合一”。探索试点区域基于城市信息模型（CIM）的“规、建、管、运”一体联动。到2025 年，将北京建设成为全球新型智慧城市的标杆城市。建立全市统一的地理编码体系，构筑全市统一时空底座。积极探索建设虚实无缝、融合交互的城市数字孪生体，打造高精度三维地图实景基础服务。

深圳：2020 年12 月29 日，深圳市人民政府出台了《深圳市人民政府关于加快智慧城市和数字政府建设的若干意见》，为贯彻网络强国、数字中国、智慧社会的决定部署探索建设数字孪生城市。深圳市强调依托地理信息系统（GIS）、建筑信息模型（BIM）、城市信息模型（CIM）等数字化手段，开展全域高精度三维城市建模，加强国土空间等数据治理，构建可视化城市空间数字平台，链接智慧泛在的城市神经网络，提升城市可感知、可判断、快速反应的能力。

苏州：2020 年12 月31 日，苏州市人民政府办公室出台了《市政府办公室转发关于加快推进建筑信息模型（BIM）应用的指导意见的通知》，苏州市根据党中央、国务院关于扩大实施内需战略，住建部等七部委提出的以“新城建”对接“新基建”为重点，深入实施创新驱动发展战略，推动BIM技术的发展和与信息、工业、智能化的深入融合，为城市信息模型（CIM）和新城建的全面推进提供强有力支撑。

广州：2011 年4 月，广州提出“低碳经济、智慧城市、幸福生活三位一体的城市发展理念”，构建智慧城市“树型”结构，推进城市数字化、网络化和智能化。数字化的广州城“穗智管”是城市运行管理中枢，与现实的广州一样，包括环境、建筑、道路、人在内，都在数字化的城市信息模型上一一对应，同生共长。数字孪生广州赋予实体城市新的数字基因，使不可见的城市隐形秩序显性化，从而增强城市治理灵敏感知、快速分析、迅捷处置能力。通过“一图统揽、一网共治”运行模式，经济、医疗、城管、交通、生态、民生等各领域要素的数据信息聚集于此，经联动融合分析，反过来再为各部门提供更精细更全面的数据支撑，赋能城市治理、民生服务等。

（二）启示

一是把建设智慧城市作为推动经济转型、跨越和创新发展战略举措。国外发达国家、地区以及国内主要城市高度重视智慧城市建设，纷纷把智慧城市建设纳入国家或地区发展的总体战略。二是把建设智慧城市作为推进城市经济增长的倍增器。智慧城市建设将拉动高科技产业发展，并创造大量的知识型就业岗位，在赋能城市传统经济发展的同时奠定城市发展竞争力的基础。三是把建设智慧城市作为转变政府管理服务模式的转换器。智慧城市建设将提高公共服务的供给水平和效能，助力城乡融合改革发展，构建透明规范、科学高效的行政管理体制、打造优良的营商环境。四是把建设智慧城市作为改善民生促进社会和谐的服务器。高度重视改善民生，把实现智慧的生活作为智慧城市建设的出发点和落脚点。把医疗、教育、就业、社保、民政等一系列改革作为建设智慧城市的重要内容，以提升群众满意度为关键，建设智慧生活，促进社会和谐。五是把建设智慧城市数据融合平台作为新城建的重要基础支撑。用数字孪生技术来解决智慧城市三大基础系统（GIS、BIM、CIM）的互联互通、数据安全可信，解决行业应用先行、数据融入CIM架构的接口和CIM架构构建的时滞问题。

三、成都智慧城市建设现状

（一）发展阶段

根据成都信息化发展过程呈现的阶段特征，成都信息化发展大致可以划分为三个阶段：2000 年以前属于起步阶段，成都市网络基础设施建设开始起步，各部门、各企业及个人开始应用计算机、多媒体等信息终端，基础设施基本满足办公需求，文档信息化开始推广；2001～2010 年属于快速发展阶段。信息办的成立标志成都进入数字城市建设阶段，信息办出台信息化建设相关规划，信息基础设施日益改善，成都市电子政务内网和外网逐步向基层延伸。2001 年中国成都政府门户网站初步建立，逐步成为市民办事、企业办事和政府办公的综合平台。2004 年网上政务大厅正式运行，政府服务能力逐渐提高。通过启动企业信息化示范工程，推动信息技术在生产、研发、管理、销售、服务等环节的广泛应用，信息化与工业化的融合不断深入；2011 年后属于智慧城市建设阶段。智慧城市强调与物理世界融为一体，着眼于城市发展整体的总效果。针对各垂直领域的信息孤岛问题，成都市积极解决跨部门协同问题，如基于居民电子健康档案为核心的市级区域卫生信息平台、成都市公民信息管理系统、网上办事服务平台、网络问政平台。同时成都市大力推进物联网在交通管理、城市管理、环境保护、食品溯源、人力社保、公共安全等各个领域的应用，政府服务效能得到极大的提升。

（二）存在的问题

一是智慧城市建设尚未形成一整套支持体系。和其它城市类似，成都已经把智慧城市建设纳入到了城市发展的总体战略之中。但是从组织体系、顶层设计、课题研究、资金支持、政策配套等各方面与国内先行城市相比较尚有差距，还没有形成了一套完整的智慧城市建设支持体系。

二是智慧城市基础建设的效果和预期存在较大差距。长期以来成都信息化建设资金投入重硬轻软，重投入轻管理，导致硬件设施较好，而信息资源的开发应用以及加工增值严重滞后。由于体制的原因和面对数据资源的挑战，数据标准化水平低，造成数据资源孤岛化，数据安全和数据可信缺失，跨部门、跨行业、跨地区数据资源共享不足，应用难度大。由于数据资源的条块分割，实时性和精确度滞后，数据接入和融合度不足，数据资产化处于起步阶段，数据的社会价值和经济价值富矿还没得到有效的开采利用，无法构建超大城市风险网，难以防控风险底线和实现对超大城市的精细化治理。

三是按需解决民生问题效果仍有较大的差距。近年来，尽管成都实施了一大批改善民生的信息系统建设，在智能交通、数字城管、食品溯源、人力社保、公共安全监管、医疗卫生、社会保障等方面取得了重要成绩，但按照以人为本，满足市民对美好生活向往的要求，成都市在智慧城市建设与国内其它先行城市相比在系统架构、体制机制、精准服务等方面仍有较大的差距。

四、对策建议

在学习借鉴国内外部分城市推进智慧城市建设的经验基础上，按照国家和四川省对加快智慧城市建设的最新要求，结合成都市实际情况，针对成都市智慧城市建设存在的主要问题，提出关于加快智慧蓉城建设的建议如下，供参考。

（一）系统谋划，构建面向未来的智慧蓉城架构

一是智慧蓉城建设的理念。成都应树立“创新、融合、包容、智能”的智慧蓉城建设发展理念。创新，即通过技术创新、应用创新、服务创新，不断推动产业数字化和数据产业化高端发展，不断提高数字经济发展水平；融合，就是全面实现数字化与经济社会的融合发展；包容，即以人为本，改善民生，缩小数字鸿沟，实现数字包容。智能，即运用数字孪生、云计算、物联网等新技术，建立起数字孪生城市运行、管理、服务体系。

二是建设智慧蓉城的基本架构。由一个核心、两大支撑、一个大脑、一个保障服务体系和三大应用体系构成，即以“创新、融合、包容、智能”为核心理念；以新城建基础设施、西部数字孪生创新中心为两大支撑；以一个“城市智慧大脑”为智慧蓉城的神经中枢和指挥中心；优化保障服务体系，做好人才和政府服务；以数字政府——科学高效智慧城市运行、数字社会——便捷舒适美好的居民生活、数字经济——绿色低碳数字产业发展为三大应用体系。智慧蓉城建设架构如图2 所示。

图2 智慧蓉城建设架构

三是建设智慧蓉城的路径。借鉴上海、深圳等其它智慧城市建设的做法和经验，成都市建设智慧蓉城的路径为建强一套“新城建基础设施”，建成一个高水平的“西部数字孪生创新中心”，建优一个“城市智慧大脑”，优化“保障服务体系”，建强“数字政府、数字社会和数字经济”三大应用体系。

“新城建基础设施”：建设泛在智联的数字基础设施体系，以数据为抓手，制定相关的数据标准和接口，汇聚和融合城市海量异构数据，打造一个智慧蓉城安全可信的数据融合平台，让数据要素高效流转。建立人口基础数据、法人基础数据、地理空间信息、城市实时动态数据等数据共享交换平台，建立标识统一、结构科学、查询快捷、动态管理人口、法人、空间地理、宏观经济等基础信息数据库，通过数字孪生、隐私计算等技术手段解决跨部门信息资源的整合、共享和业务协同问题；以底层系统为依托，以BIM、GIS、IoT 为基础，建设城市信息模型（CIM）标准和平台，服务智慧蓉城CIM+应用场景。

“西部数字孪生创新中心”：诚邀国内外顶尖的研究机构参与，整合国内知名高校和研究机构资源，在蓉组建集产学研用一体化的“西部数字孪生创新中心”，较快发展成为我国西部地区和国内外领先的数字孪生技术在智慧城市研究和应用的高水平研发机构。

“城市智慧大脑”：以智慧新城建基础设施和西部数字孪生创新中心为支撑，对城市大脑全面升级，明显提升城市智慧治理水平，实现政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、社会诉求“一键回应”、生活服务“一码通城”、风险防控“一体联动”、产业发展“赋能提质”。

“保障服务体系”：建强人才服务体系，吸引全球的人才资源；持续优化营商环境，加强政策支持，提升政府服务质量和效能。

“三大应用体系”：一是数字政府。改造提升和新建“科学高效智慧城市运行体系”：打造协同高效的数字政府服务体系，构建普惠便捷的数字民生保障体系，拓展互利共赢的数字领域国际合作体系，建立健全规范有序的数字化发展治理体系。二是数字社会。建设“便捷舒适美好居民生活体系”：构筑共建共治共享的数字社会治理体系，加强市、区（市）县、镇（街道）、村（社区）四级综治中心建设，搭建四级综治中心信息化服务平台，运用数字技术解决社会公共问题，深度开发各类便民应用，加快发展数字教育、数字医疗、数字社保、数字就业、数字住房等，推进信息惠民，打造数字文化管理系统，对文化资源和文化遗产资产化。三是数字经济。发展“绿色低碳数字产业体系”：推动数字产业化，通过数字孪生等技术催生新产业，推动数字产业形成和发展，加快产业数字化，利用数字技术全方位、全角度、全链条赋能传统产业，提升全要素生产率。

四是智慧蓉城建设目标。到2022 年底，基本建成智慧蓉城数据融合平台、城市信息模型（CIM）基础平台，完成城市智慧大脑升级，完成“西部数字孪生创新中心”的组建；到2025 年底，基本建成数字孪生城市。建成智慧蓉城新城建基础设施、三大智慧蓉城应用体系初见成效、人才服务和政府服务质量得到明显提升，成都成为全国智慧城市建设的第一方阵；到2035 年底，全面建成数字孪生城市。智慧蓉城新城建基础设施更加完善、智慧蓉城三大应用体系成效显著、人才服务和政府服务质量再上新台阶，力争成都成为全球智慧城市建设的示范城市。

（二）典型示范，把改善民生作为建设智慧蓉城的重点和突破点，实施一批重大工程

一是打造智慧蓉城生活样板示范。在条件成熟的社区，建设智慧养老示范社区，将老人与社区、家政企业、医疗机构、文化团体、亲属子女等紧密联系起来，为老人提供便利、快捷、有效的健康监测、实时安全监护、家政服务安排等。选择基础较好的学校，打造“数字孪生研学基地”，利用现代数字技术将全国乃至全球的研学资源引入学校，让学生在疫情等特殊情况下“走出校门”，进行科学人文等素质教育。

二是打造智慧蓉城政府样板示范。贴近民众需求，选择公众关心的焦点问题，引入新一代数字技术，选择基础较好的区（市）县，引入维基模式，建立“公共政策维基平台”，推行问政于网、问计于民，充分发挥公众的集体智慧参与政策的意见征集、讨论、修改及制定，提高工作效率、保障决策科学，加强群众与政府工作的互动体验，形成政府与民众双方实时互动的民主氛围，树立政府良好的社会形象，推动服务型政府迈上新台阶。

三是打造智慧蓉城园区样板示范。选择基础条件较好的产业园区，建立室内室外无缝覆盖的5G 宽带网，构建智能应用环境，结合园区地理信息系统，采用数字孪生技术，建设适应现代园区管理模式的多层次、立体化、高度集成、全生命周期的综合性的数字孪生园区系统。选取条件较好的商贸集中区域，引入数字孪生技术，全面运用到交易管理、仓库管理、资产管理、定制应用、生活服务等方面，逐步形成集购物、展示、休闲、商务为一体的国际化服务模式及现代贸易体系。

四是打造智慧蓉城规划样板示范。选择基础条件较好的区（市）县，依托数字孪生技术，构建数字孪生城市模型，开展经济社会发展、国土空间管控、城乡建设等规划的立体规划编制和优化调整修编，实现“多规合一”，立体“三维”可视化，最大程度节约集约有限的各种资源和降低多次编制、修编展示成本，提高规划编制质量和效率，适应城乡快速变化和改革发展之需。

（三）完善机制，为建设智慧蓉城提供制度政策保障

一是建立健全智慧蓉城建设的管理机制。成立市主要领导挂帅的“智慧蓉城建设领导小组或联席会议制度”，定期听取智慧蓉城建设进展情况，负责对智慧蓉城建设中的重大规划、重大政策、重大项目、重要资金的决策、协调处理建设中出现的重大问题。在市级综合部门设立“智慧蓉城建设领导小组或联席会议制度办公室”，负责智慧蓉城建设的日常工作。同时推动西部数字孪生创新中心的组建，加强和深化智慧城市理论和实践的研究与创新，充分挖掘专家学者和技术人员的集体智慧，形成“顶层管设计、中层管协调、底层管落实”的工作促进机制。

二是建立健全智慧蓉城建设的政策体系。制定智慧蓉城三大应用体系的支持政策，促进三大应用体系发展壮大，早出成效；制定资金、项目、税收等优惠政策，吸引市场主体积极参与智慧新城建基础设施、西部数字孪生创新中心等的建设与发展；制定有利于加快智慧蓉城应用体系建设的相关政策，尽快发挥城市智慧大脑的中枢作用，促进智慧城市建设和管理水平持续提高。编印图文并茂、通俗易懂的《推进智慧蓉城建设政策指南》等，有针对性地对相关政策进行解读，清晰描绘获取各类政策援助的详细路线图。市、县相关部门要组织对参与各类智慧蓉城项目的相关目标群体进行政策引导培训，强化分类指导，提供精准、到位、解决实际问题的政策援助。

三是建立健全智慧蓉城的投资运营机制。建立市、县两级政府推进智慧蓉城的政府性基金或专项资金，解决智慧蓉城前期投入巨大、盈利预期不确定等重大问题。为降低建设智慧蓉城的融资成本，提高建设效益，引入市场机制，依托现有投融资平台，成立市“智慧蓉城投融资中心”，负责智慧蓉城建设项目的投融资，通过 PPP、PFI、BT、BOT、TOT、EPC 等运营模式，发行企业债券、贷款利率期权、引入社会保障基金、保险债券投资、股权信托、出口信贷等创新方式，开拓渠道，降低融资成本。

四是建立健全智慧蓉城所需的人才引进培养使用保障机制。优化和完善智慧蓉城建设和运营所需的人才资源配置，积极引进高端技术人才、海外高层次留学人才、外国专家等高层次人才；培养智慧蓉城所需的高层次领导人才、高层次复合型实用人才和高技能人才；培养企业家人才、信息产业和重点企业紧缺人才、现代服务业和国际化涉外人才。成立市“西部数字孪生创新学院”，按照产业人才培养标准和规范，培养数字孪生技术多层次、应用型、复合型的人才，为智慧蓉城建设和发展提供更具针对性的人才保障和智力支撑。