《中华人民共和国科学技术进步法》新趋向及其对北京科技立法的启示

王涵 伊彤

摘  要：新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》在立法宗旨、立法定位和立法规制范围等方面都有了深刻变化，对于新形势下北京推进国际科技创新中心立法具有重要借鉴意义。文章在系统总结此次法律修订的新定位、规制内容和制度创新点的基础上，分析研究了北京科技立法的必要性，并重点针对北京推进国际科技创新中心立法拟解决问题，提出了具有针对性的建议。

关键词：《科学技术进步法》;思路;制度创新;北京立法;启示

中图分类号：D922.1;F124.3 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2022.06.08

《中华人民共和国科学技术进步法》（简称《科学技术进步法》）于1993年颁布施行，2007年第一次修订，时隔14年后于2021年12月24日再度修订通过，自2022年1月1日起施行。《科学技术进步法》是新形势下创新驱动发展战略和科技强国战略的法治保障，是我国科技自立自强高质量发展的重要制度支撑。目前，北京正加快推进国际科技创新中心建设，分析研究《科学技术进步法》立法思路和制度创新，对北京进一步研究加快构建综合性科技立法的思路和制度设计具有重要借鉴意义。

一、《科学技术进步法》总体思路和规制内容

（一）立法宗旨

《科学技术进步法》的修订是贯彻落实党中央关于科技创新决策部署的重要举措，也是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的客观要求。《科学技术进步法》的新宗旨不仅明确了要发挥科学技术第一生产力的作用，还着重强调了发挥创新第一动力的作用。《科学技术进步法》中使用“创新”的表述从1993年的2处、2007年修订后的30处，增加为现在的103处，这反映了立法重点从“科学、技术”延展到“科学、技术和创新”，科技从“服务经济社会发展”转向“支撑和引领经济社会发展”的变化。

（二）立法定位

科学的立法定位是搭建立法框架与设计立法制度的前提条件。立法定位对于法的结构确定起着引导作用，为法的具体制度设计提供法理上的判断依据。[1]《科学技术进步法》作为我国科技领域的基础性立法，在科技创新法律体系建设中具有纲领性作用，为保障和促进科学技术健康发展、支撑和引领经济社会发展等作出总体性指导和前瞻性制度规定。

《科学技术进步法》坚持战略导向、问题导向、需求导向和改革导向相结合，将“布局最完整的创新链条、支持最广泛的创新主体、优化协同开放的创新区域、营造持续高效的创新制度环境”等立法思路贯穿在制度设计之中，全面构建适应新时代发展需求的科技创新治理架构。《科学技术进步法》聚焦“四个面向”，把科技自立自强作为发展战略支撑，正确处理好市场和政府的关系，明确发挥市场对创新要素配置的决定性作用，发挥政府在协调创新活动、激发创新主体动力、优化创新资源配置、衔接创新环节、促进创新生态优化方面的积极作用，打破制约创新的各种制度壁垒。

（三）规制内容

《科学技术进步法》由1993年制定、2007年第一次修订的8章75条增加为如今的12章117条，经历了从重点关注“科技自身发展”到“科技促进经济发展”，再到“全面创新驱动全面发展”的3个阶段[2]，从创新链条到创新主体，从创新区域到创新治理环境重构了新的法律框架，为我国科技创新治理体系和治理能力现代化提供法律保障。

2021年12月24日，再度修订通过的《科学技术进步法》新增了《基础研究》《区域科技创新》《国际科学技术合作》《监督管理》4章。其中，《基础研究》章节置于《总则》之后，处于具体制度的首要位置，突出了基础研究在科技創新中的法定优先地位。《区域科技创新》《国际科学技术合作》两章，在科技资源区域空间布局、国际合作统筹等方面进行了明确规定。《监督管理》专章，则首次在立法中明确了科技监督管理的基本制度。

二、《科学技术进步法》的制度创新点

（一）针对科技创新链条原始和前沿创新源头供给能力，强调关键核心技术攻关举国体制组织路径

《科学技术进步法》新增《基础研究》专章，从规划部署、资金投入、知识体系、人才队伍、基地建设等方面创制法律制度，实现基础研究制度保障法定化，特别提出加强新兴和战略产业等领域基础研究，建立稳定支持投入、资源配置以及相适应的评价体系和激励机制。同时，还在《应用研究与成果转化》一章中提出“建立和完善科研攻关协调机制”，并对“关键核心技术攻关举国体制”作出规定，强调“组织实施体现国家战略需求的科学技术重大任务，系统布局具有前瞻性、战略性的科学技术重大项目，超前部署关键核心技术研发”。

（二）明确国家科技战略力量组织构成，支持新型研发机构发展

《科学技术进步法》首次提出国家战略科技力量的组成包括国家实验室、国家科学技术研究开发机构、高水平研究型大学、科技领军企业，以及国家战略科技力量“在关键领域和重点方向上发挥战略支撑引领作用和重大原始创新效能”的重要使命;明确提出支持发展新型研究开发机构，“完善投入主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化的发展模式”。

（三）坚持“以人为本”整体视角，激励与减负并重激发科研人员创新活力

《科学技术进步法》秉承“人才是第一资源”的理念，从完善创新人才和团队的培养、发现、引进、使用、流动、评价机制等方面作出制度安排;特别强调为青年科学技术人员成长创造环境和条件，以及完善女性科技人员培养、评价和激励机制等;针对科研管理中关于项目申报、材料报送、经费报销、科研评价等问题，明确规定完善科技人员管理制度，简化管理流程，并通过立法将前期探索的“突出创新价值、能力、贡献导向”的分类评价制度改革举措予以固化;设置尽职免责条款，首次在国家立法中明确“原始记录等能够证明承担探索性强、风险高的科学技术研究开发项目的科学技术人员已经履行了勤勉尽责义务仍不能完成该项目的，予以免责”。

（四）明确财政科技经费增幅应高于财政经常性收入增幅，扩大财政性资金使用范围

《科学技术进步法》明确规定：“国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平;国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。全社会科学技术研究开发经费应当占国内生产总值适当的比例，并逐步提高。”同时，将财政性资金使用范围拓展至“前沿交叉学科研究”“关系生态环境和人民生命健康的科学技术研究开发和成果的应用、推广”“科学技术人员的培养、吸引和使用”等方向和领域。

（五）统筹科技资源区域空间布局，明确要求中央创新资源要与地方发展需求紧密衔接

在新增的《区域科技创新》专章中，《科学技术进步法》首次提出“推动中央科学技术资源与地方发展需求紧密衔接，采取多种方式支持区域科技创新”，提出“国家支持有条件的地方建设科技创新中心和综合性科学中心，发挥辐射带动、深化创新改革和参与全球科技合作作用”，同时也明确鼓励地方积极探索区域科技创新模式，因地制宜选择具有区域特色的科技创新发展路径。

（六）首次将科研诚信、财政绩效管理、科技伦理等监管规则写入法律，形成信任与监督相辅相成的监管格局

在新增的《监督管理》专章中，《科学技术进步法》明确提出，加强科技法治化建设，形成包括科技决策、科技资金绩效管理、科技计划项目管理、科技资源管理、科技伦理治理、科研诚信、科技统计调查和创新调查、科技报告、科技保密、科技安全与失范风险等科技监督管理基本制度，首次将科研诚信记录、财政科技资金绩效管理制度、设立国家科技伦理委员会和禁止学术论文等的买卖、代写、代投等监管规则写入法律。

总之，此次《科学技术进步法》的修订，既全面继承和固化了近些年来我国在科技创新领域进行的改革探索和实践，又为我国推进实施重大科技创新战略任务、实现建设世界科技强国的战略目标提供了制度保障。

三、北京推动科技立法的必要性

北京推进科技立法意义重大，不但是深入贯彻国家创新驱动发展战略、落实细化《科学技术进步法》的制度要求，也是北京立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，完善科技创新中心建设法治体系、固化改革成功经验、提升政府治理能力的现实需求。

（一）从国家对北京的功能定位看，北京缺乏一部全面贯彻落实党中央决策部署的科技立法

党的十八大以来，习近平总书记高度重视科技创新工作，对实施创新驱动发展战略、加快科技创新提出一系列新思想新论断新要求。2014年2月，习近平总书记视察北京，明确了北京作为科技创新中心的城市战略定位。2020年10月，党的十九届五中全会擘画“十四五”时期以及2035年远景目标时，明确提出支持北京等区域形成国际科技创新中心。2021年9月，习近平总书记在中央人才工作会议上提出，加快建设世界重要人才中心和创新高地，明确可以在北京等地建设高水平人才高地。这是党中央作出的重大战略决策，是在科技强国建设中赋予北京的重大责任。

2020年11月28日至29日召开的中国共产党北京市第十二届委员会第十五次全体会议，明确提出“以建设国际科技创新中心为新引擎”，这就意味着北京将深入贯彻习近平总书记关于对北京科技创新的重要论述，落实党中央的重大决策部署，“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”，深入实施创新驱动发展战略，推动北京高质量发展，这些都需要一部综合性的科技立法进行系统、全面的落实和制度性回应，以便更好地引领和促进科技创新中心建设发展。

（二）从立法体系完整性方面看，北京市缺乏一部综合性科技立法

从科技法理论来看，科技法大致包括以科学技术活动为调整对象的科技部门法、以科学技术领域或科学技术事业为调整范围的科技行业法。从调整内容来看，科技法需要调整解决科研自由与法律规制关系、科技管理中政府与市场作用关系问题、科技活动中国家与社会场域关系问题等[3]，这明确了科技法调整的是包括科技管理、科技协作、科技权益等科学技术活动中的社会关系[4]。

虽然北京市目前已形成由《北京市科学技术普及条例》《北京市技术市场条例》《北京市实验动物管理条例》《北京经济技术开发区条例》《中关村国家自主创新示范区条例》《北京市专利保护和促进条例》《北京市促进中小企业发展条例》《北京市促进科技成果转化条例》《北京市优化营商环境条例》9部地方性法规，《北京市科学技术奖励办法》《北京市自然科学基金管理办法》《北京市展会知识产权保护办法》《北京市人民政府关于实施〈北京经济技术开发区条例〉办法》4部政府规章，以及若干规范性文件组成的科技政策法规体系。但现有科技政策法规体系多以具体的科学技术管理活动为法律调整对象，在基础性、综合性、体现以科技创新为核心的全面创新的地方性科技法规领域还是空白，面对国际科技创新中心建设的法治保障需求还有差距，一系列机制体制问题需要通过立法解决，中央与地方、政府与市场、国内与国际、改革与发展等各种協调关系以及创新主体多样化的社会关系更需要通过立法予以明确。

（三）从政府治理能力提升方面看，北京急需一部固化提升本市科技创新中心建设和改革成功经验的科技立法

从内容上讲，政府治理包括建设法治政府与服务型政府[5]、对经济和市场活动、社会公共事务的管理。政府治理大都以公共政策作为治理工具，在公共政策运行的基础上，形成相关法律和制度，从而实现制度治理和政府法治[6]。一般来说，立法和政策存在效力、对象、适用范围、权威性等功能性差别。政策具备回应性、变通性，但稳定性差，主观性强。法律具备稳定性、滞后性、可预期性。[7]

多年来，北京推进科技创新中心建设多是政策先行，持续推动中关村示范区改革先行先试，支持中国（北京）自由贸易试验区与“三城一区”、中关村示范区联动发展;支持基础研究和重大科技基础设施建设，对自由探索类、目标导向类项目制定分类管理制度;设立科技创新基金，引导社会资本投资高端“硬技术”创新、前端原始创新和“高精尖”产业，完善科技创新基金退出机制;完善京津冀科技合作机制，促进各类创新要素合理流动和高效集聚。这些重大创新措施为北京科技创新立法积累了成熟、行之有效的制度运行经验，有必要从立法制度层面予以固化，构建符合科技创新特点的行为规范体系和科技创新治理体系，以法治提升政府行政效能、激发各类主体活力，为创新主体提供稳定的制度保障。

四、对北京科技立法的启示

加快研究出台科技创新领域基本性法规，既是北京贯彻落实新修订的《科学技术进步法》的具体举措，也能从地方立法层面有力保障北京国际科技创新中心建设。

（一）建立基础研究经费优先保障和增长机制，强化使命导向和有组织的科研方式，加快提升创新源头供给能力

基础研究是整个科技创新的总源头，基础研究能力和产出是我国科研的短板。长期以来，由于科技领域注重跟随式发展模式，偏重应用和产业化，原始创新自主布局方面体系不健全，基础研究从选题到资源配置、评价、好奇心驱动等机制尚需完善。底层基础技术瓶颈突出，“卡脖子”技术和颠覆性技术的研究布局仍需进一步完善。

建议在北京市层面，以立法保障科技源头供给能力提升。一方面建立基础研究经费优先保障和持续增长机制，赋予自然科学基金法律地位，明确自然科学基金支持基础研究和科学前沿探索的主要功能定位[8]，大力支持使命导向、有组织的科研和面向前沿的跨学科交叉研究团队，促进更多高质量科技成果产出。另一方面开展“关键核心技术攻关举国体制”和新技术新产业发展的前瞻性立法探索，推进产业链供应链“强链、补链、固链”，促进高质量发展。

（二）进一步赋权国家实验室和新型研发机构，强化战略科技力量培育

截至2022年5月，北京已有3家国家实验室挂牌成立，下一步亟须明确资金支持、人才引进培育、管理运行等机制，并在地方立法中予以支持和保障。北京先后支持建设了北京量子信息科学研究院、北京脑科学与类脑研究中心、北京智源人工智能研究院等一批前沿新型研发机构，出台了《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法（试行）》，在政府放权、财政资金支持与使用、绩效评价、知识产权和固定资产管理5个方面实现重大突破，亟待在立法中予以固化提升。

建议在北京市层面，一方面要落实和细化《科学技术进步法》相关规定，明确国家实验室稳定支持机制和运行管理机制，支持开展战略性、关键性重大科技任务研究。另一方面要固化提升成熟有效的经验做法，支持新型研发机构面向制约国家发展全局和长远利益的重大科技问题开展研究，并进一步加快体制机制创新，在机构设置、人员聘用、经费使用、绩效考核等方面更多为研发机构赋权、赋能。

（三）完善近悦远来、智慧充分涌流的创新环境，加快建设战略人才力量

目前，北京缺少国际顶尖人才和创新团队，科技前沿和关键领域高层次人才匮乏，人才国际化程度亟待提高，人才队伍结构仍需优化，人才发展环境有待进一步完善[9]。国际顶尖科学家明显不足，尚未形成从战略科学家到领域顶尖人才、青年科技精英的创新人才梯队。京外生源高校毕业生选择在京就业的比例呈小幅度下降趋势。外籍人才占北京人才总量不足1%，与国际大都市一般应达到的15%～20%相差很大。分类科学、适合不同行业特点、工作职能、不同梯队层级要求的考核评价体系有待進一步优化，有利于成才和发挥才干的环境还需要进一步完善。

建议在北京市层面，以激发调动科技人才创新创造活力为着力点，加快建设战略人才力量。一是固化科技人才引进制度，面向紧缺急需的人才、全球顶尖科学家及其创新团队、战略科学家、科技领军人才等。二是发现和全方位培养、用好青年人才。建立早期发现和跟踪培养机制，扩大青年项目支持规模，在重大科技攻关实践中培育锻炼人才，支持国家实验室、新型研发机构“择优滚动支持”重点领域青年人才。三是创新海外顶尖人才管理机制，深化用人主体人才管理制度改革，赋予用人主体在编制使用、岗位评聘、科研经费管理等方面更大自主权。四是建立健全以创新能力、质量、贡献、绩效为导向的科技人才分类分级资质认定标准和评价体系，构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系。

（四）提高政府对科学技术财政投入比例，拓宽支持方向和使用范围，强化财政投入的引导带动作用

尽管北京重视科技创新，不断加大科技投入，但随着经济下行压力增大，加之教育、医疗、养老、就业等各类支出的挤压，导致科技创新投入增速下降，科技创新难以拥有充足的资金保障。同时，按照《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》规定“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”[10]，需要在立法中妥善处理政策衔接问题。

要满足财政对科技创新的有力支持和保障，建议在北京市层面，一方面要明确逐年加大财政科技投入，财政用于科学技术经费的增长幅度应不少于上一年度，并保持一定比例增长。鼓励、引导社会资金投入，推动全社会科技研发经费持续稳定增长。另一方面要明确财政科技投入方向，重点支持基础研究，前沿交叉学科研究，重大共性关键技术研究，社会公益性技术研究，科技成果转化，科技人才培养、吸引和使用等科技创新活动。

（五）优化调整空间格局与协同推进机制，解决“小散弱”问题，推动中关村率先建成世界领先科技园区

多年来，中关村科技园区建设发展取得了重大成就，但也存在园区与城市融合发展不完善、与“三城一区”定位未能协同、空间规模普遍较小和产业园分散、协同联动发展不足、缺乏专业化团队和市场化平台、面向企业和科研人员服务不够精准、央地间和市区间统筹协调机制有待优化等问题，亟须在立法中予以保障。

建议在北京市层面，以立法保障促进世界领先的科技园区建设，一方面要明确构建科技园区与城市融合发展的宜居宜业创新环境，推动中关村示范区空间布局调整，将地块分散、不适宜发展高精尖产业的地块调整出示范区范围，支持打造规模化的标杆型产业园区。另一方面要支持在资源配置模式、运营服务平台、国际开放合作和配套服务等方面加快体制机制创新，明确央地和市区统筹协调与分类指导的管理体制机制。

（六）完善北京科技监督管理格局，处理好激励与约束、信任与监督、放权松绑与守住底线的关系

科技创新日益呈现高度复杂性和不确定性，特别是新技术的突破性进展和颠覆性应用，可能对经济发展、社会伦理和安全等问题带来重大影响和冲击。例如，对于2020年发生的“基因编辑婴儿”事件，执法机构在现有科技立法下处于无法可依的尴尬境地，最终采用“非法行医”的理由对此践踏科技活动伦理底线的行为采取规制。[11]基因编辑技术发展使基因定位和精确修改基因成为现实，需要在附属性科技立法中将滥用科学技术并且威胁整体人类安全的公共风险作为规制的重点。[12]另外，无人驾驶、人体再生、人的“机器人化”等将会对传统法律主体以及相关权利、义务和责任等的界定提出前所未有的挑战，一些领域需要对现有规则进行修正，甚至制定新的法律规则。近年来，北京在科研伦理治理、科研诚信建设、新技术新产品包容审慎监管等工作机制、制度规范、监督惩戒等方面取得了一定进展，但仍存在短板和薄弱环节，亟须通过立法进一步强化保障。建议在北京市层面固化现有的做法和经验，加强科研诚信建设和管理，推动构建科技伦理体系，加强对新兴技术领域技术研发与应用的伦理风险和科技安全评估。

基金项目：本文系北京市科学技术委员会政府购买服务项目“国际科技创新中心立法前期工作支撑”研究成果。

作者简介：王涵，女，1976年生，博士，副研究员，研究方向：科技立法与科技创新政策。伊彤（通信作者），女，1967年生，硕士，研究员，研究方向：科技创新战略、科技政策与管理。

参考文献：

[1] 《网络安全法》的立法定位、立法框架和制度设计[EB/OL].（2016-11-09）[2020-07-10].https：//doi.org/10.19525/j.issn1008-407x.2021.02.008.

[2][3] 肖尤丹.全面迈向创新法时代——2021年《中华人民共和国科学技术进步法》修订评述[J].中国科学院院刊，2022（01）：101-111.

[4] 国家科学技术委员会.中国科学技术指南（科学技术白皮书第1号）[M].北京：科学技术文献出版社，1986：96.

[5] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）[2022-04-19].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[6] 王浦劬.國家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014（03）：11-17.

[7] 吴柯苇.“十四五”时期中国科技立法理念转化与体系完善——以《科普法》为例[J].中国科技论坛，2022（02）：15-22.

[8] 王涵，刘利.立法视角下推动国际科技创新中心建设的若干问题与建议[J].科技中国，2020（12）：10-14.

[9] 伊彤，王涵，陈媛媛，等.全力打造世界高水平人才高地——北京科技人才发展的问题与对策研究[J].中国科技人才，2022（01）：8-14.

[10] 国务院关于深化预算管理制度改革的决定国发〔2014〕45号[EB/OL].（2014-10-08）[2022-05-19].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.

[11] 杨丹.生命科技时代的刑法规制——以基因编辑婴儿事件为中心[J].法学杂志，2020（12）：71-80.

[12] 姚万勤.基因编辑技术应用的刑事风险与刑法应对——兼及《刑法修正案（十一）》第39条的规定[J].大连理工大学学报（社会科学版），2021（02）：71-78.

The New Trend of The  Science and Technology Progress Law of the People’s Republic of China and Its Enlightenment to Beijing’s Science and Technology Legislation

Wang  Han   Yi  Tong

（Institute of Innovation for Development，Beijing Academy of Science and Technology，Beijing，100089）

Abstract：The newly revised The Science and Technology Progress Law of The people's Republic of China has undergone profound changes in the legislative purpose，legislative orientation and scope of legislative regulation，which is of great significance for Beijing to promote the legislation of the international science and technology innovation center under the new situation. This paper systematically summarizes the new positioning and institutional innovation of the law revision，analyzes the necessity of science and technology legislation in Beijing，and puts forward targeted suggestions for the problems to be solved in promoting the legislation of the international science and technology innovation center in Beijing.

Key words：The Science and Technology Progress Law;Legislative ideas;Institutional innovation;Beijing's legislation;Enlightenment