在新的起点上深入推进党内法规制度建设

文_陈家刚

（作者系中国人民大学中共党史党建研究院研究员、马克思主义学院教授）

（责任编辑 范丽君）

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。中国共产党的党内法规制度就是这个“法度”的重要内容。在百年奋斗历程中，中国共产党始终注重运用党内法规管党治党、提高党的领导水平、提高党的长期执政能力。党的十八大以来，中国共产党围绕党和国家中心工作大局，深入推进党内法规制度建设，形成了比较完善的党内法规体系，党内法规制度建设取得显著成绩，积累了新的重要经验，从制度建设的角度科学回答了“建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党”这一重大理论与实践课题。新的历史起点上，统筹“两个大局”，中国共产党需要加强自身建设，尤其需要增强依规治党的自觉性和坚定性，继续推进党内法规制度建设，发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用。

一、牢牢把握“中国共产党是什么，要干什么”这个根本问题，坚持民主集中制

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，推进中华民族伟大复兴，必须“牢记中国共产党是什么、要干什么这个根本问题”。坚持唯物史观和正确党史观，清醒认识中国共产党“是什么”，科学把握中国共产党“要干什么”这个根本问题，能够从党的百年奋斗中“看清楚过去我们为什么能够成功、弄明白未来我们怎样才能继续成功”，激发实现第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的磅礴力量。持续推进党内法规制度建设，必须坚持贯彻民主集中制。

民主集中制是中国共产党的根本组织原则和领导制度，是党内政治生活正常开展的重要制度保障，也是群众路线在党的生活中的运用。首先，坚持民主集中制是党内法规制度体系的重要内容。1927年，《中国共产党第三次修正章程决案》明确规定“党部的指导原则为民主集中制”；1928年，党的六大通过的《中国共产党党章》将“民主集中制”明确为中国共产党的“组织原则”；1945年，党的七大通过的《中国共产党党章》在“总纲”中指出，“中国共产党是按民主的集中制组织起来的”；1956年，党的八大《中国共产党章程》明确指出，“中国共产党的组织原则是民主集中制”。党的十九大通过的《中国共产党章程》将“坚持民主集中制”列为党的建设必须坚持的一条重要原则，明确提出“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”。其次，坚持民主集中制是党内法规制度建设的基本要求。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定，党内法规制定工作应当“坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一”。党内法规制定，要充分发扬民主，“广泛征求意见”。同时，党内法规制定工作要坚持“党中央集中统一领导”。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》就强调，党内法规制度建设要“以民主集中制为核心”，全面提高党的建设科学化水平、加强和改善党的领导。再次，坚持民主集中制，是党内法规制度建设实践探索的基本经验。1938年党在延安举行的扩大的六届六中全会通过的“关于中央委员会工作规则与纪律的决定”等组织法规，都是在充分吸收党的自身建设实践经验基础上形成的。2013年印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，2018年印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，以及《关于加强党内法规制度建设的意见》等，都是回应实践需要而做的顶层设计。

中国共产党党内法规制度建设的百年历程，是一个不断回应和解决不同历史时期实践问题的历史进程，是一个从需要制度、建构制度到完善制度的历史进程，是一个充分发扬民主、坚定维护集中统一、坚持民主集中制的历史进程。持续深化党内法规制度建设，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，必须始终“牢记中国共产党是什么、要干什么这个根本问题”，坚持贯彻民主集中制，切实维护党中央权威和集中统一领导，坚持党性和人民性的统一，始终保持自我革命精神，积极应对各种风险与挑战。

二、紧紧抓住“法治体系建设这个总抓手”，坚持纪法贯通

建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，是全面依法治国的总目标。中国特色社会主义法治体系，既包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，也需要形成完善的党内法规体系。将“党内法规制度体系”纳入“中国特色社会主义法治体系”具有重要意义。党内法规制度建设体现了全面依法治国的根本要求，有利于促进中国特色社会主义法治体系建设和实践探索。

党内法规制度建设贯穿中国革命、建设和改革的全部历史进程，体现着党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的不断深化。“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”

（“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”，《人民日报》2014年10月29日）。党的十一届三中全会提出“健全党规党法，严肃党纪”，党的十九届四中全会提出“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”，无不深刻表明：适应时代和实践的要求，积极推动党内法规制度体系建设，才能够运用制度的力量应对风险挑战。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。坚持依法治国和依规治党有机统一，在实践中就需要坚持纪严于法、纪法贯通。法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨。全面推进依法治国，必须尽快健全党内法规制度体系，坚持纪法贯通，形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局，必须坚持以党章为根本构建党内法规制度体系，使党内法规制度与国家法律相衔接，使党内法规制度体系与全面依法治国战略相协调。既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度相互协调、相辅相成，提升法规制度整体效应。必须善于运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员干部带头遵守国家法律法规。必须注重提高党内法规的执行力，提高党的建设科学化、制度化、规范化水平。依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。

三、始终坚持“维护制度的严肃性和权威性”，不断提高制度执行力

制度的生命力在于执行。有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为“稻草人”“纸老虎”。党内法规制度严肃性不足、权威性缺失，既有法规制度不健全、不完善的问题，例如法规条文过于原则、缺乏具体标准，法规之间缺乏衔接、相互脱节，法规内容过于笼统、“牛栏关猫”等；也有法规制度未能得到有效执行的问题，例如法规意识淡薄、缺乏制度素养，凌驾于法规制度之上、法规制度形同虚设，落实法规阳奉阴违、选择性执规执纪，违纪违规逃避惩戒、形成“破窗效应”。

提高制度执行力，首先要依法依规设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，把权力关进制度的笼子里。如果没有党内法规的约束，没有宪法法律的约束，权力的滥用就会更加肆无忌惮。党内法规制度建设，要把权力运行的规矩立起来。能做什么事、不能做什么事，哪些事该这样做、哪些事该那样做，都要规定得清清楚楚。党内法规制度建设要实现立治有体、施治有序、前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。制定制度要广泛听取党员干部意见，获得制度认同。其次要让制度、纪律成为带电的“高压线”，坚持执行制度没有例外。使制度对象心有所畏、言有所戒、行有所止。制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。不留“暗门”、不开“天窗”，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。

提高制度执行力，具体来说，一是强化法规制度意识。要通过党内的各种组织生活、党校系统的集中培训和专题培训、高校的专业教育等，系统地开展党内法规制度宣传教育和学习，提高广大党员干部对于党内法规的认知水平，树立制度意识、规则意识，营造尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的氛围。“关键少数”应当发挥模范带头作用，越是领导干部，越要自觉增强法规制度意识，善于依法规制度谋事、依法规制度管人、依法规制度用权，自觉维护法规制度的严肃性和权威性。二是加大法规执行力度。党内法规一经制定，就要让铁规发力、让禁令生威、让保障生效，确保各项法规制度落地生根，维护法规制度公信力。“坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外”（《习近平关于全面从严治党论述摘编〈2021年版〉》，中央文献出版社2021年版，第444页）。三是加强监督检查。党内法规制定之后，怎样学习贯彻、怎么推动落实、怎样监督检查，决定了法规的执行效能。落实监督制度，加强日常督察和专项检查，用监督传递压力，用压力推动落实，对违规违纪、破坏法规制度踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的，要坚决严肃查处，才能够确保法规执行规范有序起作用。四是健全问责机制。问责是提高法规制度执行力的强大动能。问责既要对事也要对人，要问到具体行为者。只有通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任，党内法规的制度性力量才能够在新的伟大工程中得到充分展现。

四、持续深化经验总结与理论提升，与时俱进推动党内法规制度建设

中国共产党是一个善于不断总结历史经验和成功做法并结合新的形势任务和实践要求加以创新的政党。思想建设的经验总结是如此，政治建设的经验总结是如此，制度建设的经验总结也是如此。通过系统总结党内法规制度建设的实践探索和理论思考，明确哪些法规制度经过实践检验是必须长期坚持的，哪些是需要进一步完善并上升为制度规定的，哪些是需要结合新的情况继续深化的，及时地把比较成熟、普遍适用的经验提炼上升为制度，同时加强党内法规制度建设理论研究和宏观设计，形成定期评估、清理、修订机制，该填充的填充，该链接的链接，该替换的替换，使党内各项法规制度便利管用，在全面从严治党中发挥更大作用，适应时代和实践的要求，在变化中寻求稳定，持续推动党内法规制度建设实现与时俱进。

实现党内法规制度建设与时俱进，要坚持“守正和创新相统一”。守正是创新的基础，创新使守正充满活力。坚持守正与创新相统一，体现了中国共产党运用党内法规管党治党的历史自觉。在百年奋斗历程中，中国共产党始终坚持以马克思主义为指导，坚持以人民立场作为党的根本政治立场，坚持马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，坚持党要管党、全面从严治党，守正和创新始终贯穿管党治党的实践主题之中，开辟了马克思主义政党建设与发展的新境界。在党内法规制度建设实践中，必须坚守党的性质宗旨、理想信念、初心使命不动摇，例如始终坚持以党章为根本依据，突出尊崇党章、贯彻党章、维护党章等；同时要以新的理念、思路、办法、手段解决好党内法规制度建设中存在的各种矛盾和挑战。例如坚持统筹协调，加强党内法规制度建设的顶层设计，推动党内政治生活和党内监督制度化、规范化、程序化，着力处理好新准则、新条例和老准则、老条例以及其他党内法规的关系，等等。

全面从严治党是实现党的初心使命的必然要求，党内法规制度建设是落实全面从严治党的治本之策。党的十八大以来，党内法规制度建设在制度规划、制度清理、制度建构和制度实践等方面取得了显著的进步，有效解决了党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党不力等突出问题。全面从严治党的丰富实践又为党内法规制度的创新完善和发展提供了新鲜的资源，实践探索的成就不断转化为制度规范，实现了党内法规建设的与时俱进。新时代党内法规制度建设迈上新台阶，同时要在实践探索的基础上深化理论研究，围绕党内法规制度建设的哲学基础、理论结构、制度框架、体制机制和程序设计等内容，提炼出具有中国特色中国气派的核心概念、基本原理，推动构建党内法规制度建设的话语体系、理论体系和学术体系。