会泽县生态公益林补偿现状及其机制探讨

刘清香

(云南省曲靖市会泽县林业和草原局，云南 会泽 654200）

会泽县是云南省曲靖市的下辖县，地处滇东北，金沙江东岸带，乌蒙山主峰地段，地势东低西高，南北起伏，由西向东阶梯状递减，海拔高差大，境内山地、盆地、病床地貌汇集，山川相间排列，山高谷深，属典型高原季风气候，垂直立体气候明显，分布有棕壤、红壤、紫色土，地质资源丰富，但是，由于地质地貌复杂，部分地区属于岩溶地区，生态十分脆弱。公益林是林业生态建设中的重要部分，加强会泽县生态公益林的建设，对改善会泽县人民生存环境、保障会泽县的生态安全，保护生物多样性、维持生态平衡，促进社会经济的可持续具有重要意义，必须高度重视。会泽县生态公益林建设中，退耕还林还草是重要举措，如何建立完善的补偿机制，保障的农民的切身利益，提高农民的退耕意愿是其中的重要问题，会泽县必须在这方面作出努力。

1.林地生态补偿和公益林生态补偿的内涵及意义

生态补偿（Ecological compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主要，调节相关者的利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排（2016 年，余俊）。生态补偿以政府为主导、市场为辅，土地或其他资源的所有者为受偿方。林地生态补偿是（Forest land Ecological）是生态补偿的重要组成部分，是为了保护森林和林地以及所形成的生态环境系统，便于发挥林地的生态效益，利用财政支付或市场交易向森林生态效益的管理者和受益人支进行补偿、投资或向破坏者进行收费的一种制度安排。

林地补偿中，公益林是其中的重要部分。公益林是主要发挥改善环境、维持生态平衡、保护物种资源、进行科学实验、开展森林旅游、实现国土安保等为主要经营目标的森林及灌木林，包括国家级、省级、市县级公益林，公益林生态补偿，顾名思义就是针对公益林的生态补偿。林业是国民经济的重要部分，是社会生产的物质来源，也起着涵养水源、防风固沙、保持水土、净化空气、除尘降噪、保护生物多样性等功能，是人类不可或缺资的陆上生态系统，对社会发展十分重要，公益林是森林系统最稳定的部分，进行公益林补偿、建设、有目的开展森林保护、培育和利用，对促进人口、资源、社会、经济和环境的协调发展十分重要。公益林生态补偿是在研究人地关系基础上制定的补偿措施，是政府充分发挥国家调控和市场调节的、正确处理环境保护和经济发展之间的关系的有效手段，充分利用补偿机制，协调中央、地方政府和、合作组织、企业、林农之间的关系，制定有效的林业保护、发展政策，促进地区林业发展，实现生态、社会、经济和谐可持续的重要举措，应高度重视。

2.会泽县生态公益林概况

会泽县全县国土面积5886km2，林地面积544km2m，占国土面积的62%，森林只有45.6%，低于云南省平均水平，会泽县森林蓄积量有1426m3，是曲靖市森林面积最大的县，有菜地面积483.76 万亩，占全县国土面积的555。会泽县位于滇东北高原，乌蒙山主峰地段，部分地区是岩溶地区，是国家生态建设西南屏障的重要组成部分，生态建设的任务十分繁重。经过多年努力，会泽县的生态建设取得了积极成效，其中，生态公益林起着重要作用。会泽县公益林面积为277.17 万亩，其中国家级公益林113.67 万亩（实施补偿103.85 万亩），省级公益林163.5 万亩（实施补偿152.8 万亩），分布在全县25 个乡（镇、街道）和两林场。会泽县公益林管护形式以专业管护为主，经营主体明确的林场有2 个，由林场聘请专业人员进行管护；集体林由25 个乡（镇、街道）林业站承包给专业人员进行管护，总体林分较好。

3.会泽县公益林生态补偿现状

为了促进公益林的建设，近年来，国家不断加大公益林的补偿力度，会泽县也响应国家号召，不断增加公益林的生态补偿，扩大公益林的面积，对促进会泽县的林业建设，提高植被覆盖率发挥了重要作用。表1 为会泽县2019 年～2020 年的生态补偿面积和投入。

表1 会泽县2009～2020年生态补偿基（资）金、面积表

由表中可知：

（1）2009～2020 年， 会泽县在2009、2010 年国家补偿面积一致，为150000 亩，从2011 年开始，每年补偿面积变为了1038500 亩，与2009、2010 年相比，补偿面积有了大幅度增长，但也10 年未曾增长；（2）2009年～2020 年，会泽县省级补偿面积每年均为1457976 亩，未发生改变；（3）在国家补偿资金方面，2009 年，补偿资金投入还较低，只有696176.5 元，2010 年差不多翻了一番，从2011 年开始实行二次退耕开始，相比以往云南省大幅度投入补偿资金，2013 年以后，基本维持在1400万～1700 万之间，波动幅度不大，12 年来，国家已为会泽县公益林投入生态补偿资金约1448.35 万元；（4）在政府补偿资金方面，2009 年、2010 年投入均为7289880元，相对 较低，2011 年开始到2020 年，云南省逐年加大了公益林的生态补偿力度，12 年来每年补偿金维持在2000～4000 万元之间，基本上呈逐年上升趋势，2009 年～2020 年，云南省已为会泽县公益林投入了约2366 万元的补偿金；（5）总体来看，2009 年～2020 年，国家和云南省政府已为会泽县公益林投入了约3989 万元补偿金，近10 年来，会泽县公益林生态补偿金总额有所增长，但增幅不大；（6）在会泽县公益林生态补偿中，云南省省级补贴高于国家级补贴。（7）尚有98200 亩国有国家级公益林和107000 亩国有省级公益林未纳入补偿范围，未来，会泽县的公益林生态补偿工作依然艰巨。

4.促进会泽县生态公益林补偿工作提升的措施

生态补偿是一项系统性工程，综合性强、涉及面广，为了提高会泽公益林体系建设，提高会泽的公益林补偿体系建设十分必要。

4.1 加强生态补偿的宣传力度

生态公益林补偿工作需要民众的支持和参与，要想得到民众的支持和参与，就必须加强公益林保护、公益林补偿的相关知识的宣传，转变民众的思想，让民众树立环境保护、可持续发展的观念，和政府建立生态保护认同，积极参与区域的公益林保护工程。民众作为生态补偿的受益方，最主要的参与者，也有权知道公益林补偿的相关政策措施，加强宣传，也是保障民众的知情权，尊重民众“自愿”原则，保障民众切实利益的必要工作。

4.2 探索横向补偿支付模式

公益林生态补偿金基本由政府承担，通常作为一项专项资金作为支出纳入财政预算中，但是，补偿金通常单方面支出后很难获得预期的生态、社会、经济收益，长此以往，对经济发展水平相对落后地区的政府是一笔不小的负担，所以，探索的横向补偿机制，建立多样化、多层次的补偿机制十分重要。除了国家、省政府的补偿，地方政府也可以通过差别性的征收生态公益林补偿效益减轻地反政府负担，或者从已有公益林效益和天保工程资金中抽取一部分专项资金和当地企业、林业大户等进行市场化运作，通过发展森林旅游、林下经济、适当的林中养殖、种植常年生经济林果等，通过“以林养林”的市场化运作扩大收益，提高公益林保护、补偿金。另外，应加强造纸、医疗、煤炭等资源利用型、环境污染型受益企业对公益林保护方的补偿支付，积极争取企业的碳汇资金，以及发达国家的碳汇项目、国家级碳汇项目补偿金等，为公益林保护资金提供活水，增强公益林生态补偿支付的能力，促进公益林保护的可持续进行。

4.3 加强公益林的管护水平

公益林生态补偿支付，最终目的是为了促进本地公益林保护事业的发展，所以，加强公益林管护，让生态补偿金确确实实的发挥生态补偿、生态保护的作用十分重要。会泽县的生态建设工作任重而道远，应继续建立完善的管护机制，提升管护质量。目前统计数据显示，会泽县公益林面积为277.17 万亩，国家级公益林113.67 万亩，省级公益林163.5 万亩，其中，国家级公益林实施生态补偿的有103.85 万亩，省级公益林实施 补偿的有152.8 万亩，这些公益林分布于会泽县25 个乡（镇、街道）和两林场，实行专业管护的形式进行管护，经营主体明确的2 个林场，由林场聘请专业人员进行具体管护，集体林由全县25 乡（镇、街）的l 林业站以签订合同的形式将公益林管护的任务承包给专业人员，通过付费的方式委托专业人员进行具体的管护活动。目前，会泽县已落实管护责任单位27个，落实承包管护人员1357 人。签订管护合同（A）25 份，签订承包管护合同（B）1357 份.签订禁伐协议3057 份，签订限伐协议91572 份有效的维护了公益林建设的成果。

4.4 提高资金的管理效率

会泽县的公益林生态补偿自己每年都是一笔较大的数额，应实行精细化管理，对会泽县的生态补偿金、生态保护资金、林业产业发展中的环境保护资金等进行有效的管理，做到专款专用、科学规划，科学管控，收益最大化 ，提高会泽县公益林补偿金的利用质量，促进公益林保护工作的科学开展。二十一世纪，传统的资金管理办法已经无法满足需求了，在现代林业建设中，加强以计算机为主的现代信息技术手段的应用，提高资金管理的效率，建立完善的资金管控现代化体系，做好数据的备份、存储、分析、利用，用以调控资金的调配，提高利用的科学性、合理性非常必要。

4.5 完善制度，强化保障

生态公益林保护和管理是一项长期的、复杂的事业，无法一蹴而就，建立一套完善的的制度，确保公益林保护的各项工作得以有序长久的进行十分必要。无规矩不成方圆，会泽县的生态公益林补偿工作，应首先建立相关制度：应建立完善的法律法规，确保会泽县的生态公益林管护、生态补偿工作在明确、清晰、可操作性强的法律法规，尤其是森林分类经营的法律法规，在透明的法律法规下实现生态公益林的经营指导，生态公益林补偿项目、资金的检测、监督、协调、管控；应建立完善的公益林生态补偿机制的目标责任制，会泽县通过森林二类调查，根据区域生态修复的目标和经济发展规划，制定了生态公益林保护的五年目标、区域目标，融入区域的综合发展中，这一做法值得继续推广实行；应建立完善的资金使用制度和监管值得，会泽县生态公益林补偿工作涉及复杂的资金问题，不管是国际阿拨款也好，地方补偿也好，对农民的退耕补偿、承包林地人员的收入等，都应根据严格的资金管制度进行计算、汇总、分配、下发、监督，确保资金管理的透明、高效，提高资金利用率，防止贪污腐败；应建立完善的科技人才管理制度。新时期的生态公益林管理、生态公益林的补偿工作都应在现代林业建设的大框架进行，计算机等先进的现代化科技运用于森林调查、生态效益监控、资金管理等已十分广泛，建立完善的人才管理制度，聘用引进高科技人才，加强培育，提高待遇，充实会泽县生态公益林管护、补偿相关工作的专业人才十分必要。

5 结语

会泽县地理位置特殊，生态环境脆弱，生态保护工作任务较重，在生态保护中，公益林是当地陆上生态系统最为稳定的部分，对提高会泽县的整体生态水平意义重要。会泽县生态公益林保护措施中，充分利用生态公益林补偿制度促进公益林建设和保护工作的不断推进具有重要意义，文章分析了2009 年～2020 年的会泽县公益林生态补偿金的现状，从加强宣传争取民众支持、探索横向补偿支付机制、加强管护水平、通过信息化手段提高资金管理效率、完善制度保障等五个方面探讨了完善完善措施，希望文章的研究对会泽县完善补偿机制，继续深化公益林建设保护措施的实施发挥一定参考作用，促进会泽县生态、社会、经济的可持续发展。