政府购买服务激活深化改革“大棋局”——北京市推进政府购买服务改革的实践与思考

陈以勇

作者单位：北京市财政局法制处

近年来，北京市在推进政府购买服务改革的过程中，坚持着眼于解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，着眼于发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，着眼于发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，切实把“为什么买服务”，“向谁买服务”，“怎么买服务”，“买什么样的服务”等关键问题理清楚、搞明白，敢于和善于以政府购买服务这个支点撬动多个领域深化改革的重点任务，形成了“牵一发，动全身”，“落一子，满盘活”的链式反应和裂变效应。

一、成功秘诀是做好“加减乘除”

一是围绕公共服务体系补短板、做加法，当好深化供给侧结构性改革的“加油站”。北京市在以财政治理保障来推动解决新时代社会主要矛盾中，积极引入政府购买服务的手段和方法，坚持以深化供给侧结构性改革为主线，注重把握首都市民对美好生活的需要呈现出便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性的特点，注重把握首都发展不平衡表现为供需不匹配、城乡不协调、南北不均衡和首都发展不充分表现为基础设施有欠账、公共服务有弱项、生态环境仍脆弱的特点，切实把“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”作为政府购买服务的着力点。市财政局坚持每年组织编制政府购买服务指导性目录，将列入目录的政府购买服务事项，由教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域和政府辅助性服务领域，扩大到基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务和其他服务事项。2018—2020年，全市政府购买服务总体规模达由147.23亿元增加到185.22亿元，年均增幅12.16%。尤其是在教育、文化、体育、医疗、公共卫生、养老服务、环境治理、生态保护、城市运行、社会建设等方面安排的政府购买服务预算支出不断提量升级，使得通过政府购买服务支持“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的作用更加凸显，政府购买服务给首都市民带来的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。二是围绕政府职能转变调结构、做减法，当好深化机构和行政体制改革的“新引擎”。北京市在推进政府购买服务中积极调整政府角色定位，坚持转变政府职能和发挥市场机制作用相结合，将部分公共服务由政府“直接举办、直接提供”转变为政府“购买服务、监督质量”，避免了政府大包大揽和重复交叉投入的问题，在培育一个崭新的公共服务体系和市场的同时，推动了政府职能转变。政府部门积极强化“与承接主体是平等合同关系”、“双方严格按合同办事”的市场规则意识和契约精神，彻底转变了“靠设立事业单位提供公共服务”、“用行政指令指挥服务”等惯性思维和传统模式，不断提高在谈判、承接主体选择、合同管理、绩效评价、监督检查等方面的能力和水平，有效促进了政府治理体系和治理能力现代化。市财政局会同有关部门研究制定了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的实施意见》，将政府购买服务与事业单位分类改革有机衔接，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，及时调整机构编制和经费，避免出现一边购买服务、一边养人办事的现象，逐步将“养人”支出转向“办事”支出。例如，首都图书馆二期原先需要编配700名工作人员，后采取业务外包方式，优化配备160个文献流通及读者服务岗位即能满足需求，实现了控制事业单位编制与节约行政经费开支、提高服务读者水平等一举“多赢”的效果。此外，市财政局还会同有关部门通过政府购买服务，积极推动殡葬、环卫等事业单位向企业转型的先行先试。三是围绕社会组织发展搭平台、做乘法，当好深化社会治理方式改革的“孵化器”。北京市财政局与有关部门就行业协会商会承接政府购买服务工作出台意见，对购买内容、购买方式、财政支持方式以及监督检查、绩效评价等工作做出具体规定，支持行业协会、商会与行政机关脱钩，积极参与社会治理和市场公平竞争。研究制定了关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的实施意见，通过政府购买服务推动解决了社会组织生存发展中面临的资金短缺、需求不足等困境，通过购买服务项目的规范管理和绩效考核推动了社会组织在练好“内功”中实现健康可持续发展。例如，东城区东四、朝阳门、建国门等街道通过政府购买服务预算中安排的社会建设资金，积极引入专业社会组织指导和推进社区居民自治，把“居民议事厅”、“居民自管会”、“居民开放空间讨论”、“小巷大管家”、“邻里互助组”等活动搞得有声有色，在整治开墙打洞、推进停车管理、维护环境卫生、落实垃圾分类、实行见缝插绿、加快充电桩建设等基层治理中发挥了重要作用，将位于首都核心区的老旧平房区打造成了还原古都风貌和京味文化的亮丽风景区。四是围绕资源配置风险降概率、做除法，当好深化预算管理制度改革的“探路者”。按照党的十九大关于建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度的要求，北京市从不同侧面、多个维度把政府购买服务打造成为“一方热土”中的“一方净土”。市财政局每年将政府购买服务指导性目录导入预算编报系统，强化财政部门的刚性约束和预算部门的主体责任，严格按照指导性目录组织开展政府购买服务项目申报工作。在《北京市财政局公平竞争审查工作规程》中，重点聚焦政府购买服务行为，建立逐级审查纠错的多重“防火墙”。在购买服务合同中明确将项目绩效评价结果作为结算项目经费的依据，对属于政府采购范围的服务项目，严格按照政府采购流程实施购买。利用预算执行动态监控系统、部门决算系统等进行政府购买服务专项统计分析，针对规律性、倾向性、苗头性问题等及时预警、精准施策，确保改革不走样、不跑偏。从2018年起，北京市坚持随部门预算一并公开各部门的政府购买服务目录及预算安排，把政府购买服务预算财政拨款明细表等“家底儿”全部亮出来，推动政府购买服务全过程接受公众监督，实现了这项改革在阳光下运行。

二、北京市政府购买服务改革仍有短板

一是向社会主动发声、主动推介不够，公众对政府购买服务的概念、动因、举措、成效等知之不多、印象模糊，致使改革缺乏来自政府部门、承接主体之外更广泛的认知、认同和支持。二是政府购买服务作为综合性改革，目前向牵头单位所负责的政策设计、规则制定和落地情况关注聚焦较多，但对资金、项目、采购、监督、绩效等环节进行统筹设计、统一调度不够，在政策之外多管齐下加以控制和推动的力度有待增强。三是与政府购买服务改革紧密关联的机构编制、人员管理、社会保险、社会组织登记管理等政策制度跟进配合不够，个别单位应纳未纳、应转未转、应减未减等现象影响了改革的预期效果。

三、北京市政府购买服务改革未来可期

一是要扩力量。切实把政府购买服务作为重大改革举措进行深入宣传，争取更广泛的社会力量予以响应和支持。财政部门内部涉及政府购买服务的力量要由“五指张开”变为“握指成拳”，同时与编办、民政、人力社保等多个部门协调形成工作合力。二是要梳存量。切实摸清底数，对存量项目的合理性及实施效果进行分析评估，建立政府购买服务项目有进有出的动态管理机制。三是要控增量。坚决划出红线，用好《市级部门政府购买服务负面清单》，守住应由政府直接履职的服务事项一律不得购买的底线，严禁将公文起草、政策制定、三类课题、安全保密事项、行政权力事项、党建工作任务等列入政府购买服务范围，防止政府购买服务泛化异化、越位错位。四是要提质量。切实把预算管理作为对政府购买服务进行有效控制的重要抓手，对涉及政府购买服务的支出结构进行深入分析和科学优化，进一步降低政府购买履职所需辅助性服务的比重，持续推动公共服务供给水平和质量的提升。