完善乡镇预算绩效评价“最后一公里”探究

陈芳谷

作者单位：福建省龙岩市财政局

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出，要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，全过程预算绩效管理开展情况直接影响着预算绩效管理整体成效。乡镇财政作为我国基层政权财政的一部分，通过全面实施预算绩效管理，有利于乡财管理进一步提质增效，助力提升乡镇基层经济综合实力，推动乡镇经济发展。但是，乡镇在预算管理改革和机制的建立与健全过程中，存在着对预算绩效管理重视程度不够、绩效指标体系设置不够科学、预算与绩效“两张皮”、绩效评价结果应用不充分等情况。

一、乡镇预算绩效管理

乡镇是我国最基层的行政机构，在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用，是党和政府联系人民群众的纽带，在保证民生、落实国家经济发展政策等多方面都发挥了不可替代的作用。鉴于乡镇的地位和性质，国家财政资金为乡镇正常运转和经济社会发展提供保障。乡镇财政预算作为财政资金管理的手段，是乡镇政府活动的计划反映，也是对未来一段时间的财政预测和安排，决定着政府收支规模和活动范围。乡镇财政预算资金纳入预算绩效管理，对推进乡镇基层治理能力现代化，充分发挥财政资源配置、提升公共服务质量具有重要意义。乡镇预算绩效管理，既涵盖了绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果公开和应用等一系列管理流程，也涵盖了乡镇财政运行绩效、乡镇组成机构的部门预算绩效，还涵盖了一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算等内容。

二、乡镇预算绩效评价管理存在的问题

（一）缺乏明确的财政预算绩效目标，绩效评价缺乏基础

目前许多乡镇预算管理基础薄弱，管理目标缺失。预算编制需要了解长远的发展规划、近期的项目进度和日常的支出结构。实际工作中，乡镇预期的发展及决策主要集中在领导层，他们往往注重业绩考核和职位升迁，对预算绩效管理缺乏足够的重视，对绩效目标和绩效指标缺乏科学论证和系统研究，虽然《预算法》《预算法实施条例》等法律法规和预算管理制度方面有着明确和严格的要求，实际执行中仍存在“拍脑袋决策”现象。预算管理缺乏明确的目标，绩效目标的抽象与乡镇工作实际偏差较大，绩效指标的选取随意，偏重使用定性指标，无法有效衡量和评价绩效目标的完成情况，绩效评价失去基础。

（二）县乡财政管理体制不够健全，绩效评价范围不够全面

在乡镇经济社会的发展中，很多项目需要多方资金的支撑，尤其是在基础设施建设、村居改造、社区建设等方面，除纳入直达资金范围以外，大部分需要在项目实施过程中向上级财政、主管业务部门等申请。这部分资金，在预算初期多数没有编制到预算中，部分县级主管部门下达资金时未按要求同步下达绩效目标，导致乡镇在后期的预算绩效管理中出现空白，绩效自评等更无从谈起。例如，某县农村公路建设专项资金，县交通局通过国库集中支付系统直接支付至建设乡镇财政所专户，交通局拨付时全额列支出，但未同步下达绩效目标，也未要求使用专项资金的乡镇报送绩效自评结果。年末该局并未对各乡镇实际支出进行审核汇总，而是在年度绩效自评中以拨款数代替实际支出数，预算执行率为100%，乡镇财政所收到资金列“暂存款”或“其他收入——其他部门取得的财政拨款”，未纳入乡镇预算绩效管理范围，资金使用情况和使用效率无人跟踪问效，未编制绩效目标，无开展绩效自评。

（三）“钱等事”和“事等钱”并存，绩效评价结果应用不足

财政预算管理需要综合各项工作进行统筹分析，将各个环节做好控制，减少外界环境的影响。但是许多乡镇在日常的预算管理过程中，往往还存在先干后管、干了不管的现象，财政资金预算管理问题难度大，预算缺乏执行，预算绩效执行监控无从开展，这些都将影响预算管理的结果，也直接影响预算评价分析结果的质量，降低后续的预算编制参考度。

由于对项目“无效问责”追责力度不够，乡镇部门对预算评价结果不够重视，对报告指出的问题不进行整改或者整改不到位，没有对评价结果产生的原因进行具体分析，导致无法了解存在的不足，更遑论如何改进预算绩效管理。

（四）乡镇业财融合度低，绩效评价流于形式

乡镇财政预算工作牵涉多类部门，领导层认为预算绩效管理是财政资金的管理，将预算绩效管理工作主要交给财政部门负责。由于当前乡镇财政内部控制能力较弱，财政部门主导、多个部门配合的职责分工未制度化，存在财务与业务、预算与绩效“两张皮”的现象。业务部门提供的各领域发展目标和预算需求不够科学准确，财政部门负责的预算编制和绩效管理则“难为无米之炊”，乡镇财政部门与同级各部门的密切配合程度直接影响预算绩效管理质量。

多数乡镇财政部门的工作人员受业务水平和综合能力等方面的限制，预算绩效管理工作力不从心。一是部门负责人重视程度不高，对于法律、法规、相关条款等方面的认识不够深刻，审核工作更是流于形式。二是责任心不足，出现复制粘贴上一年度报表的现象，后期的执行监控和自评质量无法得到保证。三是业务人员的综合素质和能力不能满足工作需要，尤其是乡镇政府财务人员本身业务素质不高、后期也缺乏相应的学习培训，一人身兼多职的现象普遍存在，也就无法保证预算绩效管理关于质量和准确性等方面的要求，绩效评价“应付差事”、流于形式，失去评价的意义。四是会计基础薄弱，政府会计准则制度执行不到位，项目未分账核算现象仍存在，项目绩效评价数据基础缺失。

三、提高乡镇预算绩效评价质量的建议和措施

（一）理顺县乡财政关系，夯实预算绩效管理基础

1.通过合理划分县乡财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度。结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支、服务人口、地域面积等因素，分类制定权责清晰、财力协调、区域均衡的乡镇财政管理体制，建立与本区域经济社会发展水平相适应的乡镇政府工作经费保障体制。县级政府部门统筹所辖乡镇协调发展责任，乡镇基础设施建设项目资金采用对乡镇转移支付方式下达，同步下达预算绩效目标，为绩效评价夯实基础。

2.加强和规范乡镇财政国库集中支付制度改革。推进乡镇国库集中支付全覆盖，助力加强财政资金监管，参照直达资金监管办法，对专项资金开展专项动态执行监控，从源头上规避专项资金被挤占挪用，促进财政资金安全运行的同时，保障项目建设资金需求。

3.规范乡镇会计基础工作，严格按照政府会计准则制度开展会计核算。规范设置账簿，建立分项目专账核算制度，将所有项目资金通过收支科目核算，项目资金严格按照合同、进度支付款项，严格工程款项的权责发生制与收付实现制的处理，如实反映资本性支出，及时登记账务，为动态执行监控与绩效目标运行同步开展、为开展预算绩效评价提供数据支持。

（二）树立绩效理念，推动预算绩效评价工作

受新冠疫情影响，乡镇级财政收入也受到了巨大冲击，乡镇级财政的收支矛盾在未来一段时间内将长期存在。“花钱必问效，无效必问责”，重塑绩效观念，扭转意识上的偏差，预算绩效管理改革势在必行。乡镇级财政在出现财力不足的时候，更需要以评价结果为导向，将评价结果应用作为推动工作开展的动力，在项目前期的开展以及资金的投入方面主动对照绩效目标有效地进行规范。乡镇可以根据财政部《项目支出绩效评价管理办法》，结合自身实际，成立绩效管理领导小组，加强制度建设。从领导到基层人员，明确岗位职责，将追责制度和考核奖励等紧密地结合在一起，使乡镇内部各单位和个人在预算绩效管理的各个环节“在其位、谋其政”。通过全员培训和实际操作等方式，提升对绩效管理的重视程度。同时可以让财政部门牵头，其他业务部门积极配合，畅通信息渠道，让更多部门参与编制绩效信息，使预算绩效更科学合理，更具说服力。要将绩效的意识和观念，转化为外在行动，并真正养成绩效自觉。

（三）完善绩效管理制度，提升绩效评价质量

绩效管理需要制定科学严谨的管理制度，需要借助相应的辅助措施保证绩效管理的开展和实施。以乡镇财政的实际情况和发展规划为基础，围绕年初预算整体目标，及时开展事前绩效评估，做好项目储备，根据事前评估结果合理统筹各单位的业务活动及项目支出，总结历年来的情况，充分进行数据分析，结合绩效评价反映的结果，科学的编制预算。财政以外的各部门是项目的具体实施者，对项目的执行情况更有发言权，各部门之间强化配合，厘清主体责任，协同发挥作用。财政部门提供制度保证，业务部门根据前期目标实施操作，客观准确地对绩效信息进行审核，各部门之间信息链接共享，使资源效益最大化。对预算单位的绩效目标加强管理和监督，可借助第三方专业机构的力量，全面提升绩效评价质量。建立有效的绩效考评机制，结合具体的岗位职权和工作内容，合理制定考核标准和管理办法，奖惩分明提高执行力。

（四）充分应用绩效评价结果，提升预算管理水平

绩效评价结果的应用是乡镇开展预算绩效管理活动的目的，因此，乡镇应建立完备的内控制度，树立效益决定支出的预算收支理念，对预算超支及年初无预算安排的项目，要加强管控；将绩效评价结果作为下一年度预算编制的参考指导数据，做好乡镇内部各部门的预算支出调整工作，发挥预算绩效评价结果在财政资金安排中的指导作用。将评价结果与年初资金安排、整合和项目资金用途调整衔接挂钩，对资金使用绩效好的项目大力扶持，对资金使用效益差的项目，减少或取消资金安排，促进各预算单位对支出效益重视，既要合理的把钱花出去，又要注重产出和可持续发展。

（五）拓展绩效公开内容和渠道，提升绩效评价结果的公信力

切实推进预算绩效一体化，绩效目标随部门预算、绩效评价结果随部门决算公开，财政重点评价结果由财政部门公开。通过信息公开，强化乡镇级政府责任意识，督促资金使用单位加强管理，提高资金使用效益，推动各项政策落实“不跑偏、不走样”，有利于更好地反映乡镇级政府履职效果，促进其完善政策、改进管理和优化预算安排，提高财政资金使用的透明度，促进社会监督，提升政府的公信力和人民的满意度。

结合乡镇特点，选择多种渠道公开项目（政策）绩效评价结果，在政务公开网站公开的基础上，在乡镇政府、村务公开栏，通过乡村广播、村民代表大会等公开解读预算绩效信息，让基层群众能够更便捷、及时了解民生项目和重点项目绩效目标完成情况，获得更大的知情权。

（六）完善监督体系，提升乡镇执政效能

强化群众监督，对项目绩效目标、绩效运行情况和绩效评价结果全面推行公示公告，让更多的群众了解、参与项目的开展，并可以从中掌握项目运行过程中资金使用、项目进展、群众满意度等存在的问题，提升群众监督的效果。

建立财政、审计、纪检监察为一体的监督问责联动机制，根据高质量的绩效评价结果及其提供的可靠证据，对绩效目标未达成的预算实施主体进行监督问责。对性质严重的问题，由审计部门上报纪检监察机关介入调查，纪检监察机关根据调查结果采取相应的问责措施，由此形成财政部门—审计部门—纪检监察机关组成的监控链条。监督问责机制的建成，有利于进一步促进政策的执行、提高政策执行的绩效和有效性，为乡镇级政府有效执政提供监督保障。