深入推进预算绩效管理改革探索——河南省汝州市的实践与思考

毕国强 毕琳雅

作者单位：河南省汝州市财政局、河南理工大学

党的十九大报告将全面实施预算绩效管理上升至国家战略高度。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，更加明确了实施预算绩效管理是加强国家治理能力和完善治理体系的必要工作，是加快改革财税体制、健全当代财政体制的核心内容，是提高公共服务供给质量、优化财政资源配置的主要措施。

当前预算绩效管理的作用还没有充分发挥，绩效理念未深入落实，广度深度不足。近年来，河南省汝州市高度重视预算绩效管理工作，在预算绩效管理领域开展了积极有力的探索，取得了一些成效和经验，但也存在一些亟待解决的问题和短板。新时代背景下按照中央、省统一部署，结合市县级工作实际，采取更为得力的措施，抓住更为关键的环节，有序纵深推进预算绩效管理工作，实现公共服务供给质量的不断提升，意义深远。

一、汝州市开展预算绩效管理工作的做法

（一）建立健全管理制度

汝州市财政局根据国家、省有关文件要求，结合工作实际，先后制定了《汝州市预算项目政策事前绩效评估管理办法》《汝州市预算绩效评价管理办法》《汝州市预算绩效目标管理办法》《汝州市预算绩效监控管理办法》《汝州市绩效评价结果应用管理办法》等一系列规范性管理文件，围绕绩效事前评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各个环节，全流程规范管理，初步构建起了完整的预算绩效管理制度体系。

（二）大力推进信息化建设

为加强预算绩效信息化建设，汝州市财政局积极与第三方开展合作。2018年6月，通过公开招标方式，确定上海某公司开发的预算绩效管理信息系统作为全市预算绩效管理操作系统。2020年通过系统开展了预算单位整体绩效目标申报与自评价的实施，过程中邀请公司有关人员进行业务培训与现场指导，全市预算单位的绩效目标申报与单位自评等工作实现了信息化操作与数字化管理。

（三）严格绩效目标编制

汝州市财政局在布置编报市级2021—2023年中期财政规划时，将绩效目标作为预算安排的前置条件，建立了资金使用单位自评、主管部门绩效评价和财政再评价机制。其中，在2019年各预算单位填报绩效目标的基础上，新增加单位整体绩效目标的申报及单位整体绩效自评价工作，要求做到绩效目标与单位自评价全覆盖。

（四）注重绩效评价结果与预算编制的挂钩

根据《汝州市绩效评价结果应用管理办法》规定，在编制2021年部门预算时，充分结合2019年预算绩效评价报告情况，对绩效评价结果欠佳的预算项目，压缩或者取消项目资金的预算安排。比如，根据2019年水利局农村安全饮水工程维修基金项目绩效评价结果，2021年预算不再安排该预算支出；根据2019年农业农村局“小麦、花生、红薯高产示范市”建设项目绩效评价结果，2021年预算对该项目压缩20%，真正实现预算编制与绩效评价结果挂钩。

（五）强化预算绩效运行监控

按照“谁支出、谁负责”的原则，预算单位定期采集绩效运行信息，运用科学合理的汇总分析方法，对项目资金绩效目标实现程度和预算执行进度实行跟踪管理及督促检查，及时发现问题并予以纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。汝州市财政局在强化对绩效监控结果审核的基础上，对存在严重问题的政策、项目暂缓或停止预算拨款，切实履行了预算绩效运行的监控职能。

（六）积极落实预算绩效信息公开

按照《汝州市人民政府办公室关于印发汝州市2019年政务公开工作要点的通知》，结合汝州市绩效管理制度安排及每年预算公开的要求，在汝州市政府门户网站公开部门整体绩效目标、绩效评价等信息；重点绩效评价报告等报市委、市政府和市人大，并在一定范围内公开。

二、汝州市开展预算绩效管理突出四项重点

（一）加快构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系

2020年，汝州市将一般公共预算、政府性基金预算纳入绩效管理覆盖范围，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和结果全过程。为提高部门和单位预算整体绩效管理深度，将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，开展部门和单位整体绩效评价，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平。同时，试点开展政策绩效评价，全面评估论证政策实施效果和资金使用情况，对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，对政策到期、绩效低下的政策和项目及时清理退出。

（二）落实新增项目政策事前绩效评估程序

汝州市要求拟新增出台的重大政策、100 万元以上的新增专项资金要按照规定程序开展事前绩效评估，对项目政策立项实施必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性、财政支持的方式及项目预算的合理性等方面进行客观、公正的评估；100 万元以下的新增专项资金及一般性项目支出，可适当简化评估方法和程序，按要求提供拟申请项目支出绩效目标和事前评估报告。市财政加强对新增重大政策和项目预算审核，必要时组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。

（三）完善绩效评价管理层次

汝州市完善资金使用单位自评、部门绩效评价和财政重点绩效评价分工协作机制，提升绩效评价质量。年度预算执行结束后，资金使用单位要按要求开展绩效自评，形成绩效评价报告报市财政局；市财政在部门评价基础上每年选择部分重大政策和项目开展重点绩效评价。各类即将到期的财政支出政策，如需延续的，原则上要先进行财政绩效评价，再根据评价结果等统筹考虑是否延续。

（四）夯实市级预算绩效管理基础

汝州市健全绩效标准体系建设，加强各类标准值的收集和整理，建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。督促各部门加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，创新评估评价方法，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

三、现阶段预算绩效管理工作存在的问题

（一）绩效理念有待提高

目前，长期形成的“重投入轻管理、重使用轻绩效”的观念还未根除，许多部门认为预算绩效管理就是财政部门或单位财务人员的工作，对“效”的理解还停留在是否按计划完成任务上，未把工作重点放在效益和效果上，绩效理念尚未真正全面建立。加上缺乏相应的约束激励机制，各单位实施预算绩效管理的主动性、积极性不够。绩效评价项目数量、资金数额占汝州市级项目总量和财政支出比重不高。此外，还存在着财政部门单兵突进的现象，各方之间的协调联动工作机制尚未有效建立，尚未真正形成推动改革的整体合力。

（二）制度建设不够健全

目前，绩效管理工作主要由财政部门一家主导推动，财政部门发布的规范性文件对各部门的约束力不强，相关制度还不够全面，责任追究机制和有效的问责手段还不够健全，操作性还不强，尚未形成规范的操作细则，给实际工作带来一定困难。绩效管理游离于政府绩效之外，预算绩效管理在政府绩效中的定位和作用需进一步明确界定。现行预算绩效管理办法及规程对绩效评价结果应用，缺乏硬性要求，实际操作也有一定的局限性。

（三）评价指标体系需进一步完善

指标体系有待完善是当前开展工作亟待解决的问题，也是部门反映最普遍的问题。现有共性指标体系具有较好的普遍性和代表性，但涉及具体行业领域、项目支出、评价对象的个性指标远远不能满足需要，严重影响了绩效目标的准确性、合理性以及评价结果的客观性和权威性。从当前绩效目标的审核情况看，还普遍存在着指向不够明确、未经过充分论证和科学测算、细化量化表述不够清晰、与投资额和资金量不够配比等问题；部分单位随意申报绩效目标，绩效目标设置过于抽象，难以评估；有的绩效目标设置过于简单容易，纯粹为了应付评价而走过场，严重影响了绩效评价的质量。

（四）管理方式方法和技术手段有待创新

目前主要绩效评价方式尚未走出监督检查的影子，集中在财务和业务的审计上，对资金管理使用合规性检查较多，较少从资金的实际产出和效果去考核，对绩效评价办法不多、手段不足、技术不强，直接影响了评价质量以及评价结果应用的说服力和权威性。部门整体支出绩效评价实施过程中，如何有效设定绩效目标及指标、科学选取具体评价方法等问题比较突出。缺乏专业性技术支持，第三方机构和专家等专业技术力量不足，在第三方机构库和专家库的聘请、使用、管理等环节缺乏经验，组织实施中存在困难。

（五）预算评审和预算绩效管理结合不够深入

预算评审是预算绩效管理过程中事前绩效评估机制的重要关口，运用科学合理的评估方法开展预算评审是确保评估结果能否运用于预算申请的前提条件。但在实施过程中，预算评审与预算绩效管理结合还不够深入，评审方法有待改进。

（六）人员素质有待进一步提高

由于预算绩效管理工作开展时间较短，加上缺乏系统的培训，专业化的预算绩效管理队伍尚未组建成型，财政部门一些人员对预算绩效管理理解不充分，对预算绩效管理业务了解不透彻，对工作重点把握不到位，由此造成绩效评价工作还未摆脱财务考评或竣工验收的影响。

四、进一步推进全面实施预算绩效管理的对策建议

（一）深入宣传普及预算绩效管理理念

加强对全面实施预算绩效管理工作的组织协调，统一各单位思想，主动承担预算绩效管理的主体责任，把“独角戏”变成“大合唱”。督促各单位加快建立内部管理办法，确保预算绩效管理工作有章可依、有规可循。加强预算绩效管理力量，充实预算绩效管理人员，督促指导政策措施落实。加强与人大、审计等部门的沟通，充分发挥绩效监督功能，形成“政府领导、财政推动、部门负责、人大审计监督”的工作格局。

（二）切实抓好绩效管理制度体系建设

全面实施预算绩效管理，应从管理制度上推动财政资金聚力增效。要深入贯彻落实《中共中央国务院全面实施预算绩效管理的意见》，切实抓好制度体系建设，在已出台的相关制度文件的基础上，由财政部门牵头，针对预算绩效管理、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价，制定相关管理操作规程，针对绩效评价结果制定应用实施办法，充分利用绩效评价结果，作为年度预算安排和政策调整的重要参考依据，建立健全二者挂钩机制，尽早在市县级建成“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，大幅度提升县级层面预算绩效管理水平。

（三）全面构建预算绩效监控管理体系

将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算全部纳入绩效管理覆盖范围，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和结果全过程。提高部门和单位预算整体绩效管理深度，将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，开展部门和单位整体绩效评价，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面， 衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平。同时，试点开展政策绩效评价，全面评估论证政策实施效果和资金使用情况，对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，对政策到期、绩效低下的政策和项目及时清理退出。同时，在现有部门整体支出绩效管理试点基础上，研究建立相对稳定的“部门职能”和“工作任务”分类目录，围绕部门职能和工作任务实现程度编制整体绩效目标，增强部门尽职履责意识，同时促进政府职能的转变和管理水平的提升，更好地反映政府效能。

（四）逐步完善预算绩效管理体系

县级层面实施预算绩效管理时间不长，尚在探索推进之中。因此，要结合实际，突出重点，循序渐进。可选择“先简单、后复杂”的试点原则，逐步在制度层面和操作层面建立和完善符合当地实际的广覆盖、多层次、全过程的预算绩效管理体系。一是加快制度体系、绩效管理指标体系、绩效管理组织方式的顶层设计、建设，逐步实现绩效管理和预算管理的有机融合。二是选择一部分重点领域、重点部门及改善民生、脱贫攻坚等社会关注度较高的重要项目，将预算绩效管理工作做实做细，在提高绩效管理质量、提升公共财政资源配置效率的同时，总结经验，发现问题，修正优化制度、指标体系以及组织管理方式方法，拓展绩效评价结果的应用范围。三是注重绩效评价机制创新。主动引进第三方评价机构，并确保绩效评价活动的客观性和精准性。四是健全预算支出绩效激励机制。对绩效好的部门优先给予政策倾斜和预算安排，对绩效差的部门给予通报处理，在预算安排方面予以调整，并针对存在问题要求其限期整改。

（五）加大预算评审与预算绩效管理的结合

将绩效目标审核与项目预算评审进行深度融合，将绩效目标设置的科学性、完整性、合理性作为预算评审机构对项目预算进行评审的重要内容之一。部门单位申报绩效目标后，由预算评审机构负责绩效目标审核并核实项目预算，协助规范项目预算申报行为，加强预算产出分析。对未设置绩效目标、绩效目标设置不合理、资金需求与绩效目标不相符的项目，视情况予以剔除或审减，切实扭转有些部门单位长期存在的“先要资金、再找项目”的现象，提高项目预算的规划性、可执行性和准确性。

（六）强化财政资金项目监管，规范项目运行机制管理

充分做实项目前期准备工作，建立健全项目信息库，科学设置项目绩效目标，重点项目必须开展事前绩效评估，才能纳入项目信息库管理。项目立项后严格按照项目性质，由项目建设单位制定实施方案，经项目主管部门、资金管理部门批准后实施。未按程序立项、未纳入项目信息库的项目一律不得安排资金。严格项目变更事项的监管手续，避免推进过程中的随意变更等。要建立健全完整的政府投资项目管理制度，构建部门多方联动机制，实现政府投资项目的决策制度、计划安排和资金管理的科学化、制度化、规范化。通过制度约束，严把初步设计审查关，实行限额设计，有效避免后期设计变更，避免随意扩大规模、范围和标准导致的工程造价大幅增加的问题。