城市轨道交通建设阶段网络总体TOD一体化实践

齐亮　徐骏欧　黄雅琨　王妤心

【摘要】新的城市国土空间规划指导下，城市轨道交通建设与TOD站城发展之间存在的复杂且密切的互动关系，集约的城市土地利用布局决定着人群交通出行时更加多样化的选择，而便捷高效的城市轨道交通又为其线路周边运输更大规模的人、物、资本和信息流。重庆轨道交通第四期网络总体一体化工作在TOD运营以管理方面具有研究意义、和实践价值，本文以重庆四期建设规划石马立交站TOD举例，对站点周边用地土地摸查方法进行了具体阐述。随着重庆TOD一体化工作的持续推进，一批具有重庆特色的TOD站点一体化开发项目将陆续落地，各层次工作单位将进一步完善各自的规划任务，最终实现重庆轨道交通一体化协同发展新局面。

【关键词】网络总体一体化;重庆TOD开发;运营与管理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.030

1、网络总体一体化工作背景

重庆市是我国轨道交通发展较早的城市，第一条轨道交通于2005年6月18日开通运营，使重庆成为中国内地第九座、西部地区第一座开通轨道交通的城市。截至2020年12月31日，重庆轨道交通运营里程为343.29千米，位于国内第八名。重庆作为山城城市，主城区两江阻隔、四山环抱，被自然地形划分为中部、东部、西部三大槽谷，形成多组团多中心的发展格局。重庆在城市轨道交通发展理念上一直领先于国内其他城市，通过骨干交通—轨道交通引领城市经济快速发展，让轨道交通在城市交通中发挥先导作用，增强城市的承载能力和运行效率。

为加快推进重庆城市轨道交通TOD综合开发，促进轨道交通与城市建设协调发展，高质量打造“轨道上的主城都市区”。重庆创新提出网络总体的工作概念，建立网络总体工作专班推动重庆市第四期轨道交通建设（8条线路）规划网络总体一体化综合开发研究和落地工作，在TOD站城一体化工程勘察、方案设计、初步设计，施工图设计等阶段为轨道交通提供的技术支撑，统一各线路设计原则和标准。围绕轨道交通引领城市发展格局理念，按照“建轨道就是建城市”的要求（图1），大力推进城市轨道交通成网计划，落实TOD开发政策，以轨道交通引领城市建设发展。

相较于以往的单个车站一体化綜合开发，网络总体一体化工作更加宏观，是研究以轨道交通服务一体化为目标，通过顶层设计，推动体制创新、干线铁路、市域铁路、城市轨道等不同运营主体轨道系统间的便捷服务、无缝换乘，将“新建线路”重点站打造为重庆特色轨道一体化示范项目。

研究“重庆特色的站城一体化”，提出以重庆山城为特色以重要轨道站点为中心，以步行为主的活动半径建立集工作、商业、文化、教育、居住等为一体的城市区域的建议，从而实现轨道交通引导城市发展的建设目标。

同时网络总体一体化更关注城市和人，在宏观层面组织提升站点服务品质研究，借鉴其他城市经验，提出提升车站空间环境及内部服务设施及服务品质的设计标准。

2、研究意义

TOD即是指“以公共为导向的发展模式”（Transit-Orient-Development），以轨道站点为中心，在500～800m（5-10分钟步行时间）半径范围内实现集办公、商业、文化、教育、居住等各类城市功能的融合发展。TOD开发模式强调通过相对较高强度的开发，保证公共交通所需要的密度要求与经济聚集效应[1]。在城市轨道交通建设高速发展的今天，世界各大城市纷纷重新审视过去粗放式土地利用模式的弊端，陆续进入了以TOD开发模式为导向的土地集约利用研究与实践阶段。众多实例证明，主动以公共交通为导向，有目的地进行土地利用规划，并通过建设法规以及市场运作落实到具体项目的开发中，具有较强的可行性[2]。

通过导入、借鉴先进的国内、国外模式的TOD开发模式，充实轨道交通沿线整体的城市功能，促进长期可持续开发建设及发展。本次重庆城市轨道交通TOD一体化综合开发通过引入国际领先TOD开发团队与本土企业合作，将先进的设计理念与重庆本土特色相结合，实践出一条具有重庆特色的、高标准、高质量的具有山水特色的TOD开发模式。实施意义包括：

（1）通过以TOD为中心的车站周边开发，提高交通沿线土地价值，统筹生产、生活、生态空间布局，有效拓展、高效利用城市空间，不断提升城市品质，助推主城都市区高质量发展，实现紧凑型、宜居的城市建设。

（2）贯彻落实以人为本的新型城镇化发展理念，加强交通枢纽便捷换乘功能，配套建设生活服务场所和设施，提升城市综合配套保障能力。

（3）缓解重庆市整体的交通拥堵，促进交通平衡（创造良好的公共交通环境）。

（4）建立优质的生态环境、人文环境，注重生态环境的可持续发展。

（5）带动产业发展，促进产城融合，注重职住平衡。

（6）全过程思维的未来TOD模式，将以促进区域协同及城市配套发展为导向，以公共交通支撑区域全方位开发，通过交通枢纽及土地一体化开发，激活重庆市经济能级提升，实现新的价值内涵，新的空间图景，新的品质特色。

3、网络总体一体化工作重点

前四期城市轨道交通场站及周边综合开发涉及土地约4万亩。其中：第四期涉及土地约3.5万亩;有条件实施的已建和在建场站上盖开发涉及土地约0.5万亩。围绕轨道交通场站TOD综合开发效益最大化的目标，考虑轨道交通建设时序及轨道沿线城市开发进程，按照“先试点后推广、先中心后外围、先培育后开发”的原则，分批次组织实施主城都市区轨道交通场站TOD综合开发项目。

围绕“践行TOD城市发展理念，增强轨道交通可持续发展能力，提升轨道交通服务水平和城市品质，充分发挥轨道交通引领城市发展格局作用”的目标，

3.1“组团式”发展模式与TOD开发模式结合

重庆城市“组团式”发展模式与TOD开发模式下的城市特征完全吻合，TOD开发模式下的重庆城市发展必将迎来新的篇章。

与一般的平原城市“中心式”“环状式”发展不同，山城重庆具有独特的地形地貌，受山脉（中梁山、铜锣山）、江河（长江、嘉陵江）的影响，城市用地被分隔成几个有一定规模的分区组团，团块有各自的中心和道路系统，各成一体。团块之间有一定的空间距离，但由较便捷的联系性通道连结成为一个城市实体。重庆城市的“组团式”发展，是一种较为理想的城市结构，既有较高效率，又能保持良好的自然生态环境。而TOD开发模式形成城市交通的毛细血管，逐渐由通勤转变成为生活方式，使得在TOD一公里内产生更多需求。TOD既是一种综合交通规划模式，也是一种土地开发利用模式，通过城市交通与土地利用的协调发展，形成组团式城市形态。

3.2高品质打造“轨道上”的主城都市区

重庆城市轨道交通TOD综合开发是实现以生态环境、公共交通为导向的城市开发模式，真正建立以轨道节点为城市中心的新型城市，结合国际先进的开发策略与原则，高质量打造“轨道上”的主城都市区。

以轨道交通场站TOD综合开发为抓手，践行绿色发展理念，整体推进轨道交通沿线周边城市建设，培育功能复合的城市发展新空间，打造城市价值新高地，提升轨道交通可持续发展能力，促进资源高效集约利用，增强城市承载力，实现轨道交通引领城市发展格局。

3.3划定TOD一体化开发实施范围

实施范围包括：轨道交通项目本体工程（车站、车辆基地等设施）上盖开发用地和轨道交通场站周边综合开发用地。原则上以城市轨道交通站点为中心，按照站点半径600米;车辆基地按本体工程用地以及周边不低于本体工程用地规模2倍的开发用地确定为轨道交通综合开发用地范围。

由于重庆特殊的“山地”地形，考虑在地形复杂区域以“步行时间”替代传统意义上的300m-600m-800m范围，即在地形复杂区域按步行时间5min的不规则形状范围为TOD模式下的直接建设的核心区范围，5min-10min的不规则形状范围为直接建设的中心区范围。

车辆基地设置位置常比较偏远，但常与轨道站点临近。车辆基地为周边不低于本体工程2倍面积的用地范围来确定，具体根据地形、用地条件、用地权属、城市道路等实际情况划定。充分考虑其建成后对臨近站点的“反哺”效应，通过车辆上盖的开发与轨道站点的互相协作，带动区域的发展。

政府主导、市场机制。坚持政府主导与市场运作相结合，强化市场机制，大力引入具有较强的资金实力、技术实力、开发能力和运营管理能力的社会资本参与TOD综合开发，建立风险共担、收益共享等政企合作机制。

4、实施策略

4.1需求前置，策划先行，推广重庆特色的紧凑集约的混合开发模式

轨道交通站点作为大体量的公共交通建筑，多选址于城市中心区域，狭小的场地空间、庞大的活动人口、密集的城市建筑等，成为站点集约开发与混合布局的现实背景[3]。重庆特色的轨道交通综合体作为重庆城市居民公共活动中心，聚集了大量人口与产业资源，通过TOD项目业态策划、空间策划、效益策划，激活区域发展活力，优化城市功能结构，助力城市更新与经济增长。

从四期建设规划站点所属区域整体发展考虑，由网络总体一体化工作组把握区域发展需求，明确整体开发定位，将TOD项目与区域的产业规划和相关专业规划充分对接;结合山城特色重塑城市形态，以轨道场站为中心，合理布局生产、居住及商务等功能，开发强度向内适度集中，强化便捷交通、公园绿廊等大尺度公共空间与高强度高价值商业空间结合，形成疏密有致、紧凑集约的城市形态。要结合各线路、各站点自身资源禀赋、优势特色、发展定位等，甄选出发展基础条件优越、城市特色鲜明和发展潜力较大的产业，构建枢纽偏好型产业体系，避免沿线临近站点形成无序竞争、相互制约的局面。

4.2根据站点周边城市设计确定TOD规划设计方案及控规指标

根据站点条件，编制规划方案，明确开发条件。编制《重庆市城市轨道交通场站综合开发专项规划》，强化轨道交通线网与城市国土空间规划有效衔接，明确综合开发规划范围、功能定位、土地性质、开发强度、道路规划和竖向规划等内容，确定场站综合开发规划条件。鼓励核心区集约开发、功能混合，在确保区域内开发规模总量控制的前提下，将容积率向站点核心区转移，核心区容积率原则上不低于3.0。

网络总体牵头各线开展TOD城市设计，实现一体化统筹。按照《专项规划》编制各线《轨道交通场站综合开发城市设计》（以下简称《城市设计》），将轨道交通TOD综合开发项目与轨道交通建设及周边市政配套设施整体实施考虑，对TOD开发项目的产业业态、城市形态、市政道路、综合管廊、交通衔接等内容统一开展城市设计，对涉及的周边市政道路、桥梁、隧道、综合管廊、停车场、步行系统等市政设施以及公交场站、交通枢纽、公共服务设施等其它配套设施一并完成相关城市设计。TOD综合开发项目中与轨道交通工程密不可分需同步实施的工程部分，应纳入轨道交通工程项目同步开展设计，并一同审批。

4.3针对四期建设开展TOD综合开发项目招商推介，提升开发品质

高标准策划组织全球招商，大力吸引优质开发运营企业。在充分开展市场调研和《概念方案》基础上，结合项目区域特征，进一步梳理项目业态、特色、布局等关键要素，形成TOD综合开发项目的商业策划方案，并组织开展全球招商推介会，充分展示和推广TOD综合开发项目，积极吸引优质城市开发运营商参与TOD综合开发，提升开发品质。

4.4 强化全市域TOD综合开发用地管控，科学供应土地

严格土地控制，严格管控实施范围所确定综合开发用地，将相关线路的综合开发专项规划按程序纳入站场周边区域法定控制性详细规划;统一整治土地，储备土地整治实施单位按照整治计划分批次统筹开展征地拆迁、管线迁改、平整土地、配套市政基础设施建设等“七通一平”工作，满足出让条件;分类供应土地，按照市政府批准的出让计划，编制TOD综合开发项目的土地出让方案。

4.5 加强TOD综合开发建设运营管理，促进可持续发展

建立“轨道+物业”的建设模式，进一步提升综合收益。依靠土地一级开发收益支撑轨道交通建设，依靠综合开发二级开发收益维持轨道交通运营，轨道交通为TOD综合开发带来大量人流实现“人留商聚”，最终形成轨道交通与TOD综合开发相互依存、共同发展的良好局面。

强化建设管理与运营管理，进一步提高建设质量及服务水平。按照TOD开发项目与轨道交通工程及周边管线、道路等市政配套工程整体实施的要求，强化建设统筹管理。与轨道交通工程紧密联系、结构上不可分离的TOD综合开发及市政配套的工程部分，应同步设计、同步建设，原则上应由一家实施主体负责，并纳入轨道交通一并建设管理。

与轨道交通工程紧密联系的地上地下、站内站外、公共空间的运营维护，在确保轨道交通自身运营安全的条件下，依据功能对服务界面进行划分，由综合开发物业管理单位与轨道交通运营业主签订物业管理协议，明确相应的管理责任。

5、网络总体TOD工作实施情况

5.1第四期建设TOD综合开发站点周边用地摸查

轨道交通第四期项目TOD综合开发统计，共8条线路、198.5公里，涉及TOD综合开发47处（表1）。参照国内外相关TOD综合开发经验，充分考虑站点与城市耦合，以轨道交通站点为圆心，以300米核心区的高密开发、600米影响区的低密開发营造、800米辐射区协同发展为TOD圈层开发基本原则（图2），各线路总体设计单位已完成96个站点10个站场周边土地的初步摸查（图3）（表2）。

5.2 TOD站点周边结合土地资源筛查进行评估（以石马立交站为例）

以石马立交站为例，基地范围内各地块被松石大道与内环快速路割裂分散，研究范围内多为住宅用地、存在少量教育、工业及绿地，以及极少量未出让的存量用地（图3）。

通过对站点周边800米范围内用地及交通现状情况进行统计分析（表3），划定轨道站点周边800米辐射范围内规划研究范围为1372.5亩，可上市用地为295.9亩。

5.3开展站点周边城市设计确定TOD站域控规指标

根据站点周边用地情况梳理（尽调数据），编制石马立交站周边片区城市设计，明确开发条件。通过城市设计落实空间形态，强化轨道交通线网与城市国土空间规划有效衔接，明确综合开发规划范围、功能定位、土地性质、开发强度、道路规划和竖向规划等内容，确定场站综合开发规划条件。鼓励核心区集约开发、功能混合，在确保区域内开发规模总量控制的前提下，将容积率向站点核心区转移，核心区容积率原则上不低于3.0。

5.4 根据供地节奏，落实开发时序

要根据站点周边城市设计及控制性详细规划，结合区域发展实际和财力可能，分阶段、分步骤地有序推进TOD车站周边区域开发建设，做到开发一片、成熟一片、成功一片。

6、网络总体TOD一体化实践体会

6.1规划设计

站点一体化区域整体规划设计工作应围绕以下两个层面开展：

（1）区域规划层面，编制《轨道交通场站综合开发专项规划》。

规划层面要做好顶层设计，落实规划一张图，树立规划实施的严肃性和权威性，确保规划实施的穿透性[4]。在建设规划和各线规划方案阶段，编制各线《轨道交通场站综合开发专项规划》，应包括规划范围、功能定位、总图规划和竖向规划、经济效益预判等相关内容，实现轨道交通站场和周边土地融合，并报市政府批准后实施。

如有需要调整规划的沿线相关用地，同期开展《轨道沿线用地调整规划》，成果纳入相关控制性详细规划。

（2）站点实施层面，编制《轨道交通场站综合开发一体化专项设计》。

在设计阶段，编制各线《专项设计》，具体包括方案设计和施工图设计。《专项设计》应包括以下三方面内容：

一是考虑区域平衡，强化功能复合，将区域容积率向TOD站点核心区集中，站点外围退让公共空间、补强公共服务设施;

二是精细化人性化的平面建筑布局、竖向交通组织实现对轨道交通客流高效引导，形成涵盖居住、商业、办公、娱乐休闲等地上地下一体化的城市综合体;

三是贯彻落实“国际化、绿色化、智能化、人文化”的相关要求。

6.2实施管理

重庆轨道交通站点TOD一体化开发实施管理分为三个阶段：

（1）顶层规划

制定并调整轨道交通线网规划，交通建设规划及国土空间规划，从而推进轨道交通场站综合开发专项规划。

（2）土地控制及供应

逐步完成场站综合开发专项设计、场站综合开发城市设计、控规调整及规划条件确定;土地开发实施过程中周边可开发土地进行控制管理，随后进行一级开发整治及土地供应。

（3）二级开发建设管理

完成方案及施工图设计，并对成果进行审查;综合开发项目业主按照二级开发程序进行开发建设与运营。

结语：

城市建设与TOD轨道发展之间存在的复杂且密切的互动关系。新时期下城市发展更加注重集约的土地利用、复合化的业态布局，这也决定着人民群众对交通出行的多样化选择。而便捷高效的城市轨道交通又为其线路周边运输更大规模的人、物、资本和信息流[5]。重庆作为成渝都市圈重要的节点城市创新工作方式，以轨道交通第四期建设为抓手，尝试推广网络总体TOD一体化。通过全过程管控，从政策创新到实施管控，全面对轨道交通沿线及站点辐射区进行整体规划。从全范围、多层次，做好网络总体一体化规划工作，构建完善轨道交通体系，进而维护重庆城市轨道交通后续工作开展，并在这一过程中制定可行之策，为城市轨道交通建设工作构建良好环境与可行性参考意见。随着网络总体TOD一体化设计工作的持续推进，重庆特色的TOD站点一体化开发项目将陆续落地，最终实现重庆轨道交通一体化协同发展新局面。

参考文献：

[1]何冬华.3D原则在TOD模式推广中的失效与进阶——对广州市地铁1号线沿线开发的反思[J].城市交通，2018，16（1）：47-53，6.

[2]陈燕萍.城市交通问题的治本之路——公共交通社区与公共交通导向的城市土地利用形态[J].城市规划，2000，24（3）：10-14.

[3]靳聪毅.紧凑城市形态下城市轨道交通综合体设计研究[J].都市快轨交通，2020，33（4）：32-36.

[4]刘洪科.重庆轨道交通一体化发展策略与实践[J].都市快轨交通，2019，32（6）：6-9.

[5]荣荇.成都市轨道交通TOD站点周边土地集约利用发展初探——以陆肖站跟踪评价为例[J].现代城市轨道交通，2021（5）：7-12.