个人学习账户:新加坡“技能创前程信贷”计划的实践与挑战

刘雅琪 李政云

摘要：随着信息产业一体化进程的加快，人才的可持续发展在知识经济时代显得尤为重要，为国家培养高技能人才和建立学习型社会也成为各国职业教育和终身教育的发展主题。由于新加坡政府对职业教育终身化的大力倡导以及就业市场持续走低的现实诉求，新加坡面向全国年满25岁的公民颁布“技能创前程信贷”计划，用长期资产建设激励其学习新兴技能，为新加坡职业教育终身化进程提供坚实的物质支撑，贡献了社会各方力量协同推进以及合理规划资金去向等有益经验。但这一计划也面临着诸多挑战，如公众更倾向于学术教育而不是职业教育、社会缺乏终身学习的文化氛围以及政府实用主义主导的意识形态等。

关键词：新加坡;“技能创前程信贷”计划;职业教育终身化

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2022）06-0090-07

作者简介：刘雅琪（2000—），女，湖南师范大学教育科学学院2020级硕士研究生，研究方向为比较教育研究;李政云（1976—），女，博士，湖南师范大学教育科学学院副教授，研究方向为教师教育研究。

基金项目：湖南省教育科学“十四五”规划2022年度课题“深度学习视域下我国职前教师教育创新研究”（项目编号：ND225850）

进入21世纪以来，随着全球一体化进程加快以及知识经济时代崛起，各国经济结构与体制都发生了质的飞跃和发展，对人才培养也提出越来越高的要求。在致力于推进职业教育终身化的人才发展战略指导下，新加坡出台了“技能创前程”（SkillsFuture）的系列政策，大力推进新加坡职业教育终身化，以此满足新加坡创新驱动型经济发展的要求。其中，新加坡“技能创前程信贷”（SkillsFuture Credit，简称SFC）计划是“技能创前程”计划中最具有激励性的政策之一，对新加坡以人为中心构建终身职业教育体系具有重要作用。

目前，我国处在经济转型的关键时期，如何使职业教育体系与社会劳动力市场顺利接轨、如何提升职业人员的技能水平以适应不断跃迁的经济发展趋势都是我国教育发展亟需解决的问题，新加坡“技能创前程信贷”计划对我国职业教育的体系建设乃至终身学习的推广都具有借鉴意义。

一、新加坡“技能创前程信贷”计划实施背景

（一）政府对于职业教育终身化的大力倡导

新加坡政府认为，人力资本是国家建设最根本的元素，教育和培训是国家经济计划的核心。由此，新加坡基于人力资本理论建立了卓越的教育体系，强调以投资劳动力作为经济增长的主要来源。联合国教科文组织关于终身教育发布报告指出，新加坡教育相关政策的重点已经开始改变，由以往重视扩大参与和增加早期入学率，到现在倡导通过高质量的就业前培训以及继续教育，充分发挥每个人的潜力[1]。为了应对新加坡与美国等领先工业化国家相当的人口老龄化速度，自20世纪60年代开始，新加坡政府投入大量精力发展职业教育，并试图将职业教育进一步延伸至终身教育。20世纪90年代，新加坡前总理吴作栋（Goh Chok Tong）指出，发展意味着变化，新加坡政府需要鼓励员工不断参加培训，并为其提供学习新技能、吸收新技术的机会，进而使新加坡公民具有追求卓越的动力[2]。新加坡教育部长王瑞杰（Heng Swee Keat）也曾经提到，终身教育一方面与提高技能和经济发展有关，另一方面也应该探讨如何在国内培养终身学习的文化，鼓励人们学习各种各样有意义的知识，而这些未必与就业相关[3]。为了实现这一目标，在过去二十年间，新加坡推进实施多项措施，如1999年成立的“人力21计划与督导委员会”（the Manpower 21 Plan and Steering Committee in 1999），2001年根据《终身学习捐赠基金法》（《Lifelong Learning Endowment Fund Act》）而发放的终身学习捐赠基金，以及于2009年推出的“技能提升和恢复能力计划”（the Skills Programme for Upgrading and Resilience，简称SPUR）[4]。

国家创新发展离不开与时俱进、不断学习新兴技能的公民。换言之，促进职业教育终身化是国家创新的重要保障。而公民怎样才能具备终身学习的动力呢？除了通过教育熏陶的直接培养路径外，以补助激励方式提高终身职业培训的吸引力显然是不能忽略也是不可多得的重要路径。因此，在倡导职业教育终身化的背景下，新加坡政府关注完善国家职业教育体系，以资金激励的形式鼓励新加坡公民不断学习新技能成为落实职业教育终身化的重要方面。

（二）就业市场持续走低的现实诉求

根据《全球竞争力报告2009—2010》（The Global Competitiveness Report，簡称GCR）发布的数据表明，在全球133个经济体中，新加坡综合排名第三，成为世界发达经济体之一[5]。自建国以来，新加坡就一直将发展目标定位于区域研发中心、世界级教育服务中心以及全球创新中心。然而，新加坡飞速发展的经济却主要依赖于港口贸易和制造业出口等全球经济与买卖。全球金融危机后，世界港口开始向上海转移，加之逆全球化和贸易保护主义抬头，新加坡整体经济发展质量呈现出逐年偏低的状况，由此导致的直接结果就是就业市场萎缩。总体来看，新加坡劳动力市场整体创造就业能力下滑，2013年创造的就业人数为136 200人，而到2014年和2015年则分别下降至130 100人和32 300人，且就业人数多集中于服务业，工业与建筑业就业能力较弱甚至出现负增长[6]。由此造成新加坡失业率从2013年1.8%，到2014和2015年上升至2%[7]。

为了使新加坡公民的技能培训能够与市场需求相适应，新加坡政府重新进行战略调整，逐渐将实效的教育培训体系作为经济稳固的核心，以实现资本的快速积累。由此，新加坡需要出台一项新的战略以稳定波动的劳动力市场，而“技能创前程信贷”计划则是提高公民就业能力，突破新加坡经济发展的重大战略。

二、新加坡“技能创前程信贷”制度的具体实践

为了追求以人力资本为中心的可持续发展，新加坡政府于2015年面向所有新加坡公民推出“技能创前程信贷”计划，使公民能够自主而灵活地学习某项技能。这一政策旨在帮助公民在教育、培训和职业方面做出明智选择;构建一体化、高质量的教育培训体系以满足新时代需求;促进雇主认可以技能为基础的职业发展以及在全社会营造一种终身学习的氛围[8]。自这一政策颁布以来，到2020年，新加坡共有约60万人参与其中，占总人数的23.5%。此外，就其培训质量而言，新加坡技能创前程委员会（SkillsFuture Singapore，简称SSG）于2018年开始启动培训质量与成果测量（Training Quality and Outcomes Measurement，简称TRAQOM），評估后指出几乎86%的员工在培训后能更出色地完成工作[9]。基于此，为了进一步推广“技能创前程信贷”计划，新加坡政府在这一领域的投资从过去每年6亿美元增加到现在每年超过10亿美元[10]。

（一）账户设置与存款机制

随着新加坡向创新驱动型经济过渡，新加坡人力资源需要进一步更新，迫切需要掌握适合国家发展的新兴技能。“技能创前程信贷”计划是新加坡政府“技能创前程”展望中最具有激励性的支持计划之一。新加坡政府规定，“技能创前程信贷”计划面向全国年满25岁的新加坡公民，账户开立和管理都将由新加坡政府下设的新加坡技能创前程委员会进行管理，“技能创前程信贷”一经开立，政府即向该账户发放首笔总值500新元的“开放技能创前程信贷”（Opening SkillsFuture Credit），同时政府还会定期分发补助金，这些补助金将被归于个人的技能培训补助终身账户用于支付课程或培训费用，在实际使用时不设置使用期限并且可以累积。除了起步存款和配套补贴外，新加坡政府在国家财政状况稳健时还会发放其它的技能创前程信贷。例如，新加坡政府根据2020年财政预算，为所有于2020年10月1日后的25岁及以上新加坡公民提供500新元的“一次性技能创前程信贷”（one-off SkillsFuture Credit）充值以及年龄在40～60岁之间的新加坡公民提供500新元的“额外技能创前程信贷”（Additional SkillsFuture Credit）充值，这些补助金也可以进行累积，但为了鼓励新加坡人及时采取行动，这两笔补助金将于2025年底到期[11]。也就是说，对于政府固定发放的开放技能创前程信贷而言，新加坡公民不必急于使用补助金，可以在累积账户中补助金余额的同时，根据自身的兴趣和喜好考虑清楚后再自行决定所要培训的课程。但政府偶尔发放的额外补贴则需要在规定时间内使用，提高自身技能更新的频率和质量。

为确保新加坡公民都能负担得起培训费用，新加坡政府在公民的培训补助账户中定期发放补助的基础上，还大力资助经由新加坡技能创前程委员会批准的大部分课程，根据申请者年龄为其提供50%～90%的费用补贴，申请者在此基础上可继续使用该项补助金[12]。例如，为期3天的蛋糕烘焙课程原本培训费用为642新元，政府对该门课程进行补贴后，21～39岁之间的申请者只需要支付234新元，而40岁以上的申请者仅需支付102新元[13]，极大程度上减轻了申请者的负担，以鼓励新加坡公民积极参与该计划。

（二）款项使用限制

新加坡“技能创前程信贷”中的技能培训补助并非现金账户，因此无论补助金累积多长时间，该账户均不会产生利息。此外，“技能创前程信贷”中的补助金只能在限定范围内使用。第一，公民只能以转账支付的形式使用这些补助金，无法从账户中提取现金，也不可将补助金转让他人。第二，“技能创前程信贷”中的补助金只能用于支付新加坡政府已批准的技能培训课程费用，具体包括：由新加坡劳动力发展局（Workforce Development Agency，简称WDA）资助或批准的课程;由接受教育部（Ministry of Education，简称MOE）资助的大学教育机构（即工艺教育学院、理工学院、国立大学、新跃大学、拉萨尔艺术学院和南洋艺术学院）选开的课程;公共机构支持选择的课程;由人民协会提供SkillsFuture@PA课程，由新加坡咨询通信发展管理局指定的银发族资信站开设的课程以及全国乐龄学苑选择开设的课程[14]。除了课程报名费以外，因个人原因造成的补考费、辅助费用、各类考试费等各种杂费均不能使用补助金，需要申请者自行承担。值得注意的是，新加坡“技能创前程”的目标是培养公民具备符合行业发展需求的新兴技能。因此，技能创前程系列课程覆盖范围主要集中在数据分析、金融、数据媒体、城市解决方案、先进制造业、创业、网络安全及高科技服务八个关键领域，从入门到高级共开设超过两万门课程，为公民提供更加丰富且与时俱进的技能培训[15]。第三，如果申请人在申请课程后想更改或退选课程，需要在规定时间内提出索赔。一般而言，慕课要求申请者至少在开课前60天或课程结束后90天之内提出索赔，除慕课之外的全部课程均要求申请者在开课前60天提出索赔[16]，新加坡技能创前程委员会在审核后会将补助金退回到原账户，以供公民重新选择培训课程。

总之，“技能创前程信贷”计划对于补助金的使用做出明确规定，充分考虑新时代国家发展需求以及申请者个人意愿，开设一大批新兴技能，帮助各个年龄层的新加坡公民学习新技能，不断挖掘自身新优势。同时，新加坡政府也关注维护申请者权益，配套完善的培训课程售后服务，使新加坡公民能够真正地按照自身兴趣及喜好进行选择。

（三）配套激励措施

为了鼓励公民利用“技能创前程信贷”计划学习和深化未来经济增长部门或领域所需要的专业技能，新加坡政府还配套了一系列激励措施：一是针对具备关键技能的新加坡公民的奖励;二是针对新加坡企业鼓励员工学习新兴技能的补贴;三是针对不利群体提供额外帮扶。

具体而言，新加坡政府设立技能创前程研究奖（The SkillsFuture Study Awards）、技能创前程资格奖（SkillsFuture Qualification Award）等奖项，鼓励新加坡公民学习关键领域的核心技能。以技能创前程研究奖为例，这一奖项侧重于鼓励那些致力于在核心部门和关键领域进一步学习并深化技能的新加坡公民，还支持已经拥有深厚专业技能的新加坡公民发展其他能力。由此可见，这一高标准使新加坡公民更加积极主动地使用“技能创前程信贷”参加培训提升自身专业技能，以获得政府给予的其他更多奖励。自2015年起，新加坡政府每年将颁布大约2 000个研究奖，每位获奖者将获得5 000新元奖金，以供获奖者在技能创前程系列课程中继续选择感兴趣的技能进行学习，提高自身就业能力。此外，这笔奖金也可以叠加新加坡政府对培训课程的费用补贴使用，为获奖者提供更多技能學习机会。对企业而言，新加坡政府为企业提供“技能创前程企业信贷”（SkillsFuture Enterprise Credit，简称SFEC），旨在鼓励雇主投资于企业转型发展和员工技能培训，符合条件的雇主将在现有的支持措施之外一次性获得10 000新元补助。但政府对这些补助的走向做出明确规定，雇主最多只能使用7 000新元进行企业转型，而用于劳动力转型的金额不设置上限[17]。换言之，虽然新加坡政府为企业发放一次性补助加快企业转型发展，但政府更侧重于鼓励企业将这笔资金用于促进劳动力转型，通过“技能创前程信贷”的补助和“技能创前程企业信贷”中拨给员工培训的部分资金，使新加坡劳动力向高技能、高素质方向发展。对于新加坡社会中的一部分低学历人员、非标准合同工人等不利群体而言，为了使这部分群体能够获得关于“技能创前程信贷”计划的信息，新加坡政府除了提供在线咨询外，还设置咨询热线为其提供服务指导。此外，新加坡技能创前程委员会还与社区合作组织了技能创前程咨询研讨会（SkillsFuture Advice Workshop），为需要援助的新加坡公民解释技能创前程倡议，指导公民如何利用“技能创前程信贷”规划其技能培训和职业发展[18]。

简言之，为了保障“技能创前程信贷”计划能够扎实落地执行，新加坡政府通过内部和外部双重激励措施，一方面以奖励形式提高新加坡公民对于技能培训的参与度，同时又通过企业补助形式使新加坡公民能够参与更丰富全面的技能培训，进而提高技能培训的质量。对于不利人群而言，新加坡政府也通过具体的咨询辅导服务激励其参与到这一计划中。新加坡政府为应对21世纪不断更新的知识和技能，以“技能创前程信贷”计划为抓手，以终身学习为方向，鼓励新加坡公民灵活自主参与技能培训，加快劳动力高质量发展，实现创新驱动型经济发展。

三、新加坡“技能创前程信贷”计划的经验与挑战

作为一种呼吁终身学习的社会政策工具，新加坡“技能创前程信贷”计划的主要功能是为新加坡公民积累资产，满足公民的阶段性受教育需求。在具体实践中，新加坡“技能创前程信贷”计划受到来自各方力量的协同推进，注重计划实施的激励性，并形成教育为主的功能定位。与此同时，由于受到儒家社会文化的影响，“技能创前程信贷”计划在推行中也面临诸多挑战，如公众更倾向于学术教育而不是职业教育、社会缺乏终身学习的文化以及政府实用主义的主导。因此，需要进一步探索有效的解决办法。

（一）主要经验

1.多方参与：社会各方力量协同推进

新加坡“技能创前程信贷”计划的基本功能是为新加坡公民学习新兴技能提供条件，即要求持有人利用账户资金参加技能培训。因此，政府为新加坡公民开立账户并保持长期、定期的资助体制是“未来信贷计划”得以有效执行的关键。“技能创前程信贷”计划自实施以来，新加坡采取完全由公共资金资助的融资形式，政府承担全部资助金额，并定期向符合条件的新加坡公民账户充值。因此，政府对“技能创前程信贷”计划的实施承担主要责任，并根据计划实施目标和经济社会发展需要不断调整技能创前程培训体系。与此同时，新加坡政府注意到私营部门能够敏锐感知市场需求，能够保证“技能创前程信贷”中的培训技能供应与各行业工作所需的技能需求相匹配。由此，新加坡政府着手推进与私营部门的合作，一方面重新规划相关课程，在课程设计上加以实习等形式鼓励申请者深入私营部门内部切身参与实践核心技能;另一方面为私营部门进行劳动力转型提供补贴和奖励，鼓励私营部门培养高科技发展所必需的具备前沿技能的工人。这种政府与私营部门共同合作的形式有利于减轻政府在推行“技能创前程信贷”计划时的负担，有效提高公众参与度，保障政策推行的有效性。同时，这种合作形式也有利于私营部门在当今快速发展的技术环境中招募到掌握新兴技术的员工[19]。此外，为了照顾由于各种因素难以参与“技能创前程信贷”的不利群体，新加坡政府积极发挥社区的作用，以社区为单位开设关于如何使用“技能创前程信贷”讲习班，协同推进政策落实。

由此，新加坡形成了从社区到政府、从公共部门到私营部门的各方协同推进网。在新加坡政府指导下，与公民密切联系的社区以及与市场密切联系的私营部门积极参与其中，具有全面覆盖、共同推进的特点，极大地提升了新加坡公民对“技能创前程信贷”的参与度。

2.教育为主：合理规划资金去向

“技能创前程信贷”的设立目的是为新加坡公民积累资本学习新技能，而非满足新加坡公民的其他消费需求。因此，新加坡对公民在款项的使用时间、使用范围及使用方式上都提出了明确的限制条件。在账户款项使用的时间期限上，新加坡政府对于定期发放的开放“技能创前程信贷”不规定使用期限，这赋予新加坡公民个人选择培训的主导权，意味着公民可以先累积账户中的款项余额，待考虑清楚自身需求之后再使用。但为了激励公民抓住机会采取行动，则对政府根据年度财政情况发放的额外“技能创前程信贷”和一次性“技能创前程信贷”规定了五年使用期限，公民可以利用这笔补助金在五年内学习各类技能。在账户款项的使用范围上，由于这一计划目的在于鼓励新加坡公民终身学习，因此，补助金只能用于与教育培训支出。换言之，不管是政府资助还是企业培训，公民都只能选择经过新加坡政府审核批准后的技能培训类课程，且只能支付课程费用，其余杂费等均需自行承担。在账户款项的使用形式上，新加坡政府规定“技能创前程信贷”中的款项无法提取，只能由银行转账给相应的资源或服务提供方。

这种对款项使用设限的做法，不但可以确保政府对公民的资助不被挪作他用，而且也有助于鼓励公民抓住机会更新自身技能，提高就业机会，避免滋生福利依赖。与此同时，对款项的使用限制也体现了政府对于“技能创前程信贷”功能的定位，使之承担起教育为主的职能，不仅局限于知识与技能的掌握，更重要的是通过“技能创前程信贷”计划使公民重新规划自身职业生涯发展，塑造公民终身学习意识。

（二）面临挑战

1.公众更倾向于学术教育而不是职业教育

新加坡深受儒家传统文化思想的影响，自1965年独立以来，大学只招收学术能力强、成绩足够优秀的学生，而职业院校则招收表现较差的学生。这样的招生标准遵循的基本假设是只让最优秀和最聪明的学生“使用他们的大脑”成为领导者和思考者，而表现较差的学生“使用他们的双手”获取基本技能得以谋生[20]。因此，在新加坡教育体系中，“精通”仅仅意味着掌握考试科目的内容，并认为学历对于职业发展至关重要，对于职业教育以及技能培训则根本不会将其纳入职业发展规划。

这种对职业教育的负面印象使新加坡公民狂热追求学历和文凭，对“技能创前程信贷”计划持有怀疑态度。为了使“技能创前程信贷”计划在新加坡取得成功，首先要求新加坡公民转变自身偏见，不仅将学习视为一种结果，更是一个过程，要持续学习能够适应外部真实需求的能力和技能[21]。为此，新加坡副总理重申终身教育的观点，呼吁新加坡公民能够“改变教育文化”“少关注学生成绩，少关注如何区分两个孩子，而是更多地关注并给予他们不同的学习体验”[22]。与此同时，新加坡政府在“技能创前程”网站上写道：技能不仅仅是高学历和擅长的工作，更是一种通过知识、技能和经验不断追求卓越的心态[23]。

总之，为使“技能创前程信贷”计划有效落实，新加坡需要重新审视原有文化传统，转变对学术教育的首要关注，扭转学术教育与职业教育的对立局面，将技能培训纳入职业发展规划。

2.社会缺乏终身学习的文化氛围

虽然新加坡政府对“技能创前程信贷”计划的基础投入、课程资源以及宣传推广进行了大量投资，不置可否，这些“硬件”对于“技能创前程信贷”计划的实施具有重要作用。但由于历史、制度和文化背景会塑造人类行为，因此，倡导社会终身学习的文化氛围这一“软件”也是关键所在。2014年新加坡一家人力资源公司对新加坡150名首席执行官进行的一项调查显示，提高员工生产力最重要的因素分别是“激励员工”“促进员工的培训与发展”及“更迅速接纳技术”[24]。这提醒新加坡公民持续学习新兴技能，不仅对员工发展起到重要作用，也更加有利于企业发展。然而，新加坡一家跨国公司的首席执行官观察到，新加坡员工对于成功的内驱力以及尝试新事物的意愿较弱，在整个社会文化中并不具备终身学习的氛围。与此同时，新加坡一家培训公司的总监也称新加坡人缺乏懂得学习——未学习——再学习（learn-unlearn-relearn）必要性的关键心态[25]。与德国和瑞士重视不断掌握并更新时代所需的技能這一传统相比，新加坡在这一方面仍然十分薄弱。

为此，新加坡副总理指出，新加坡目前需要重新定义社会文化，呼吁形成“以精通为荣”的社会文化氛围[26]，鼓励新加坡公民利用政府发放的“技能创前程信贷”加强技能培训。此外，在通过“技能未来企业信贷”资助企业加强员工培训中应注重员工思维的创造力、适应性、好奇心、跨文化合作能力等关键品格的培养，使之能够抱有终身学习的态度，进而在全社会形成终身学习的热潮。

3.政府实用主义主导的意识形态

对于国土面积狭小、资源匮乏的新加坡而言，其政策往往体现出“务实”“理性”“工具性”以及“实用主义”的特征。在这一背景下，新加坡盛行的实用主义意识形态与“技能创前程信贷”计划的目标与方向恰恰相反。具体而言，“技能创前程信贷”计划鼓励新加坡公民追求超越有形的、量化的东西，主张根据自己的兴趣和抱负选择技能进行学习。但其培养目标却将人力资本理论、技能的掌握和提升与经济进步联系起来，通过鼓励新加坡公民积极参与技能培训，充分发挥其就业能力和实用价值。也就是说，新加坡“技能创前程信贷”计划，一方面注重公民个人兴趣，另一方面却将培训课程局限在能够促进新加坡经济发展的新兴技能上，二者相互矛盾。

虽然务实的意识形态为新加坡在经济成功、政治稳定、社会凝聚力等方面发挥了重要作用，但这种强调现实主义、有形的和可量化的意识形态需要一种倡导理想主义、无形的和不可量化的新意识形态加以补充，否则，实用主义对于成功的狭隘定义则可能成为新加坡推行“技能创前程信贷”计划的绊脚石。由此，为了摆脱 “技能创前程信贷”计划中以技能为中心而忽视人的问题，新加坡政府可以批准扩展更多的课程，包括对个人成长有益的经验学习，如价值观塑造、情商和才能发展等，通过“技能创前程信贷”使新加坡公民获得多元学习经历，这对新加坡经济创新发展具有至关重要的意义。

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（責任编辑：刘东菊）

Personal Learning Accounts： Practice and Challenges of Singapore's SkillsFuture Credit Program

LIU Ya-qi， LI Zheng-yun

（Hunan Normal University， Changsha Hunan 410081， China）

Abstract： With the rapid integration process of information industry， the sustainable development of talents is particularly important in the era of knowledge economy， and it has become the development theme of vocational education and lifelong education in various countries to train highly skilled talents and establish a learning society for the country. As a result of the Singapore Government's strong advocacy for the lifelongization of vocational education and the realistic demand for the continued decline of the job market， Singapore has promulgated the "SkillsFuture Credit" program for citizens over the age of 25， using long-term asset building to stimulate them to learn emerging skills， providing solid material support for the lifelong process of vocational education in Singapore， contributing to the concerted advancement of all sectors of society and the rational planning of funds to go. But the plan also faces challenges， such as a public preference for academic education over vocational education， a cultural climate of lack of lifelong learning， and a government pragmatism-led ideology.

Key words： Singapore; "SkillsFuture Credit" program; vocational education is lifelong