清洁高效 托底保障——《“十四五”现代能源体系规划》明确煤炭主要职责及发展路径

■本刊记者 白宇/编辑 向敏

《“十四五”现代能源体系规划》（以下简称《规划》）对“十四五”时期加快构建现代能源体系、推动能源高质量发展作出部署。其中，煤炭作为我国能源体系中的重要组成部分也多有着墨。从《规划》透露的信息来看，煤炭仍将在我国能源体系中发挥托底保障的作用，同时，储备基地的建设以及清洁高效利用等也将成为“十四五”时期煤炭行业发展的重点。

加强煤炭安全托底保障

《规划》指出，要加强煤炭安全托底保障。优化煤炭产能布局，建设山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地，完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系，增强煤炭跨区域供应保障能力。持续优化煤炭生产结构，以发展先进产能为重点，布局一批资源条件好、竞争能力强、安全保障程度高的大型现代化煤矿，强化智能化和安全高效矿井建设，禁止建设高危矿井，加快推动落后产能、无效产能和不具备安全生产条件的煤矿关闭退出。

其实《规划》将煤炭定位于此并不难理解。中央财经大学中国煤炭经济研究院煤炭上市公司研究中心主任邢雷在接受记者采访时表示：“我国煤炭行业必须承担企业保证国家能源安全最后底线的作用。一旦其他能源，尤其进口能源出现问题，不能满足社会生产生活需要时，煤炭可以承担起保障兜底的作用。因此从这个意义上讲，我们不能简单地降低煤炭比重，必须保证相当水平的先进生产能力。”

中国煤炭建设协会副理事长兼秘书长徐亮也表达了类似的观点。他表示，在清洁转型的过程中，尤其是在构建新型电力系统的过程中，仍需要火电的出力来保障整个能源供给的安全性、稳定性、连续性。从这个角度来说，《规划》对于煤炭“托底保障”的定位十分准确。

“其次，从我国的资源禀赋来说，我国的石油、天然气产量有限，在地热能、可燃冰、氢能等新技术得到产业化发展前，或者说至少到2025年之前，在供给端还需要依靠煤炭发挥稳定支撑的作用。另外，我国对于煤炭产业投入较大，而且煤炭产业发展已形成相当规模，尤其是目前大型现代化煤矿和智能化煤矿稳步发展，优质煤矿产能占比逐步提升，落后产能正在逐步退出，煤炭产业自身也在不断进行转型升级，也有助于煤炭产业更好地发挥出托底保障作用。”徐亮补充道。

中国矿业大学（北京）原副校长姜耀东也表示，2021年国际能源供应紧张态势和我国煤炭短期出现的市场大幅波动现象，说明保障国家能源安全责任重大。也说明“一刀切”式的“去煤化”和煤炭“双控”既不符合国家能源战略，也不利于“双碳”战略实施。煤炭仍将是我国能源安全的“稳定器”和“压舱石”，也是我国向现代能源体系平稳发展的重要过渡桥梁。

而近期关于煤炭的部署要求也更加突出保障要求。2021年12月11日召开的全国发展和改革工作会议要求，要充分发挥煤电油气运保障工作部际协调机制作用，做好煤炭、电力、天然气等供应保障。2021年12月18日，国资委召开中央企业负责人会议，提出要全力做好迎峰度冬能源电力供应，带头保供稳价，保障好供热用煤用电和民生用气。同时，要加大国内资源勘查力度，推动国内油气增储上产，加强油气、煤炭等储备能力建设，更好发挥重要能源资源生产自给的支撑托底作用。2021年12月24日召开的全国能源工作会议则明确，要继续发挥煤炭“压舱石”作用，有效发挥煤电基础性调节性作用，扎实提升电力安全保供能力。

另外，日前发布的《2022年能源工作指导意见》也明确，要加强煤炭煤电兜底保障能力。统筹资源接续和矿区可持续发展，有序核准一批优质先进产能煤矿。加快推进在建煤矿建设投产，推动符合条件的应急保供产能转化为常态化产能。以示范煤矿为引领，加快推进煤矿智能化建设与升级改造。深化煤矿安全改造。科学规划建设先进煤电机组，按需安排一定规模保障电力供应安全的支撑性电源和促进新能源消纳的调节性电源，保持装机合理余量，新建项目要严格执行煤耗等最新技术标准。推动落实煤电企业电价、税收、贷款等支持政策，鼓励煤电企业向“发电+”综合能源服务型企业和多能互补企业转型。

频频提及的“托底保障”对于现阶段的煤炭行业来说应做好哪些准备？对此，姜耀东建议，应进一步强化我国煤炭安全生产能力建设，要加大煤炭资源勘查力度，以晋陕内蒙古地区，东北、华东、中南等矿区深部为重点，提高资源勘探精度，增加可采储量，为建设大型智能化煤矿提供物质基础。同时，要着力建设一大批智能化煤矿和大型露天煤矿，继续淘汰落后产能，形成以大型智能化煤矿为主体的煤炭生产结构，建立煤炭产能收缩与释放机制。并在东北、华东、中南和西南等传统煤炭产区，提升煤矿现代化水平。根据区域能源消费形势，准确把握煤矿关闭退出节奏，提高区域煤炭基本供应保障能力。

姜耀东同时表示，应进一步提高中央政府统筹煤炭管理能力。“中央高度重视煤炭兜底保障作用，但各部门、各地方涉煤政策缺乏统筹协调，建议各部门、各地方涉煤政策应与国家煤炭管理部门协商一致，协同发力，防止处处是红线，相互掣肘。”姜耀东说。

建立健全煤炭储备体系

记者注意到，在加强兜底保障的具体举措中，《规划》提及了关于煤炭储备体系建设的相关内容。

《规划》指出，将建立健全以企业社会责任储备为主体、地方政府储备为补充、产品储备与产能储备有机结合的煤炭储备体系。同时，将支持符合条件的企业履行社会责任，在煤炭生产地、消费地、铁路交通枢纽、主要中转港口建设煤炭储备。

据了解，煤炭储备体系的建设有利于缓解高峰期用煤矛盾，并可以保障市场以及价格的稳定。“其实煤炭储备的目的就是调节市场，防止供需偏紧等极端情况的出现，同时也可避免市场和价格出现大幅的波动。”徐亮表示。

其实我国对于煤炭储备能力的建设早有布局。2011年3月，《国家煤炭应急储备方案》就经国务院批准，全国10家大型煤炭、电力企业和秦皇岛港、黄骅港、舟山港、广州港、武汉港、芜湖港、徐州港、珠海港等八个港口企业计划储煤500万吨；同年5月11日，国家发展改革委、财政部印发《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，我国煤炭储备体系初步建立。随后的几年中，在政府的推动和各煤炭企业的共同努力之下，该体系不断完善，为我国能源安全作出了贡献。

另外，2021年，国家发展改革委还发布了《关于做好2021年煤炭储备能力建设工作的通知》，要求全国安排形成1.2亿吨以上的政府可调度煤炭储备能力。

“总体上看，目前煤炭上下游两端已经建立了煤炭产能储备与产品储备相结合的储备体系；中间环节也形成了以全国煤炭交易中心为核心、区域煤炭中心为补充的现代煤炭交易市场体系，而且形成了‘基础价+浮动价’的中长期合同制度，在保障煤炭供需方面实现了基本的动态平衡。”在谈及目前我国煤炭储备体系总体情况时，徐亮介绍。

徐亮同时表示：“煤炭储备并不能单单理解为仅是建立一个储备场所，而是还应该包括将现有的储备体系运营起来。比如当前的一些中转港口以及煤矿和电厂的煤炭库存，这都应纳入整体的储备体系，只不过这部分储备被称为动态储备或库存。”

至于如何发挥出这些动态储备作用，徐亮介绍说：“应建立中央、地方政府、企业的分级储备运维体系，明确政策性调节的主体作用、自主性调配的补充机制，发挥应急储备和市场储备的协调作用，构建包括多方库存、价格指数、市场供需、运输调度等多因素的监测体系和预警预控机制，从而保障煤炭市场运行的稳定和供需平衡。另外，部分地方建设的煤炭储备基地未能有效发挥区域调节作用，所以应该建立能源管理部门监管和第三方监督机制，也可采取税费减免、优先调运、信贷支持等鼓励措施，确保供需从紧时段的有效供给和应急保障。”

大力推动清洁高效利用

对于能源行业来说，在保障安全稳定供应的同时，绿色发展已然成为业内共识。在此次发布的《规划》中，基本原则的第一项就是要保障安全，绿色低碳。《规划》指出，要践行“绿水青山就是金山银山”理念，坚持走生态优先、绿色低碳的发展道路，加快调整能源结构，协同推进能源供给保障与低碳转型。

具体到煤炭行业，《规划》也提出了清洁高效利用的具体要求。

“做好煤炭的清洁高效利用，不仅有利于推动煤炭供给侧结构性改革和去产能，服务于我国的能源安全、经济社会发展，而且可以极大地推动我国生态环境改善，特别是有利于污染物减排和碳减排战略的顺利实施。”姜耀东表示。

至于如何进行煤炭的清洁高效利用，徐亮认为，煤炭的清洁高效利用主要集中在燃烧以及煤化工两个方面。

“在燃烧方面，主要是在火电厂推行超低排放，实现煤炭在燃烧阶段的清洁利用，尤其是在一些小型火电厂推进超低排放改造；其次，还有一部分煤炭属于直接燃烧，也就是我们所说的取暖用煤以及散烧煤等等，这部分煤炭要实现清洁高效利用，则需实现替代性和集中性的应用。在煤化工环节，目前在此方面的清洁高效利用已经取得了一定的成绩，但目前主要问题是在污水处理这一环节，因此在下一阶段可以从此方面着手改进。”徐亮表示。

《规划》也明确，将严格控制钢铁、化工、水泥等主要用煤行业煤炭消费。大力推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”，“十四五”期间节能改造规模不低于3.5亿千瓦。新增煤电机组全部按照超低排放标准建设、煤耗标准达到国际先进水平。持续推进北方地区冬季清洁取暖，推广热电联产改造和工业余热余压综合利用，逐步淘汰供热管网覆盖范围内的燃煤小锅炉和散煤，鼓励公共机构、居民使用非燃煤高效供暖产品。力争到2025年，大气污染防治重点区域散煤基本清零，基本淘汰35蒸吨/小时以下燃煤锅炉。

在姜耀东看来，要推行煤炭的清洁高效利用，首先还是要加大煤炭清洁高效低碳利用关键技术攻关和成果转化力度。将煤炭清洁高效低碳利用技术列入科技部科技重大专项，煤炭清洁高效利用的科学技术含量极高，下一步应该把煤炭绿色开采、清洁利用、清洁转化、CCS（碳捕获与封存）和CCUS（碳捕获、利用与封存）等生产过程形成一个闭环。

姜耀东同时建议国家有关职能部门建立国家煤炭清洁高效低碳利用协调机制，在产业政策、规划布局、技术研发、市场准入、投资管理、节能环保等多方面，协调解决煤炭清洁高效低碳利用工作中出现的重大问题，推动相关工作落到实处。并完善政策保障措施，鼓励煤炭清洁高效低碳利用。落实好国务院支持煤炭清洁高效利用专项再贷款等财税金融支持政策，鼓励煤企推广应用煤炭清洁高效低碳利用的新技术、新工艺和新产品，有效控制碳排放，提高煤炭开发利用效率。■