华南地区包容性营商环境构建研究

“包容性绿色增长理论与实践”课题组

（中国社会科学院 工业经济研究所，北京 102488）

李克强总理曾强调：“软硬环境都重要，硬环境要继续改善，更要在软环境建设上不断有新突破，让企业和群众更多受益。”近年来，党中央、国务院不断完善构建高层次营商环境的举措，加快市场监管的公平性，放宽市场准入门槛，全力优化政务服务机制。在国家的大力推动下，很多地方都将优化营商环境作为“一号工程”。各地区、各城市出台了一系列优化营商环境的政策措施，许多优化营商环境举措聚焦市场主体关切、多有创新、颇具“温度”，取得显著成效。

与此同时，外部环境因素的影响也对营商环境提出了新的要求。当下，由于新冠肺炎疫情反复、世界经济不确定性因素增加等原因，市场正在发生深刻变化，市场主体的正常投资、运营等活动都可能受到影响。因此，我国优化营商环境工作也应及时调整，积极转变思路、转换方式，围绕市场主体关切的新领域、新问题积极创新突破，坚定市场主体信心。

一、华南地区样本分布特征

本次调查中，针对华南地区四个省份包容性营商环境的调查内容分为四大部分：宏观经济形势预测、个人基本情况、个人工作情况以及家庭经济状况。华南地区共回收有效问卷473份，从数据分析情况来看：被调查者男女比例合理（如图1），学历在大学本科及以上的人数占比超过88%（如图2），年龄在30～49岁居多（如图3），家庭经济状况在平均水平的人数占比46%（如图4）。总体来看，华南地区4省份的调查对象在性别、学历、年龄以及家庭经济状况等方面分布较合理，能比较客观地说明该地区的经济环境和营商环境。

图1 调查样本性别分布

二、华南地区营商环境现状分析

新冠肺炎疫情暴发的两年多来，我国实体经济和虚拟经济均受到不同程度的影响，大到国家层面的经济发展，小到企业的生存和我们个人的生活。华南地区的经济增速从2019年的6.38%下降到2020年的3.18%，下降约50.16%。得益于出色的疫情防控，我国经济恢复良好，2021年华南地区的平均经济增速为8.68%，同比增长172.96%。此外，公众对未来经济的乐观预期建立在政府对疫情有效防控的基础上。新冠肺炎疫情暴发以来，华南地区四个省份应势而为，高位谋划，高效推进，在党中央的正确领导下，各省相关部门围绕中心，服务大局，并肩作战，同题共答，共克时艰，同向发力，依实际情况相继出台有关营商环境的政策性文件，在不断实践中探索前行，各地营商环境明显改善，经济发展势头良好。当前，华南地区营商环境的主要特征表现为以下4个方面。

图2 调查样本学历分布

图3 调查样本年龄分布

图4 调查样本家庭经济状况分布

1.经济发展比较稳定，公众对市场信心较强

从调查统计数据看，华南地区四个省份公众对宏观经济发展形势总体持乐观态度，超45%的被调查者认为，2022年第1季度经济增速同比保持上升趋势和基本持平状态（如图5）；超60%的被调查者同期经济增速环比保持上升趋势和基本持平状态（如图6）；超58%的被调查者认为，同期我国出口总量同比、环比保持上升态势或基本持平状态（如图7、8）。结合以上数据，可知华南地区四个省份还需加大保价稳价力度；在疫情冲击下，企业的生存问题至关重要，援企稳岗政策要持续发力，尤其是通过创业带动就业、支持灵活就业等，对稳定就业发挥着重要作用；扩大就业和稳定物价，进一步深化“放管服”改革，对营商环境的构建也至关重要［1］。

图5 经济增速同比预测趋势

图6 经济增速环比预测趋势

2.公众对营商环境建设的满意度高于全国平均水平

近两年多，疫情的暴发增加了地区更好地建设包容性营商环境的难度，华南地区四个省份迎难而上：福建省福州市印发《福州市优化营商环境行动方案》，在营商环境改革3.0的基础上推出4.0版本，构建公平、透明、包容性的营商环境；深化司法改革，积极推进智慧法院建设，为经济跨越式发展夯实基础，做好保障。广东省江门市委为了营造更健康、更具包容性的营商环境，牢牢树立全面推进依法治市的核心目标，市委市政府通过对两大历史机遇——粤港澳大湾区建设和支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的精准把握，坚持改革与法治建设齐头并进，以强有力的手段方法推动营商环境建设更加完善。《广西壮族自治区优化营商环境条例》2020年7月1日起正式施行，通过法治化、规范化建设，优化营商环境，有效激活市场主体活力，推动经济高质量发展［2］。《海南自由贸易港优化营商环境条例》的顺利实施，能够有效加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境，并形成充分、公平、开放、统一、高效的市场环境［3］。

图7 我国出口总量同比预测趋势

图8 我国出口总量环比预测趋势

华南地区四个省份被调查者对当地营商环境了解程度的打分为5.79分（满分10分），高于全国得分（5.38分），但公众对当地营商环境非常了解的占比仅有5.07%，打6分以上的占比58.77%，可见还有不少人对营商环境了解不够深入。

华南地区营商环境满意度情况如图9所示。从图9分析结果看到，华南地区公众对当地总体营商环境建设满意度的打分（6.58）略高于全国平均水平（6.43分），在政府服务、市场秩序、政策优惠、法治建设、税收优惠以及总体营商环境这六大方面的满意度平均分均高于全国平均分，其中得分最高的是法治建设，说明公众对该地区的法治建设状况非常满意。

图9 华南地区营商环境满意度情况

综合公众对营商环境建设了解程度和满意程度的分析，华南地区虽然在打造包容性营商环境各维度高于全国平均水平，但是在营商环境建设的宣传方面有所欠缺，尚需加大宣传力度，让其他地区的公众也能更大程度地了解到该地的营商环境。

3.数字化赋能营商环境，公众办事便捷程度显著提高

数字化的发展助推营商环境便捷性和效率性的提升，营商环境的改善离不开数字技术与互联网技术的高速发展［4］。“网上办、掌上办、一次办、自助办、就近办、跨域办”的便捷化办事程序，让大部分企业与群众都感受到营商环境建设所带来的便利化改变。

从调查数据发现，华南地区公众对去政府办事方便程度打分在6分及以上的比例达到77.80%，平均为6.85分，高于全国平均分6.71分；公众对去政府相关网站办理业务便捷性的满意程度平均打6.84分，高于全国平均分6.70分。虽然数字化在办事方面为政府部门以及社会公众提供了极大便利性，但托人、找熟人办事的传统观念仍有残留。如图10，有56%的被调查者认为去执法机关办事以及去政府办事不需要找熟人，但也有23%的被调查者认为需要托熟人。

4.政府服务质量是影响营商环境最重要的因素

如图11所示，公众认为影响营商环境最重要的三大因素分别为清廉的政治生态、市场化水平以及国家政策，而政府改善营商环境最重要的措施分别为创新监管方式、提升政府公共服务质量以及营造公平法治环境。

一个地区的政治生态环境是其政治生活现状及政治发展环境的反映，而一个地区的法治环境是否公平，恰恰反映了该区域的政治生态是否廉洁，这与大众所关注的法治化营商环境息息相关。此外，一个地区的市场化水平发展如何，与该地的监管方式密不可分，市场在资源配置中起到多大的作用，很大程度上取决于政府的监管方式。应发挥公众参与监督的作用，在政府和公众之间建立良好的互动机制，发挥市场在经济发展中的最大促进效应。最后，国家政策的制定对于地区公共服务质量的提升同样至关重要，有了政策的护航，公共服务的质量和效率才能稳步提升（如图12）。除了这三个重要影响因素之外，对人才、交通、自然环境等因素也要加以关注。

图10 办事找熟人情况

图11 影响营商环境各因素占比

图12 公众认为政府改善营商环境时应实施的具体措施

三、构建包容性营商环境的新路径——以广东为例

对华南地区的样本进行数据分析后发现：华南地区的四个省份在营商环境的构建方面可圈可点，公众对营商环境的构建总体上是满意的，同时在此基础上对营商环境提出了更多期许。下文将以华南地区的代表省份——广东省为例，结合调查数据与其实际情况进行分析，总结出构建包容性营商环境的新路径。

（一）构建包容性营商环境的积极探索——企业的福利

广东省拥有总数超过630万家的中小企业，同比增长了10.9%，总数约占全国的1／7，是该地区稳就业、保民生的重要支柱。众多专家组建起来的志愿服务团队深入广东省中小企业开展“点对点”服务，广州市开发区还出台了众多服务中小企业的优惠政策，如“民营及中小企业18条”“暖企8条”“稳企6条”“专精特新10条”等专项政策。通过3年时间超过3亿元的专项资金投入，广州市在帮助中小企业做大做强、打造优质营商环境方面付出了巨大的努力。不仅如此，2022年春节后的第一个工作日，《广州市建设国家营商环境创新试点城市实施方案》出台，开始了新一轮的营商环境改革。近几年，广州市从营商环境1.0到4.0，累计推出428项改革举措；截至2021年，被帮助的市场主体超过300万户，其中高新技术企业突破1.2万家。

广东省站在“两个一百年”的历史交汇点，面对前所未有的新冠肺炎疫情冲击以及复杂多变的世界格局，着力构建公平有效的市场环境、公正透明的法治环境、清廉高效的政治环境以及开放包容的人文环境。在习近平总书记的指示下，广东省不负众望，在全国工商联发布的民营企业营商环境报告中，荣获“营商环境最佳口碑省份”第一名。当前，广东省正为中国打造国际一流营商环境提供“广东样本”［5］。

1.公共资源交易＋区块链——获国务院点赞的制度创新

各国政府与机构将区块链技术视为云计算、物联网、大数据之后又一新的颠覆性技术，其受到了各国政府、机构的高度关注。以去中心化与高信任度方式共同维护可靠数据库的技术方案，是区块链技术的本质。交易数据通过区块链技术进行传输具有非常高的安全性与可靠性，改变了传统网络互不信任的环境，构建出跨界限且纯粹的“利益无关”网络验证机制，打造出网络间不可攻破的“互信链条”。区块链的核心技术包括分布式账本、非对称加密算法、智能合约等，其共识机制、去中心化与可追溯性的特点，为电子化交易各方创造出高安全性、深信任度的数据传输环境［6］。

广州市作为省会城市，公共资源交易总量庞大，2021年上半年完成公共资源交易项目2194723宗，同比增长53.22%，位居全国首位，其中平台用户不少是外地企业。为做好外地企业的招投标工作，实现跨地区信息、平台等资源联动共享，2019年8月15日，广州、北京、珠海三地交易中心联合标信智链（杭州）科技发展有限公司搭建了全国首个公共资源交易区块链平台，在构建包容性营商环境方面，率先利用区块链技术提高企业的招投标效率。

依托公共资源交易中心建立的“公共资源交易区块链平台”，利用区块链技术有效实现了信息共享、降低交易成本目标，在此基础上打破技术关卡，研发上线“易链签”和“易链保”等应用工具，为政府、企业招投标工作提供便利，并在该应用中开通了电子签名、加密文件传输以及电子保函一键开具等常用功能，真正实现了“零跑路、掌上办、随时办、随地办”。比如“易链签”就有效解决了行政区划不同导致的CA数字证书不互认问题，运用区块链技术向交易主体提供电子签名服务。交易主体只需要在APP中申请CA数字证书，即可同时对接公共资源交易中心和出具保函的金融机构，省时快捷、安全高效地完成电子保函的申请、出具以及提交工作。广州市这项获国务院点赞的制度创新措施完美地契合了包容性营商环境的构建需求，为广东省更好地构建包容性营商环境提供了思路。

区块链平台的搭建吸引和带动了广州、武汉、南京等十地公共资源交易中心签订合同，成立了公共资源交易共享应用工作组，公共资源交易区块链平台“朋友圈”越来越大。广州市利用区块链技术构建的包容性营商环境可被复制、推广的经验越来越充足，为市场主体带来了更加满意的服务体验。

2.因城施策的包容性制度创新

为不断构建更为完善的营商环境、创新优化评价方法，广东省发展改革委坚持对标世界银行营商环境评价指标体系与中国营商环境评价指标体系，与广东省实际相结合，确定了19个一级指标、75个二级指标作为评价指标，并将市场主体的满意程度进行量化作为特色指标，以市场主体感受为考量进行全省营商环境的创新评价。2021年，广东省营商环境评价组通过实地走访105个政务大厅、不动产登记中心与电水气营业厅，实际聆听、切身感受市场主体与社会公众对企业经营、办理审批等事务中的意见。营商环境评价破除了“唯排名论”，其目的就在于解决营商环境建设评价中的实际问题。

在破除“唯排名论”的背景下，广州与深圳坚持营商环境改革创新，经历了营商环境1.0至5.0的不断迭代创新，使其成为全国营商环境改革创新的“领头羊”。2021年，广州与深圳成为全国首批国家营商环境创新试点城市。广州市运用区块链技术提升了招投标效率，实施了智能通关、案件“繁简分流、快慢分道”等创新举措；深圳市“秒报秒批一体化”智能审批、政策精准直达企业服务平台、“小错免罚”包容柔性执法等创新举措，受到国务院认可。

珠海、佛山、东莞2020年被列入中国营商环境评价参评城市。三个城市扬长避短，改革创新，对标先进，针对涉企审批实行“一照通行”的创新改革，建立“一平台三工程”协同创新市场监管体系实施，财政补助资金直达，这些构建一流营商环境的做法，受到国家发改委的高度认同。

汕头始终坚持“以背水一战的决心和勇气打好营商环境翻身仗”要求，针对短板和弱项实行台账式管理，系统全面地制定了优化营商环境的方针策略，旨在构建“亲”“清”政商关系，为潮商投资提供更优质的服务。

湛江、惠州在构建包容性营商环境的过程中立足于实际情况，勇于突破、敢于创新，建立了市县四套班子联系重大项目建设制度，“一个项目、一位领导、一套人马、一抓到底”服务项目建设。此外，为带动地区经济跨越式发展，巴斯夫、中海壳牌、埃克森美孚等百亿级重大项目落地湛江和惠州，为属地企业带来经验和方法，使两地登上了国际合作的舞台。

（二）包容性营商环境的构建——三位一体的努力

综合上述两个案例，本文在构建包容性营商环境的新路径方面，尝试提出三位一体的思路。

1.市场有效

良好的营商环境必须是整个国民经济大循环，产业链、供应链、价值链必须有效循环，从生产、分配、交换到消费，每一个环节都不能有堵点、有断点。在这个循环中，市场处于主导性的地位，而市场中最重要的主体就是企业，所以华南地区要营造具有包容性的良好营商环境，首先要引进中国500强、世界500强企业，实现央企入驻。如果大量有竞争性的国内国际重要企业入驻华南地区，为其带来重要的经验和技术，则对华南地区营造优质营商环境至关重要。其次，省属企业必须按照现代企业制度的架构，不断地提升竞争力。最后，民营企业发展的不足和不充分是华南地区营商环境较为突出的问题，所以促进大量中小企业发展是改善营商环境最重要的因素［7］。中小企业的发展主要分四个环节：个转企、企转规、规转股、股转市，就是要把个体企业转化为规模化企业，把规模化企业转化为上市企业，以使整个企业的要素充分流动起来。市场是有效的，要素是流动的，这样才能提高整个地区吸纳企业的能力，体现该地区市场的包容性［8］。

2.政府有为

政府有为是衡量营商环境的根本性指标，要想营造包容性营商环境，首先政府必须转职能、转作风，市场监管力度大，企业营商环境就会大大改善［9］。其次，政府必须是法治政府，集中体现为从立法到执法、司法再到守法，每一个环节都要在司法案件中体现和彰显公平正义［10］。最后，建立服务型政府，为市场主体提供充分的服务。数量庞大的中小企业的存活及永续，离不开政府的服务职能。政府有为在这三个层次上，体现出其是一个包容性的政府［11］。

3.社会安定

首先，一个营商环境好的地方，其要素流动的交易成本很低，铁路、公路、机场、能源、信息这五网的建设基础设施好，企业就会愿意入驻，物流成本就会大大降低。其次，拥有开放式的系统，该区域对要素的包容程度、吸纳能力都会大大的加强［12］。最后，一个地方良好的生态环境对营商环境建设非常重要，从调查数据分析可以看出，有不少人之所以愿意定居在一个城市，当地的自然风光、气候条件以及空气质量是影响选择的重要因素。所以，社会安定程度也反映了城市的包容性［13］。

市场的包容性、政府的包容性以及城市的包容性这三位一体的努力，塑造出一个健康公平、具有温度和包容性的营商环境。“他乡即是故乡，心安之处即是故乡”，是外来人员对地方营商环境的真实感受。

四、华南地区构建包容性营商环境的问题与对策

基于调查数据分析华南地区营商环境现状，并对广东地区营商环境建设的相关政策进行分析，形成了包容性营商环境构建路径，如图13所示。综合而言，华南地区四个省份在构建包容性营商环境的过程中各有特色且效果显著，尤其以广东省最具代表性。但即使如此，有些问题依然存在于各省份构建包容性营商环境的实践之中，通过资料搜集和数据分析，可以从中找到解决办法。

图13 包容性营商环境构建路径

（一）主要问题

1.各地区资源分布不均，发展水平有差距

大部分地区缺乏可利用的高价值土地资源，建筑高度受到限制，项目建设与企业发展过程中较高的土地成本与发展空间，制约了许多企业大展拳脚。不仅如此，较为零散的存量土地、缺少统一规划、用地成本高、缺少对土地开发的竞争优势等，压缩了企业的发展空间。同时，企业资金来源有限，在经济发展大环境下资金短缺问题非常突出，导致企业发展后劲不足，不少外地企业持观望态度，投资客商踟蹰不前。

2.制度性交易成本仍然偏高

制度性交易成本的升高会直接影响实体经济发展的活力，其主要表现在以下两个方面：一是政府部门的行政服务效能有待提升。在“多做多错，少做少错”的错误思想影响下，个别政府部门之间因害怕承担相应责任而出现推诿扯皮、懒政惰政的现象。华南地区各省政府先后大量清理了省直部门行政审批中介服务事项，但在走访中也有部分企业反映，有些部门的行政审批中介服务事项并未真正取消，仍然存在“缴费后才盖章”的现象。二是企业经营中的隐性成本有增加。部分企业反映，在司法实践中出现劳动合同纠纷时，政府对劳资双方未能做到“一碗水端平”，要求企业主体承担更多的责任。

3.协调联动、数据安全问题依然棘手

以广东省为首开展的数字化赋能营商环境虽已取得一定成效，但各地公共资源交易中心数据库结构不统一，导致各地在数据分享及应用方面出现障碍。区块链技术是解决公共资源交易领域数据共享问题的有效手段，但由于各级地方数据库结构不同，在顶层设计的标准、应用的具体场景以及业务流程的综合性等方面还需进一步考虑。同时，由于参与共享平台的成员数量不断增加，各成员的数据“上链”程度也存在差异，因此，成员之间的沟通协调工作也需考虑。

（二）对策建议

1.搭建产业发展平台，配套政策扶持

在区域内制定科学合理的经济规划，对资源要素进行效用最大化的分配，通过搭建产业发展平台吸引外地企业进驻，形成产业集群，进一步增强微观主体的活力，以包容性的姿态欢迎各地企业生根发芽。同时，应制定相关融资贷款优惠政策，解决重点企业发展瓶颈期遇到的资金周转以及融资问题，以包容性的政策吸纳优质外地企业。应最大程度地建立该区域产业集群和企业发展融资之间的联通机制，多方面、多渠道解决融资贷款问题，为构建更具包容性的营商环境提供新思路。

2.打造公平的市场竞争机制

构建公平且具有包容性的营商环境，一个地区的市场竞争机制尤为重要，要做到让省属以及外地企业发展无后顾之忧。首先，政策一定要具有稳定性、连续性、可预见性以及执行的均衡性，这大大降低了政策变动的隐形成本。其次，要不断完善对雇佣“三期”女性员工企业的扶持政策，除了生育保险之外，对聘用育龄妇女的相关企业可以在一定程度上给予资金补贴，为企业发展减轻成本负担；同时可在社会上形成良好的竞争机制，在一定程度上消除女性就业歧视问题，从就业公平角度营造包容性的营商环境。最后，放宽市场准入限制，打破不合理的行业壁垒，运用数字技术在市场准入、审批环节、招投标等各个方面提升企业便利性，让更多外地企业能够快速安全高效地入驻。

3.向互联互通借势，以区块链技术扬帆

广东省公共资源交易中心成功运用区块链技术，带动了不少省份加入其中。应鼓励各地交易中心积极探索，但要解决好区块链与现有交易平台的协调联动、数据安全保障等问题，在公共资源交易领域进一步突破技术关卡，解决好现有痛点和难点［14］，利用市场化手段发挥优势，让成员单位无后顾之忧。公共资源交易区块链共享应用平台成员需要在认知层面达成共识，不仅考虑自身需求，还需明确大家的需求。因此，在建立统一标准的同时，成员单位之间要积极合作，拓展新模式，让不同领域、不同地区的机构联合起来推陈出新。