野生动物保护名录制度的法律审视

张祖增，陆怀熙，邸卫佳

（1.中国政法大学民商经济法学院，北京 100088；2.河北师范大学法政与公共管理学院，石家庄 050000；3.山西大学法学院，太原 030000）

国家重点保护野生动物名录制度（以下简称名录制度）作为我国野生动物保护管理的基本依据，最早在1989年《野生动物保护法》（以下简称《野保法》）中予以规定。此后的30余年里，其仅在2003年与2019年作过两次小范围调整，分别将麝（所有种）和穿山甲由国家二级保护野生动物提升为国家一级保护野生动物。由于其长时间未能更新，导致我国珍贵、濒危物种整体生存发展现状得不到及时有效的评估，物种保育措施和恢复计划持续推进缺乏有效依据，名录制度的物种保护作用严重削弱，法律滞后性越发凸显，难以充分满足生态文明建设的时代要求。

党的十九大提出“加快生态文明体制改革”的时代任务，习近平总书记也多次作出“生态文明建设必须依靠法律制度”的重要论述。因应生态文明建设的时代发展需要，2021年2月，国家林草局与农村农业部正式公布了系统性修订的《国家重点保护野生动物名录》（以下简称保护名录）。这是我国野生动物保护领域的一件大事，标志着我国生态文明法治建设的一大进步。

一、生态文明建设与野生动物保护名录制度的双向互动

1.生态文明建设为野生动物保护名录制度演进提供价值指引

作为现代文明的有机构成，建立在对传统工业文明发展模式理性反思基础之上的生态文明以生态伦理观为根本价值遵循，是人类社会发展至今的最高文明形态。“生态文明”这一概念在党的十七大报告中首次提出，党的十八大报告将其置于与经济发展同等重要的位置，并以顶层设计形式提出了“五位一体”总体战略布局。党的十九大强调生态文明建设是功在当代、利在千秋，事关中华民族永续发展的千年大计。这一文明之所以能彰显出强大生命力，原因在于其使我们更加深刻地认识了人的本质，承认人只是生物圈里的一个普通物种，社会性与自然性的辩证统一才是人的根本属性。特别是在资源环境危机愈演愈烈的时代背景下，生态文明为人类永续发展提供了新思路，因此其对人们今后的思想意识与行为方式具有巨大的价值引领作用。

法律制度作为对人们思想活动与行为方式进行抽象概括的一种理性表达形式，其设计与演进往往建立在对时代背景的思考之上［1］，即生态文明具有引领法律制度发展进步之作用。具体到野生动物保护领域，名录制度发展、演进理应以生态文明建设基本理念为根本价值遵循。生态文明对名录制度建设的价值引领作用主要体现在以下两方面：（1）动态来看，名录制度的更新与调整建立在生态文明建设的时代背景下，建构或完善以生态文明为基本理念的法律制度，能够科学有效地应对物种严重灭失的生物多样性危机，这既是生态文明理念转化为生物多样性保护行动的具体制度实践，也是生态文明建设的应然要求。（2）静态来看，所谓生态文明，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神等方面成果的总和，其基本内涵包括三方面：生态物质文明，即符合自然生态系统要求的物质条件；生态制度文明，即符合生态系统要求的社会制度，包括经济制度、法律制度、政治制度等；生态精神文明，即符合生态系统要求的思想意识［2］。由于生态文明的内涵对社会制度的建立、演变与完善提出了明确要求，并将符合其发展理念的法律制度收录在制度体系范围之内，从这个意义上讲，名录制度作为旨在保护野生动物而设计的法律制度，是生态文明丰富内涵之生态制度的重要组成部分，也是生态制度在野生动物保护层面的具体法律表达形式，彰显出生态文明的科学内涵与物种保护的价值理念。

2.野生动物保护名录制度以助推生态文明建设为最终目的归宿

制度与文明的演进往往是交替进行的，名录制度的发展演变在以生态文明建设为基本理念的同时，也是生态文明价值理念贯彻实施的重要法治保障。这种保障的根源在于，作为一种有形的社会规范，法律制度以国家强制力为后盾，能为生态文明建设提供规范的外在约束力量。因此，没有具体法律制度的制定、执行和完善，就没有生态文明建设实践的发展与进步。对于法律制度对生态文明建设的助推作用，习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”作为我国《野保法》在物种保护方面的一项制度创新，名录制度本身即彰显了生态法治伦理观、生态法治安全观与生态法治整体观的制度设计理念，能为生态文明建设提供科学有效的法治保障，主要体现在三方面：

第一，为物种就地保护和迁地保护规划提供明确指引。栖息地是野生动物生存的必备场所与重要物质依托，是生物多样性保护的重要载体。保护名录反映出当前我国野生动物受威胁状况，以此为制度指引，可以有针对性地根据珍贵、濒危物种的地理分布区域制定自然保护区规划和物种种群恢复计划，提高生物多样性保护的系统性、科学性和有效性，为物种就地保护和迁地保护的规划布局提供基础性依据［3］，以最大限度地维护生态系统平衡，保障生态安全。

第二，为开展生物多样性保护的科学研究和普及教育提供文本依据。最新版保护名录评估了当前一段时间我国珍贵、濒危物种的生存发展状况，明确了物种等级划分，提供了物种濒危状况的详细数据，为进一步加强濒危物种的保护与拯救工作奠定了基础，有助于维护生态平衡。明确物种的濒危状况能促进我国野生动物资源保护与利用的平衡，为生物多样性保护与资源合理利用提供科学依据。名录也是开展生物多样性科普教育，提高公众对珍贵、濒危野生动物保护意识的重要素材和有效途径，能助推现代社会生态伦理观的树立，营造良好的野生动物保护社会氛围，为生态文明建设提供必要的思想支撑。

第三，保护名录是相关法律与政策顺利实施的关键因素。作为我国《野保法》的配套性法律文件，从某种意义上讲确定保护名录是实施该法的关键因素，同时也是我国刑法有关法律规则①《刑法》第341条第1款规定了非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及珍贵、濒危野生动物制品罪。该罪名构成要件之一涉及国家重点保护的珍贵、濒危野生动物。关于珍贵、濒危野生动物的具体认定，最高人民法院2000年11月27日颁布的《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条规定：《刑法》第341条第1款规定的“珍贵、濒危野生动物”包括列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物。得以有效实施的前提。一旦某一物种被收录其中，则名录将为打击损害该物种及其栖息地的行为和有关管理经营利用活动提供有效法律依据。同时，名录制度也是贯彻实施我国《生物多样性保护战略与行动计划》和积极履行《生物多样性公约》的具体实践，有利于切实履行我国在公约中承诺的生物多样性保护义务，展现负责任大国形象，推动世界范围内生物多样性保护工作取得新进展，为世界生态文明建设作出积极贡献。

二、野生动物保护名录制度生成的正当性

1.野生动物生存发展现状不容乐观的现实基础

近年来，我国野生动物生物多样性受损严重。根据世界自然基金会和中国环境与发展国际合作委员会2015年共同发布的最新一期关于中国生物多样性和自然资源需求状况的研究报告——《地球生命力报告·中国2015》①该报告追踪了我国682个物种2 419个种群的时间序列信息，其中兽类170种、鸟类280种、两栖爬行动物62种、鱼类170种，占中国脊椎动物物种总数量的11.11%。可知：从1970年以来的40多年间，中国生态承载力之陆生脊椎动物种群数量下降了一半，生态足迹与同时期相比却上升一倍之多，生物多样性面临严峻挑战。其中，两栖爬行类物种下降幅度最大，为97.44%，兽类物种下降了50.12%②http：／／www.wwfchina.org／content／press／publication／2015／地球生命力报告·中国2015.pdf.。

中国虽然在全球公认的12个“生物多样性巨丰”的国家中居第8位，但就濒危物种数量而言也是一个名副其实的濒危野生动物分布大国。据不完全统计，原产于中国被列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录的濒危野生动物有120多种，《中国濒危动物红皮书》收录的濒危鸟类、两栖爬行类和鱼类有400余种，各省重点保护野生动物名录收录的濒危物种也达成百上千种。根据世界自然保护联盟2019年有关数据，我国野生动物资源濒危物种众多且程度严重，约76%的野生动物种群数量仍处于下降趋势中；与美国、澳大利亚、印度、巴西、日本、埃及、加拿大、德国、英国9个国家的比较分析显示，中国受威胁野生动物物种数量排名居第3位［4］。法律制度的设置、发展与演进往往建立在对特殊时代背景进行把握的基础上，因此，我国濒危物种生物多样性整体状况构成此次保护名录修订的现实基础。

2.自然资源国家所有权的理论基础

在自然资源权属上，我国实行的自然资源国家所有权制度、社会主义公有制的国家体制为自然资源国家所有权理论奠定了合理性基础。这一理论在野生动物保护领域的立法实践，即我国《宪法》第9条确立的野生动物资源归国家所有的法律制度。该条第2款规定的“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”，还为国家进行野生动物保护与利用提供了根本遵循［5］。此外，《野保法》第3条也规定“野生动物资源属于国家所有”。以上条款从权利角度对我国野生动物资源权属作了明确规定，但在社会实践中，仅仅规定野生动物资源归国家所有，对于野生动物保护的效果不够理想。这是因为国家作为拟制的抽象法律主体，其权利能力和行为能力不可避免地受到限制，由此带来的最大问题便是国家所有权的虚化，毕竟从事实上来说国家不可能真正去行使并实现所有权的系列权能，包括占有、使用、处分和收益等［6］。这也是《野保法》虽然在宏观上规定了野生动物国家所有权，但在野生动物管理层面还须将这一权利具体授权给某个国家部门的原因。特别是在野生动物国家所有权的法律实践中，以名录制度的制定与应用较为典型。如《野保法》第10条规定：“国家重点保护野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定。”具体而言，国家林业和草原局负责制定并管理名录制度下的陆生野生动物，农业农村部制定水生野生动物保护名录，渔业部门对名录制度下的水生动物实施具体管理。名录内野生动物的保护与管理不仅是野生动物国家所有权理论在实践中的具化和应用，国家对野生动物采取名录式保护，也是自然资源国家所有权的一种法律证成，特别是国家作为公共利益的代表，其在野生动物保护方面具有天然优势，因此在野生动物保护方面理应有所作为。

3.环境法构成名录制度修订的法律基础

野生动物保护作为生态环境治理中的重要一环，在明确野生动物保护立法及具体制度的法律依据时，具有独立部门法属性的环境法能为该问题提供直接答案。我国《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”可见，濒危野生动物包含在“环境”一词的法律内涵之中，因此《野保法》是对《环境保护法》中所要保护的众多环境构成要素在法律上的一种类型化。名录制度是《野保法》内设的一项制度规范，从逻辑上讲，《环境保护法》不仅构成了《野保法》的直接立法依据，同时也是《野保法》下属法律制度的直接立法依据。

三、野生动物保护名录制度法律问题检视

1.野生动物保护名录修订制度

保护名录虽然在我国《野保法》立法之初就以制度化规范的形式写入法律，但就此项制度运行几十年的法律效果看，其与濒危物种保护的社会现实需求和法律预期仍有较大差距。

（1）修订主体存在部门利益冲突

现代社会的复杂性和风险性决定了专业的社会公共事务由专业行政机关管理的法律要求。就我国珍贵、濒危物种行政管理体制而言，根据《野保法》第7条规定，“国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作”，即名录现有物种中的陆生野生动物由林草部门管理，水生野生动物由渔业部门管理。然而，名录自首次制定到后续修订和发布，相关行政权属均在林草部门和原农业部，由此产生的法律问题是名录调整者与最终管理者一直处于错位状态，特别是对水生野生动物保护极为不利。

此外，相比国外濒危物种保护和名录制定主体的单一性而言，我国濒危野生动物保护一直实行“部门双向配合制”，根据职能划分，原农业部主管水生动物监测①2014年10月14日，农业部发布《关于进一步加强长江江豚保护管理工作的通知》，明确要求“长江江豚按照国家一级重点保护野生动物保护”，为农业部与林草局分别制定名录的典型例证。，原国家林业和草原局则主管陆生动物调查与追踪。在对名录进行调整时，两部门需分别拟定珍贵、濒危野生动物修订名单，意见一致后方可上报最后审批机关国务院。名录修订主体多元化带来的弊端是其修订可能受部门利益、领导个人意志影响，如两部门对个别物种保护意见不一致则需要协调，影响名录更新进度，削弱名录制度在物种保护方面的及时性和有效性。

（2）修订标准与程序尚未法制化

其一，法定修订程序缺失。作为法律制度科学生成与有序运行的外在约束机制，程序性规范在法律和制度中与实体性规范同等重要，缺乏系统程序性保障的规范和制度难以凸显法律本应具有的稳定性和严格性。就程序性规范的分类而言，狭义的程序性规范指的是纠纷解决程序，如司法程序；广义的程序性规范除司法程序外，还包括一切需要法律予以规范的过程性规则［7］，如公众参与程序、立法程序等。特别是对于具有公法属性的环境法，由于在环境规制措施中含有许多政府行政管理手段，因此每项行政管理行为均应具有相应的程序规则以有序开展。名录制度作为从国家层面管理野生动物保护工作的法律手段，其修订过程自然不能缺少程序性规范的约束。但目前我国《野保法》仅以有限的法律条款规定了名录制度及物种等级划分、调整周期、制定与批准机关等法律事项，对涉及名录制度调整的外在约束规范——名录具体修订程序未作解释说明，名录修订程序的启动、修订过程中物种的评估与公众参与、修订权限划分及修订时限等内容目前均属法律空白。这使得我国名录制度施行30余年来一直处于缺乏程序性规范保障其调整流程规范化与时效性的境地，无疑是依法治国背景下野生动物保护领域亟需改进的问题。

其二，法定列入标准缺位。标准作为外在于法的规范系统，本无法的规范效力，但它本身确实具有规范性。特别是当它通过法律的规定进入法的系统而和法律制度融合在一起时，其规范性使得标准可以转换为具有法律意义的行为规范或成为法律规范的具体内容［8］。因此，就法律制度与标准的关系而言，法律对标准形成了依赖关系，在许多法律领域，法律离开标准将难以发挥作用，标准解决了法律无法直接回答的“如何为”问题［9］。据此可知，标准作为一种技术规范，其对于法律制度的逻辑生成、完整构建及科学运作均具有重要意义。保护名录作为一项专门保护珍贵、濒危物种的法律制度，其制定、修订工作自然需要法律标准提供必要的指引和支撑，即珍贵、濒危物种的法律认定或物种列入标准的设定是名录得以建构的基本前提，同时列入标准也决定了物种保护范围和名录制度有效性。

名录制度的修订是一项系统而复杂的工程，涉及生物学、生态学、动物学、法学等诸多学科。然而，当前我国一些学者主要从生物学角度出发来讨论或设定保护名录的列入原则和标准，如蒋志刚提出“名录在列入物种时，专家会根据物种的受威胁程度、经济生态价值和分布范围等多个因素，将其确定为国家一级或二级重点保护野生动物”［10］；刘金等提出“结合种群大小、种群趋势、受威胁程度、栖息地丧失和物种分布范围变化等因素调整水鸟保护等级”［11］等。然而，名录制度毕竟是一份技术规范，规范性、明确性、权威性及可操作性是其基本法律属性，而列入标准无疑是名录制度上述属性得以现实转化的必要保障。因此，名录列入标准和等级划分标准的缺失，一方面会使修订工作无据可依，另一方面其所列物种权威性也会被极大削弱。

（3）修订范围难以满足物种保护现实需要

毋庸置疑，此次物种名录的调整是非常积极的，调整后的名录共列入988种珍贵、濒危野生动物，比之前增加了一倍多。然而即便如此，目前仍有部分濒危物种被排除在名录制度外，包括背纹鼬、缅甸鼬獾、虎鼬等远比已列入名录的貉、赤狐等犬科动物稀有的野生动物，以及关注度相对较低、现实生存状况不容乐观的中华鳖、东北鳖等鱼鳖类物种［12］。据北京大学山水自然保护中心统计，在我国包括哺乳类、鸟类、两栖类、爬行类在内，被保护物种累计仅占总记录哺乳类、鸟类以及两栖和爬行类动物物种数的62.71%，名录之外仍有上千种珍贵、濒危野生动物尚未得到有效法律保护［13］，其中不乏一些旗舰物种和非明星但严重濒危的物种。这些物种由于新发现或关注度相对较低、对其濒危情况缺乏准确判断、种群现状不明、没有对其进行专项调查研究、基本数据缺乏等原因，目前尚未列入保护名录。

2.野生动物保护名录管理层面

法律制度本身就是一系列相互关联的法律规则的整体构架［14］。在野生动物保护领域，与名录管理层面相关联的制度规范有《野保法》下的相关名录制度、保护名录公众参与制度及野生动物栖息地制度等，这些制度存在的法律问题主要有：

（1）与《野保法》名录制度关系不清

根据《野保法》第10条，我国野生动物保护名录是以系统性的制度形式呈现的，不仅包含本文所论述的保护名录，还包括“三有名录”①“三有名录”指有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录。及地方重点保护野生动物名录。不可否认，这三份名录在我国野生动物保护事业中均扮演着重要角色，特别是地方保护名录在一定程度上弥补了国家保护名录的不足［15］。然而，我国现行《野保法》并没有对这三份名录的关系作出具体规定，只以原则性、概括性语言对地方名录的收录范围进行了界定，导致相关名录关系不清。

此外，整个名录制度体系在应用中也再次暴露出相关名录关系不清的弊端。一方面，根据立法规制，凡是已经纳入国家保护名录的野生动物就不能再列入地方保护名录。然而，检视多数省市已颁布的地方保护名录可以发现，地方保护名录中的物种有近九成同国家名录相重叠［16］。另一方面，从已发布的“三有名录”来看，其收录的大多是国家保护名录以外的物种［17］。然而，根据名录制度下受保护物种的实际价值属性，不论是国家保护名录收录的物种，还是纳入地方保护名录的物种，毫无疑问地均具备法律规定的重要生态、科学和社会价值，这对“三有名录”存在的意义提出了现实层面的挑战。

（2）公众参与制度系统性缺失

公众参与原则是贯穿于我国各项环保事业中的基本法律原则，是指生态环境保护和自然资源合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，也有权参与到环境管理实践活动中［18］。然而，检视我国《野保法》可以发现，当前我国野生动物保护呈现出明显的行政主导性，其中部分采取专家辅助参与的管理模式，尽管2018年修订的《野保法》总则中增加了鼓励公众参与的条款，但实践中公众参与仍主要表现为形式化和符号化的低度参与［19］。由于《野保法》在顶层设计方面对公众参与重视程度不够，具化到《野保法》下的名录制度，公众参与难以实现。具体而言：一方面，由于名录制度在修订程序、物种准入及等级划分标准等程序性事项上存在法律缺失，使得公众在名录制度修订过程中的知情权、参与权及监督权难以得到切实保障，导致调整后的名录制度不能完全反映公众意志。另一方面，由于当前《野保法》未对公众参与野生动物保护义务进行具体明确的规定，使得名录制度在管理与施行过程中公众认知度较差，遵守机制无法有效建构，物种恢复计划和恢复项目公众参与积极性不高，最终影响名录制度实际效用的发挥。

（3）野生动物栖息地制度存在不足

全国科学技术名词审定委员会将“野生动物保护”认定为以保护野生动物及其生存环境为目的的保护和管理措施，既包含对野生动物本身的保护，也将野生动物栖息环境提升到与物种保护同等重要的位置［20］。这一定义一方面暴露出当前物种受威胁的一个很大根源在于栖息地的破坏，另一方面表明栖息地是野生动物赖以生存繁衍的物质基础，对物种栖息环境的保护才是野生动物保护的根本落脚点所在。因此，在当前生物多样性保护形势严峻的背景下，强调濒危物种生存环境的保护与物种本身保护并重，是完善我国《野保法》的应有之义［21］，也是名录制度物种保护效用得以彰显的重要制度构建理念。当前，这一制度的不足主要有：

其一，《野保法》对物种栖息地的保护多为原则性规定。《野保法》第5～6条规定：“国家保护野生动物及其栖息地；任何组织和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务。禁止违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地。”第13条规定：“建设项目可能对相关自然保护区域产生影响的，环境影响评价文件的审批部门在审批环境影响评价文件时应当征求野生动物保护主管部门意见。”第14条规定：“各级野生动物保护主管部门应当监视、监测环境对野生动物的影响。由于环境影响对野生动物造成危害时，野生动物保护主管部门应当会同有关部门进行调查处理。”以上条款有的规定过于笼统，缺乏具体易操作的保护措施，不利于执法部门具体工作的开展；有的缺乏直接有效的责任追究机制，对破坏物种栖息地的行为管控不够。

其二，野生动物重要栖息地名录①第一批国家重点保护水生野生动物栖息地名录于2017年发布，陆生物种栖息地名录尚未面世。更新滞后。《野保法》第12条第1款规定：“国务院野生动物保护主管部门应当会同国务院有关部门，根据野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估结果，确定并发布野生动物重要栖息地名录。”该条款是野生动物重要栖息地名录设定的唯一法律依据，然而其并未对该名录作出相应制度安排，包括制定与发布主体、名录更新时间、修订标准等均无所依据；更重要的是作为名录制度的配套制度设计，栖息地名录与物种保护名录的修订并不同步，栖息地名录更新呈现出严重滞后性，这对名录中物种的保护和种群恢复无疑会产生不利影响。

3.野生动物保护名录适用层面

在野生动物保护名录适用层面，存在刑事司法保障力欠缺之局限，主要表现在两个方面：

（1）名录中物种的刑法保护缺乏系统性

刑法作为一国法律体系中最为严苛的规范，虽然能对侵害名录内物种的违法行为进行刑事法律制裁，为野生动物乃至生物多样性保护提供最具威慑力的保障，但检视名录制度下物种刑法保护的现状可以发现，我国刑法涉及的野生动物保护有关犯罪主要包括非法猎捕、收购、运输和出售等直接危害或作用于野生动物的犯罪行为，对滥食野生动物及由此引发生物安全、公共卫生安全风险的行为难以适用现有罪名予以合理规制。此外，由于刑法涉及对公民生死大权和私有财产的剥夺，其本身具有的谦抑性决定了其不可能对一切危害名录保护物种的行为均予以制裁，因此诸如破坏野生动物栖息地、非法食用野生动物、为野生动物交易提供条件或庇护等间接作用于野生动物的违法犯罪行为难以通过刑法予以有效打击与制裁。由此可见，我国刑法对侵害名录制度下珍贵、濒危物种的违法行为尚难以实现法律制裁的全覆盖。

（2）司法实践中轻刑化现象明显

我国刑事立法之所以将涉及野生动物的犯罪纳入刑事打击范围，原因在于依靠刑法本身具有的强大威慑力从源头制止相关犯罪行为。然而，纵观近几年我国野生动物保护刑事司法实践可以发现，我国野生动物保护相关犯罪在量刑方面越发呈现出轻刑化现象。一个典型案例就是：被告人贾某非法出售两只国家二级重点保护野生动物猕猴，最终仅被判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年，并处罚金人民币一万元②参见山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402刑初98号刑事判决书。。此种现象带来的法律问题是：一方面，野生动物犯罪刑事制裁的威慑力被严重削弱，刑法在遏制野生动物保护相关犯罪方面的作用难以得到有效发挥；另一方面，当犯罪的违法收益高于违法成本时，人们就会不再惧怕轻微的刑事处罚，不利于刑法对名录内物种保护工作的推进。

四、完善野生动物保护名录制度之展望

1.完善野生动物保护名录修订制度

（1）统一名录修订主体

当前我国名录制度在修订主体上实行两部门“双向配合、共同上报”机制，其不足在于易导致名录调整权力分散、修订事项碎片化问题。在美国濒危物种名录制度中，其修订主体具有单一性，即濒危物种认定权属于内政部。在我国《野保法》修订中，建议整合有关部门名录修订方面的职权，建立由各部门联合组建、国家濒危物种科学委员会、动物研究所等科研机构专家参与的珍贵濒危野生物种保护管理机构，专门负责名录修订调整工作，避免名录调整过程中出现意见分歧较大及行动不一致等问题。

（2）设立修订法定程序与列入标准

其一，设立名录修订法定程序。名录修订是一项复杂的系统工程，其不仅涉及濒危物种保护，还涉及产业发展等问题，因此在调整过程中严格论证、征求意见等程序保障必不可少。美国ESA在立法中明确规定，一个物种的列入需遵循严格的法定程序，包括物种列入程序的启动③名录列入程序的启动途径包括两种：一种是通过申请程序列入，另一种是通过候选物种方案列入。、物种濒危状态评价、评定过程中将有关提议和决定等内容公开、告知公众并寻求获取相关物种的生物学信息，以及依据公众评议决定是否进行修订或增补等。为保证名录修订的时效性和灵活性，ESA还对主管部门答复公众提议或评论的时限、物种从被提议列入名录到作出最终决定的时限及理由进行了明确的立法规定［22］。

我国虽然在名录修订实践中形成了一定流程，如广泛收集资源数据，对重点物种开展资源调查，组织专家学者进行科学评估、研讨、论证，公开征求意见和建议，上报批准等，但始终未将上述修订步骤以法律形式固化下来。因此，应在《野保法》后续修法过程中或以部门规章形式对名录修订程序予以细化，以保障其科学严谨、规范公开及高效有序。

其二，完善物种列入法律标准。名录修订标准包括名录列入标准、物种等级划分标准和物种删除标准等，是物种进出名录的基本规则。标准缺失不仅会影响名录制度本身的权威性、规范性，还会给名录修订及后续管理工作带来一定障碍。可参考美国立法中的保护物种列入标准或IUCN濒危物种红色名录标准，结合我国野生动物保护和名录修订实践，将收录标准以法律形式固定下来。具体来讲，有专家认为目前我国以下三类野生动物应纳入名录：一是数量非常稀少，不足一两千只，需要立即进行保护的；二是分布区特别狭小的；三是虽然种群数量多但下降速度非常快的。有学者认为，可将IUCN所依据的濒危等级划分标准①IUCN濒危物种等级标准根据物种种群大小、成熟个体数量、种群动态、分布范围及变化等客观指标进行评估。应用到我国列入标准中；有学者提出，应结合物种分布区、生活史、生态功能、人为干扰和特殊利用价值等因素评估其受威胁状况［23］，以此作为列入标准。

（3）设立“候选物种”名单

对于一些旗舰物种、非明星但严重濒危物种，由于数据缺乏或对其濒危状况缺乏准确判断等原因，导致目前名录收录不完整的问题，建议借鉴美国经验，加大对尚未列入名录保护范围野生物种的保护力度。美国对列入濒危名录之外的物种创设了一种“候选物种”保护制度。根据ESA规定，候选物种指“本应被提名列入濒危名录，且认定这些物种的列入也有正当理由，但受其他物种先于列入影响而被推迟列入的物种，即那些待列入物种”。我国可以探索建立适合国情的“候选物种”保护制度，加大对尚未纳入名录保护范围但可能引发公共卫生事件和区域生态失衡事件的野生动物及新发现物种、旗舰物种的保护力度。一方面，可对名录制度起到补充作用，在名录修订时优先考虑列入此类物种；另一方面，能降低此类物种种群数量进一步减少的风险和恢复这些物种的未来成本。

2.优化野生动物保护名录管理机制

（1）厘清野生动物保护名录与相关名录的法律关系

保护名录是“珍贵、濒危野生动物”概念的技术化表达，构成我国《野保法》实施的基础，同时也是法律实施过程中判定合法行为与违法行为的重要依据［24］。对于我国《野保法》立法之初并未对三份法定保护名录的内涵和外延进行明确界定引发的法律问题，笔者认为：一方面，需要在《野保法》修法时在立法层面予以回应，综合考虑、科学研判、适当调整三份名录的法律关系。根据陆生野生动物本身具有相似属性的特点，加之“三有名录”在管理实践中存在诸多问题，建议在立法中取消“三有名录”，将其调整合并到国家保护名录和地方保护名录中，从而形成中央和地方两级名录管理体制。另一方面，在动态调整国家重点保护名录制度的同时，需要在《野保法》中明确规定地方名录的修订周期、收录范围及运行监督机制，在从野生动物保护基本法角度厘清国家名录和地方名录关系的同时，做好二者的衔接工作，保障地方名录制度科学、规范、有效，真正发挥其补充作用和保护地方生物多样性作用。

（2）建立健全野生动物保护名录公众参与机制

通过法律保护濒危野生动物，不仅涉及具体制度建设，也关乎公众的认识和观念，因为后者不仅限定了制度建设的方向和范围，也在相当程度上决定了制度的实际效用［25］。为此，在名录制度管理过程中，要构建起公众参与机制，发挥自然爱好者等社会人士在填补中国濒危物种分布等基础信息空白方面的作用，推动社会公众了解名录、认识名录、遵守名录制度，让全社会自觉主动参与到珍贵、濒危野生动物保护实践中。一方面，有关部门要做好名录制度调整后的宣传工作，包括名录修订时物种彩色照片的附录、物种俗名的列举，以方便社会公众对物种保护的宣传教育和对违法行为的监督［26］；发挥媒体平台和社区在名录制度宣传方面的作用，如在线发起“电商无野”的倡议，促成穿山甲等国家重点保护野生动物非法商品下架等；建立健全名录制度下野生动物保护有关犯罪有奖举报机制，发挥公众在打击野生动物保护有关犯罪中的积极作用等［27］。另一方面，保障并发挥好公众在名录调整后物种恢复计划制定、具体恢复项目实施等活动中的参与权、监督权及评论权，为名录制度下物种保护与恢复凝聚社会智慧与共识。

（3）完善野生动物栖息地制度

在加强名录中物种保护的同时，可借鉴ESA在“名录下物种栖息地设定”方面的经验，把物种栖息地保护提升到与野生动物保护同样重要的位置，即以野生动物保护的系统性理论为指导，统筹物种本身与自然栖息地保护，防止在顶层设计时将珍贵、濒危野生动物及其栖息环境进行人为割裂［28］。在我国，自然保护区是生物多样性保护、野生动物及其栖息地保护及防止物种灭绝的重要方式［29］，国家公园体制改革也为濒危野生动物栖息地保护提供了契机。针对现有野生动物重要栖息地名录更新滞后性及物种栖息地与自然保护区、国家公园在区域上存在一定交叉等问题，建议取消野生动物重要栖息地名录，将其统一纳入自然保护区体系，防止名录制度下物种栖息地重复建设等问题。

3.强化野生动物保护名录制度的司法保障

刑事司法实践表明，名录制度下珍贵、濒危物种的刑法保护存在一定缺陷，不能对危害野生动物的有关行为进行全面有效的法律规制，因此仅靠刑事立法难以为我国珍贵、濒危物种提供终极保障。为此，需积极探索名录制度下的野生动物保护公益诉讼制度，从民事公益诉讼与行政公益诉讼两方面对名录制度的刑事司法适用进行法律补强。一方面，这能够发挥公益诉讼的司法兜底作用，弥补野生动物刑法保护的不足；另一方面，可以形成名录制度下野生动物保护的司法合力，推动环境司法专门化。野生动物保护公益诉讼的价值主要体现在两方面：

（1）弥补名录制度下野生动物刑法保护的不足

一是保护对象范围变大。保护名录是《刑法》第341条规定的“危害野生动物罪”成立的重要法律依据之一，即刑法保护范围仅限于名录制度下数量有限的珍贵、濒危物种，而重点保护范围之外的野生动物种群，如“三有名录”物种等均不在刑法保护范围内。野生动物保护公益诉讼能对尚未纳入名录的物种实现全面保护，同时保证全国人大常委会“禁食令”的贯彻与实施。

二是规制行为覆盖面变广。如上文分析，我国刑法仅对非法猎捕、收购、运输和出售等直接危害或作用于野生动物的犯罪行为予以规制，其打击面较窄。通过名录制度下的野生动物保护公益诉讼，可将侵害野生动物栖息地、食用野生动物、破坏野生动物迁徙活动等与野生动物保护要求相悖的违法行为纳入司法调整范围，如海南省“买卖穿山甲环境侵权民事公益诉讼案”①参见海南省第一中级人民法院（2020）琼96民初557号判决书。，即对规制行为扩张后的司法关注。

（2）具有濒危野生动物保护的预防性功能

名录制度下物种刑法保护虽然对侵犯珍贵、濒危物种的犯罪行为有一定威慑力，但其往往侧重于危害行为发生后的事后惩罚。而保护名录中的物种之所以珍贵，原因就在于其具有稀有或濒危属性，一旦因为危害行为导致其灭绝则不可逆转，因此需要树立风险防控意识，从源头上对危害野生动物及其栖息地的行为进行事先预防，避免救济不及时而使其走向灭绝。因此，相对刑法侧重的物种遭到破坏后的事后救济，名录制度下野生动物保护公益诉讼具有濒危物种保护亟需的“前瞻性保护”功能。如云南省“绿孔雀栖息地保护公益诉讼案”，即野生动物保护公益诉讼预防性功能的典型体现。

五、结 语

作为我国《野保法》的配套性规范和我国野生动物保护的核心内容，野生动物保护名录制度具有内在的体系结构与运行机制，是以制度范式对《野保法》调整范围内珍贵、濒危野生动物保护所作的法律确认，能为野生动物保护提供有效制度保障，其落脚点在于拯救濒危物种，缓解当前生物多样性丧失的严峻形势，推动我国野生动物保护现代化。从制度层面对我国珍贵、濒危物种整体生存发展状况堪忧的现实情况进行积极回应，对于濒危物种而言不仅仅是一种“名分”，而且意味着生机，更是习近平法治思想指引下建设生态文明法治体系、推进生态文明建设的应有之义［30］。