治理理论视角下的图书馆治理研究

赵 明，董媛媛，刘 坤

(1.铜川图书馆，陕西 铜川 727031；2.陕西省图书馆，陕西 西安 710061)

2011年开始，全国各地陆续启动了公共图书馆法人治理结构试点工作，推进十年来，取得了明显成效，但也显现出“形式大于实质”的情形。许多学者对此做了深入研究，顾霞凤认为改变政府职能，从对图书馆的权利垄断转变为有效监管；胡海荣从实践角度提出通过公开招募图书馆理事、增加外部理事比重、加大授权力度等提高理事会的决策管理权；梁欣认为厘清图书馆治理主体(相关利益者)职责，各司其职，方可有效推进治理；冯佳认为借鉴国外先进模式，深化法制制度建设对推进图书馆治理具有重要作用。无论是学院派还是实践派，都从不同角度为推进公共图书馆治理开展了有益探索和理论研究。如何系统、科学、协同推动图书馆治理，笔者认为仍需回归理论，明确治理目标，把握治理实质。基于此，本文尝试借鉴治理理论对公共图书馆治理框架和实现路径的影响进行研究。

1 治理理论对图书馆治理的学理支撑

1989年，世界银行在概括当时非洲情形时首次使用了“治理危机”，此后，“治理”进入现代学术研究视野。当时官僚体制弊端开始显现，经济社会领域发生着显著变化，需要对传统的国家、政府角色进行重新定位和调整，为适应时代变化，众多学者开始思考改革与治理的现实路径，建立了治理理论，并从单一部门、领域、层级和地区治理转向全域治理。

1.盐矿。前面提到二连浩特中的“二连”一名得自于蒙古语“额仁达布散淖尔”，其中“达布散淖尔”就是汉语“盐池”的意思，可见盐矿与二连浩特这座城市有着密不可分的内在联系。二连盐池位于现在二连浩特市区东北9公里处，盐湖面积11.5平方公里，湖盐可采面积10万平方米，储量700万吨，盐矿纯度高、易开采。二连盐湖之盐属于盐湖卤水经天然晒制结晶而成，只需进湖捞取，不需任何加工，即可直接使用。[注]参考二连浩特市地方志编纂委员会编：《二连浩特市志》，第139页，内蒙古文化出版社，2003年。我国曾专门在盐湖开设国营盐场，在远离大海缺乏食盐的内陆地区，盐产业的开发对二连浩特的经济发展产生过重大影响。

（1）四虎游斗。四名斗虎英雄统一做“白虎洗脸”，领舞者持刀跃入场中，向四名斗虎英雄发刀，四名斗虎英雄接刀后做“白云盖顶”，一个刀花向老虎劈出一刀，踏鼓点引领老虎按逆时针绕场一周回到原位。

治理理论科学揭示了治理的本质和理性，治理理论知识体系对治理现象的本质做出条理化、系统性的解释阐述。科学表明，已有的治理理论知识完全可以对实践中的治理行为进行指导解释，治理行为完全可以做到有章可循。图书馆治理研究就是把已经科学化的治理理论具体化到图书馆界，转化为可操作的治理方法、治理技巧和治理手段。当然，治理理论本身具有鲜明的文化性和发展阶段特性，西方的治理理论是在西方的社会文化背景下形成的，我们学习借鉴时，必须考虑文化背景差异，结合自身文化，兼容并蓄，消化融合；同时“图书馆是一个生长着的有机体”，在不同的发展环境和发展阶段下，面临的外部治理机制截然不同，内部治理方式必然要随之调整，因此，现阶段的图书馆治理研究重点应该是以治理理论为指导，明确治理方向，逐渐建立并形成具有新时代本土特色的图书馆治理模式。

治理强调的是一个过程，不能片面理解为规则或活动；它是自愿的对话沟通，不是领导命令；它涉及多个部门，而不单是政府的一种声音；它是持续的互动，而不是正式制度，更强调治理意识，为了科学决策的自觉。就图书馆而言，相关利益者群体自觉、多元参与决策、以民主和共同治理为基础的治理逻辑，与图书馆核心价值平等、自由、共享的理念完全契合。因此，在公共图书馆开展治理试点工作具有自然禀赋。

2 治理理论中的图书馆治理逻辑

20世纪70年代，为冲破官僚制束缚，政府治理模式开始变革，掀起了“新公共管理运动”。对政府改革与治理研究最具影响的当属美国著名政治学家B.盖伊·彼得斯，其代表作《政府未来的治理模式》(1996年)提出政府治理的4种模式，即市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府，通过分权、自治、市场化和网络化的手段，实现治理方式变革。

治理宣扬科学、民主和开放，以服务公众为核心，重视公民权，积极与公民分享权威、减少控制；全力做好服务，追求公共利益的最大化；决策过程重视公开、重视社会与公民的参与，重视构建图书馆与公民、公民与公民之间多向的、信任合作的良性互动关系，这应是图书馆治理的方向。

Development of Chinese cosmetic industry in condition of globalization 7 6

公共图书馆治理是法人制度下的图书馆治理，而事业单位法人制度的内容包含两方面内容：作为行政主体的公法人，即行政法上的法人；作为行政相对人的私法人，即民法上的非营利法人。公法人强调“事业单位要回归公益属性，首先必须回归公法属性”；私法人“是要确定事业单位作为行政相对人独立于政府的行政法地位，有其一定的自主权，包括人事权、财产管理权，以及对政府不当干预行政行为寻求法律救济的权利”。因此，公共图书馆也具有公法人和私法人双重身份。私法人下的图书馆治理，借鉴公司治理，实现多元参与、有效监督，达到权力制衡与科学决策、治理结构与治理机制的平衡；公法人下的图书馆治理，借鉴政府治理，强化公益属性，强调服务效能的提升。

与图书馆管理相比，治理基于战略导向，关心的是“图书馆往哪里去”的问题，而管理基于任务导向，解决的是用怎么样的方法可以达成目标；治理更重视科学决策和对运行管理的有效监督与控制，而管理则侧重业务管理与执行；治理的作用是保证决策的科学化与具体管理的方向性和有效性，强调公众利益实现，而管理的作用是提高专业运行管理的效率和服务效能。

机制体制问题是图书馆治理实现路径的主要障碍，破除服务垄断，引入市场机制，在竞争环境下能产出更多文化产品和服务供给；破除封闭思想，开放办馆，让馆员和读者能参与图书馆管理决策；推动组织创新，正处于重要转型发展期的图书馆，面临新业态、新技术、新业务，采用“虚拟组织”，更好适应时代发展，满足公众需求；推动管理创新，服务关键在创新，创新靠解放思想，宽松式管理能激发馆员队伍的干事创业热情，有利于实现组织和个人的价值共赢。政府治理思想为图书馆治理的实现提供了可参照的治理路径。

通过惠州市阳光用药监察平台系统收集8家医院(惠州市中心人民医院、惠州市第一人民医院、惠州市中医医院、惠州市第三人民医院、惠东县第一人民医院、惠州市第六人民医院、博罗县人民医院、龙门县人民医院)进行根除Hp治疗患者的资料。共纳入根除Hp有效门诊处方23604份。

3 公司治理的借鉴参考价值

3.1 公司治理与图书馆治理的情景适用分析

3.2.2 建立超越治理结构的治理机制。法人治理结构是框架，建立治理机制是内核。发挥好内部监控机制，重视政府、馆长和馆员、理事等利益相关者参与决策，展开监督；重视外部治理机制发挥作用，运用好法律法规、宏观治理环境和文化市场、人才市场、科技市场的影响制约，重视公众(用户)、信息技术企业、资源和服务供应商、社会力量等相关利益者的决策参与以及对图书馆法、信息披露、社会审计和社会舆论的有效应对等。

图书馆治理面临相同情形。《国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》(国办发〔2011〕37号)等文件作为顶层设计，明确了建立和完善事业单位法人治理结构的制度要求，但建立起公共图书馆法人治理结构并非就意味着实现了图书馆治理。公共图书馆实质所有权虽然由主管部门掌控，但公共图书馆仍拥有部分业务控制权，完全可以从有利于自身利益的角度出发，设计、掌握、控制理事会制度，造成制度约束失效。治理的目的是预防管理层腐败、消极不作为等现象，强化图书馆公益属性，政府、公众如何通过制度性安排监督和控制图书馆管理层行为是治理的重点。如果馆长人选由各级组织部门或主管部门任命，理事会理事长再由主管部门领导出任，按照对任命机构、主办单位负责的逻辑，形成的也一定是“行政干预下的管理控制型”治理结构。因此，如何实现其他利益相关者对管理层的监控，让其他利益相关者实际参与到决策管理中是治理的难点。

3.2 公司治理的借鉴性分析

3.2.1 坚定建立和完善法人治理结构。建立和完善法人治理结构，是实现权力制衡的有效手段，也是实现科学决策根本途径。确立图书馆法人资格，建立决策、管理、监督三权分立的法人治理结构，实现利益相关者的相互制衡，目的是最大限度地实现科学决策、民主决策、依法决策，强化图书馆公益属性。《国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)中无论是建立健全决策监督机构、明确管理层权责，还是制定事业单位章程，实质都是为保证科学决策。科学决策是保证公益性方向、实现公众利益的最大化的前提。因此，图书馆治理必须始终围绕健全完善科学决策的机制体制，保障多元治理这一主线，将理事会运行情况纳入对图书馆年度考核和各级人大的执法检查，督促推进。

1975年，威廉姆森提出治理结构(Governance Structure)的概念，20世纪80年代中期，“Corporate Governance”最早出现在经济文献中，国内学者译作“公司治理结构”“公司治理”“法人治理结构”等。西方学者主要围绕监督和控制经理人行为，保护公司利益相关者利益展开研究。中国公司治理理论结合我国的公司治理现实，重点关注的是管理者腐败监督和建立现代企业制度，对于实现途径，研究形成了四种观点：一是建立内部权力机构相互制衡，即建立有效的公司治理结构，股东大会委托董事会托管企业，董事会决定大政方针并任命总经理负责日常经营；董事会和总经理拥有一切短期决策和长期决策的权力；出资者以股东大会集体的身份保持对企业的最终控制。二是认为治理关键是谁掌握企业所有权，拥有了所有权就掌握控制了一整套法律文化和制度性安排，所以说到底，公司治理结构是企业所有权安排的具体化。三是公司治理结构来自直接利益人，即出资人和利益相关人对公司的控制，治理实质是股东大会、董事会如何通过制度安排能有效监督和控制住高层经理人员的经营行为。四是国企改制后，如果按照“股东至上”的原则，企业只对主管部门(如国资部门等)负责的话，一定会形成“行政干预下的经营控制型”治理结构，导致经营者只有激励没有惩罚，只有单向授权没有多边制约，个人决策、集体负责，没有真正的风险承担者，从而造成资源极大浪费和职工权益受到侵害。为摆脱改革困境，必须强调共同治理，不仅要重视股东权益、经营者的权威，还要关注其他利益相关者的实际参与和对经营者的监控，以达到公司利益相关者相互制衡。

3.2.3 加强内部治理。内部治理中应坚持以公众利益为主导，统筹考虑主办单位、馆长和馆员、理事等各方利益，实现正和博弈。理事会作为图书馆治理必然产物，无论单层制还是双层制(区别在于设不设监事会)，都必须建立起决策、执行、监督、评价、奖惩等系统制约机制，其中一项机制失效都可能影响治理成效；必须保证理事的独立性和决策参与的有效性，强化馆长的激励与约束机制，让图书馆制度安排与公共事业伦理、职业道德等非制度因素共同发挥作用，使馆员和理事敬职尽责。及时面向社会公开馆务信息，吸引民众关注参与图书馆管理决策，公开择优招募理事，提升民主决策水平。

3.2.4 激活外部治理。坚持走市场化道路，推动馆长职业化，建立完善职业馆长选聘机制，公开择聘具有现代化管理能力的馆长；馆长人选交由理事会提名、审议和任免；上一级文化主管部门与图书馆行业组织对下一级图书馆服务质量和水平进行考核对比研究，建立第三方评价体系，评价结果对外公示，接受社会监督；鼓励支持社会力量独立建馆、捐资办馆、合作办馆和开展志愿服务活动，探索吸引理事成员和用户社团关注参与图书馆治理的引导样式，巩固社会基础，实现长效治理。

4 政府治理的借鉴参考价值

对图书馆治理而言，公司治理在治理方向、框架、模式上形成了可供借鉴的价值，但在实现路径上还存在较大差别。企业追求利润最大化、收益可量化，因此，在共同利益驱使下，公司治理更容易形成相关利益者之间的相互尊重信任；通过协议规则可形成合法性的制度条件并共同自发遵守，从而达成有效治理，共同获利。而图书馆本身自主权不独立，没有实际利益驱动，利益相关者之间主动配合意愿不强，制度安排由管理层选择性执行，服务效能不易量化，若按照公司治理路径执行，存在治理失效风险。这就需要引入政府治理，借鉴政府治理的思路，推动图书馆治理路径的实现。

4.1 政府治理与图书馆治理的情景适用分析

治理理论创始人罗森瑙(Rosenau)认为，治理是由共同的目标支持的共同活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。库伊曼(J.Kooiman)等则认为，治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动而发挥作用。格里·斯托克(Gerry Stoker)概括了治理的五种观点，认为现代治理理论对传统的国家和政府的权威提出了挑战，政府已经不是国家唯一权威，只要能得到公众认可就可以成为同层面上的权利核心。社会已经不再依靠单个主体的统治，而是多主体共同管理、持续互动的过程。各主体存在权利依赖，并依靠各自资源和优势，通过对话理解，在自愿平等合作基础上，相互协商，为共同目标建立一种网络管理联合体。当然，组织内不排斥权威，但权威不一定是政府，政府治理能力体现在动用新的工具和技术来控制和指引。

市场式政府基于市场是资源最有效的配置方式，认为应破除政府垄断，引入市场机制，利用私人部门或第三部门来提供公共服务。参与式国家致力于建立一个与市场方法相对的，倡导对话民主，政治参与性更强的机制，更关注较低阶层的员工和组织及服务对象。政府组织能否运行良好的前提是其低阶员工和服务对象能否直接参与管理决策。弹性化政府突出政府应变能力，主张在政府内部采用可选择性的“虚拟组织”，避免组织僵化带来的问题，提倡“实验社会”，勇于尝试新政策。解制型政府是对传统层级结构模式的自我革新，主张对精良的公务员队伍减少解除内部限制和制约，解制后每个层级有了参与的热情和责任感，将有效提高政府的现实效率和促进社会的整体利益。

（6）那管营心腹相待，也不忍撇也。单是小奶奶乔张做致，有些不尴尬，好生看不得。（明·陈忱《水浒后传》第4回）

4.2 政府治理的可借鉴性

4.2.1 积极引入市场机制。按照市场式政府的理论，必须首先通过法律确立图书馆法人主体地位，赋予图书馆更大的实质管理自主权，保证其独立性。建立完善法人治理结构，去行政化。从传统的管理型图书馆向服务型图书馆转变，始终秉持“传承文明、服务社会”的服务理念，以更好地满足人民精神文化需求为目标。引入市场运行机制，发挥市场高效配置资源优势，从人事、财政、市场检验3个维度进行改革：用市场薪酬机制调动馆员积极性，工作成绩与工资报酬挂钩，鼓励多劳多得；鼓励引导第三方参与提供图书馆服务，政府向社会力量购买图书馆服务，降低运行成本，提高服务质量；探索市场检验或服务外包，有选择性地让图书馆和企业公开竞标提供图书馆服务，把服务效果放到市场中进行检验，将提供产品和服务成本的高低、能否及时回应公众需求等作为重要检验指标。

4.2.2 激活馆员和用户参与治理热情。在现有传统行政化体制下，应重点推动决策分权化和自下而上的参与，通过“参与”模式减弱对基层馆员和用户的控制。尽可能挖掘馆员的才华和潜力，广开言路，让基层馆员和有政策影响力的公民参与图书馆决策管理中。通过公开投票表决、理事会下设四委会的组织结构、创立读者协会等形式，完善参与机制，培育良性治理氛围。保障馆员与用户参与决策的独立自主性和对确定政策方向的话语权，推动科学决策。

4.2.3 增强运转的灵活性。可考虑推行全员聘用制度，不占用编制，压缩人员规模，节约人力成本，增加干事动力。通过临时雇佣和兼职员工完成部分工作，降低运行成本。面对新形势新变化，在原有的组织之间和组织内部建立松散的网络组织，成立虚拟临时性组织，如项目小组、专项活动小组等，打破原有组织的固化僵化局面，通过组织创新和服务创新，提升服务效能。

传统的图像压缩系统对于前端采集到的图像处理多使用芯片MAX9247和MAX9250进行数据的串化和解串,具有PCB布板空间大、信号线相互干扰、占用FPGA资源、以及前端数据传输速率慢导致后续图像的完整度和清晰度受到影响等问题。而FPGA芯片内部集成有SelectIO资源,通过配置其内部资源和IO端口,可以用内部资源实现功能要求,而不会占用FPGA的资源[2],同时可以节省PCB布板空间,减少布线之间的信号干扰,能够实现低压高速稳定的信号传输功能。鉴于此,本文提出一种传统工业图像压缩系统的改进设计方案。

4.2.4 破除人为管理约束。在现有科层制的管理架构下，倡导专业精神，强调敬业奉献的职业道德，通过减轻组织内部各种冗杂的规制管束特别是人事方面的制约，实现馆员自我约束，激发担当作为意识。解除对馆员的制约实质上是解除管理活动控制，让馆员更自由、更自主、更自觉地从事图书馆服务活动，夯实管理者服务馆员、馆员服务用户的责任。

5 结 语

治理已成为全球发展的必然趋势，党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，为深化多领域协同治理指明了方向。借鉴成熟理论只是图书馆治理的开端，在厘清方向思路的同时，图书馆治理还应重视本土化研究，明确公共图书馆治理必须是在坚持和加强党的全面领导的前提下进行，依靠党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过政府主导、多元治理、社会参与的模式，实现治理的制度化、规范化、程序化。聚焦新时代特征，以人民为中心的发展思想，是图书馆治理出发点，充分认识公民权、民主治理道德重要性，依靠人民、惠及人民，围绕公众需求，推动图书馆治理高质量发展；关注前沿热点，增强防范化解治理风险意识，居安思危，重新认知图书馆存在价值，有效防治图书馆腐败问题，取信于用户，紧跟时代步伐，转变传统思维，借助科技手段，重新设计管理机制、业务流程、绩效体系，实现图书馆再造，推进图书馆治理能力现代化。