国土空间规划体系下我国乡村 规划建设的变革与展望

刘清源

【摘要】在我国早期城乡二元化结构体制的影响下，乡村建设的目的更多的是为城镇的发展作储备，乡村规划建设长期以来面临着多方编制、多级管控、权责混乱的现象。国土空间规划是空间发展建设的重要指南，也是推进“多规合一”加快落实的综合部署，是实现可持续发展目標的重要举措，更是为推进我国乡村规划建设带来了新机遇。未来的乡村规划建设应在国土空间规划体系统筹管控的视角下主动面对乡村地位提升、目标转型、结构调整、经济换挡等问题。乡村规划需在法律法规、复合联动、参与主体等方面做出的变革，乡村建设应进一步明确其特殊性与差异性，从用地、风貌、制度与保障三方面提出应对策略。

【关键词】国土空间规划体系;乡村规划;变革;应对策略

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.13.012

引言：

随着中国社会的不断发展，城乡发展不均衡导致的矛盾也在不断加深。近年来虽不断加强推进各层级规划对我国乡村建设的引导，但长期的“城乡二元化”发展格局导致了乡村规划发展一直尚未能以国土统筹建设的视角进行规划控制。建设周期长短不一、地方规划随政策变动大、管理权责冲突、村庄建设用地布局混乱等问题导致了乡村建设呈现出杂乱无序的状态。为加快实现“多规合—”，需将主体功能区、土地利用规划、城乡规划等空间性规划融合统一，这是2019年5月23日《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》所提出的空间规划改革的重要内容[1]。新时代的国土空间规划体系开创了科学布局乡村生产生活空间、协调产业转型和资源环境之间矛盾、振兴乡村经济的新局面。

1、国土空间规划体的构建与完善

长期以来我国采取的粗放式经济发展和开发建设管理模式导致了城镇化发展过程中矛盾突出，同时由于空间类规划之间互不协调、互不衔接，规划职能部门分割，影响了空间治理的效率与发展的质量。面对此种情况，为积极寻求建立全国统一、相互衔接、分级管理、权责明确的空间规划体系，2019年中共中央国务院颁布的《意见》从以下几个方面进行了构建与完善：

1.1主管机构

2018年3月十九届三中全会提出组建自然资源部，通过批准后，国家将国土空间用途管制和生态修复职责统一交归自然资源部，有效整合了原国土资源部的规划职责、发改委的主体功能区规划职责和住房城乡建设部的城乡规划管理职责[2]。这一改革举措表明，为了强化国土空间规划对土地利用规划、城乡规划等多项规划的指导约束作用，推进多规合一，以用途管制为主的国土空间规划将成为我国新时代空间规划体系的重要核心[3]。

1.2审批流程

2019年中共中央国务院颁布的《意见》中，首次提出了要优化我国现行的建设项目用地预审、规划选址及建设用地规划许可、建设工程规划许可等“多证多审合一”的审批流程，这一举措将有效的提高规划审批效率，同时也能加快提升对城乡规划建设管理的监管水平。

1.3管控力度

自然资源合理利用开发与保护、生态环境保护与修复是当今社会可持续发展建设的必须控制的两大重点内容，《意见》对以往我国发展建设无限制的土地开发活动、破坏生态环境资源提出了生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线、生态保护红线这“四线”管控的具体要求，有效提升了国土空间规划对于空间开发保护的刚性管控作用。

1.4技术路线

提出了统一测绘基准和系统、划分用地分类体系、规划技术标准体系、规划编制审批体系、规划监督实施体系、规划法规政策体系并建立健全，加快完善统一国土空间基础信息平台，坚持推进各级部门之间的数据共享与信息交流，从根本上解决以往规划管理平台各自为政，互补交流，标准不一而导致的国土空间管控无序的问题。

1.5评价体系

新一轮国土空间规划要求首选需要立足于生态系统的完整性，统筹考虑各类生态要素的功能及需求，合理判断各类国土空间的使用条件，优化配置方案，因此在《意见》中，正式提出将资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价“双评价”作为划定“三区三线”的基础，构成新空间规划体系的重要组成部分。

2、乡村规划的发展及其研究

不同时期乡村规划的目的、任务和服务对象均有所变动。当下如何运用宏观调控的手段来加强控制和弥补乡村快速发展需求与建设管理之间的缺失，是当前规划工作的重中之重。

2.1乡村规划的发展历程

我国的乡村规划可分为以下三个发展时期：

（1）1980-1989年的萌芽期

围绕“发展乡村生产力、改善乡村生产力”的号召，中国部分乡村开始进行乡村建设，并开展乡村规划。此时的建设有着明显的特征，即城强农弱，乡村单体独立自下而上建设、缺乏统筹。

（2）1990年-1999年的成长期

中国乡村开始出现自上而下的镇村整体规划，此时中国的乡村规划带有明显的自上而下的政策气息，乡村规划覆盖面增大，内容层次增多，涵盖了镇村布局规划、镇村基础设施规划等。发达地区的乡村甚至开始逐渐突破村域行政规划边界，以镇域为范围考虑乡村统筹规划，但此类规划的方向多偏向城市，即乡村规划变相沦为城市发展用地扩张的有力保障，这一时期我国部分地区乡村用地骤减，但却依据“城乡建设用地增减挂钩政策”转变为城市建设用地，部分发达地区的乡村，甚至依据这时期的规划建设成为“类城市”的异化乡村，破坏了乡村原有空间布局，该时期规划中所体现的“去乡村化”趋势明显。

（3）2000年-至今的完善时期

2007年10月颁布的《城乡规划法》将乡村规划纳入法定范畴，逐渐为我国乡村建设的发展指明了方向。自2016年中央一号文件进一步强调了“美丽宜居”乡村建设起，规划本位开始向乡村转变，村庄合村并居工作的规范性与科学性大幅度提高，虽然乡村规划仍为政府为主导的自上而下的规划，但逐步强化了自下而上的反馈机制，使得城乡关系有所缓和。

2.2乡村规划的不足

我国现行的城乡规划体系是以原城市规划体系为结构的，《城乡规划法》确立了乡村规划在城乡规划重要的地位。乡村的分布模式呈散点状，对周围的自然环境有着高度的依赖性，同时又具备着与城镇异质性与流动性截然不同的稳定性。现行的乡村规划虽比以往有了较高程度的完善与重视，但依然显示出了一部分城乡二元化的特征，如其中具體的相关建设规划及管理标准仍多套用城市模式，同时也存在着乡村规划相关建设标准混杂等问题。（见图1）

3、国土空间规划体系下乡村规划的变革与乡村建设的重点

3.1 乡村规划与建设的现状问题

乡村规划虽已植入差异性规划的概念，但在规划落实过程中不管是技术标准还是管控力度都较城镇有所弱化，尚未建立乡村本位的规划机制。现下我国乡村规划建设有序进行，但同时也存在着建设技术标准的编制与出台滞后于乡村规划的编制、乡村建设因参与方众多而协调难度大、硬件建设与包含农村产权、社会治理等制度改革的“软件”建设不同步等问题。

3.2国土空间规划体系下乡村规划的变革

作为国家治理体系的重要组成部分，国土空间规划不应是单纯“空间营建的技术工具”，而应逐步向调控资源、指导发展、维护公平、保障安全与公众利益的“公共政策”转变[4-5]。我国乡村规划必需在一个科学系统、权责清晰的体系下进行建设监督与把控，才能落实并完善各级空间规划对乡村建设的具体要求，实现乡村振兴。

国土空间规划体系下的乡村规划，应从原有的问题导向规划转为目标与问题导向相结合规划，以修复乡村生态环境为目的，以完善乡村配置为手段，以乡村经济发展为核心，以提高乡村吸引力为目的，制定具有实施性的乡村建设目标，使得乡村与城市共同发展，不再把乡村作为城市发展建设的储备场。在国土空间规划体系的宏观把控下，乡村规划也应逐步完善，可着重体现为以下几点：

（1）明确乡村规划的地位，完善相关法律法规

我国目前现有法律法规对各类空间规划的功能定位、监督程序、反馈机制等并未做出明确规定，约束作用弱。随着新一轮国土空间规划体系中乡镇级国土空间规划重视度的提升及“多规合一”实用性村庄规划的不断推进，应积极明确乡村规划的地位，同时加快制定相关法律法规，确保乡村规划有法可依。

（2）规划权力适度下放，多方利益体共同参与规划

乡村属于内生型的机制群组，具有较强的自我管理能力、自我修复能力和自我完善能力，应将部分规划权力下放给地方，给予地方政府及村民更大的自主权。

（3）规划空间复合发展、协同联动

乡村地区的空间分布呈现出“大分散、小集聚”的模式，为适应国土空间管理与研究的需要、强调生态功能对可持续发展的重要影响、加快乡村生态文明建设步伐，应积极构建生产、生活和生态功能为主导的土地利用分类及复合利用体系，统筹三类用地空间[6]。

（4）建立乡村建设用地新增与减量化分配规则，落实建设用地布局

基于国土空间规划体系合理确定区域合村并居的依据与标准，并基于村庄发展类型，对集聚提升类村庄酌情考虑新增建设用地，对一般存续村庄严格控制并对建设用地减量化。为适应未来村庄居住、文旅设施及新产业新业态等的建设发展，应适度预留合理的乡村建设用地，并由市、镇政府统一调配。

4、国土空间规划体系下乡村建设的策略思考

随着城镇化的快速发展，乡村人口流失过快，流入城镇的乡村居民却因户籍制度、生活成本过高等因素往往难以在城镇中扎根，这形成了乡村建设的“倒逼式”发展，乡村建设对于促进我国城乡统筹发展有着巨大的价值潜力，应借助国土空间规划体系对今后的乡村建设进行宏观把控和科学引导，以解决建设发展、村民需求与生态保护之间的矛盾。

4.1用地层面

（1）严格控制乡村土地使用途径

对乡村建设来说，在满足其发展目标的同时，也要采取一系列措施以切实保护耕地数量，必须采取一定措施以保证耕地占补平衡。

（2）强化乡村建设用地的空间管制

乡村发展不等于乡村建设用地的扩张，保护乡村生态环境不等于对乡村建设用地总量进行简单的简化，应结合乡村发展目标、定位及方向，结合生态环境保护的需要，划定合理数量的开发建设用地，既满足现状建设要求，也为乡村未来的发展留有余地。

（3）确立城乡用地流转指标

结合国家关于乡村三块地的改革要求与乡村实际建设用地特点，积极建立城乡存量土地储备流转制度，优先储备村庄地区的集体经营性用地土地指标，建立与村集体的持续分利机制，提高土地利用效率。确立城乡用地流转指标，保障乡村新型社区建设用地指标，为乡村基础设施、公共服务设施和社区产业、旅游设施配套提供有效的土地保障。

4.2风貌层面

乡村建设需注重乡村风貌分类差异化控制，缓解乡村住房散点布局、多样拼贴样态，同时确定适宜的土地资源，合理引导人口集聚，统筹配置宅基地，以便改善传统住房散点状布局，有效配置基础及公共服务设施。

4.3政策与保障层面

（1）保障落实上位规划对乡村用地的调控

国土空间规划体系的构建及完善可加强上位规划对乡村用地的整体控制，加快推进多规合一在乡村地区的落实。为此应明确乡村各类用地的现状，及时与上位规划所确定的建设用分类、结构、总量等标准持续校核，若产生一定的差异，在充分协调的情况下可采取弹性留白等方式处理，持续加强上位规划在用地分类上对乡村建设活动的有效控制，确保各类空间规划控制线在乡村地区落实。

（2）完善乡村地区精明收缩相关制度

依托国土空间规划，明确乡村分类，不仅要为乡村的建设发展完善相关规划制度，同时要针对已确定不再发展的乡村，严格控制乡村用地无序扩张，并为其拆迁、土地整合、生态修复等提供一定的制度、政策、法律支撑，合理引导此类乡村精明收缩。

（3）加快构建乡村建设信息平台

乡村建设不仅要满足规划的各类要求，同时应积极建立相关的信息平台，以便于及时反馈建设信息、相关问题和村民诉求等问题。应将乡镇国土空间规划、土地利用规划、乡村规划等一系列上位规划所提出的宏观、综合的规划目标转化为定量、定性的具体建设指标，并通过对建设指标完成度的管控达到对建设目标的落实与响应。

结语：

随着国土空间规划编制的全面开展，长期缺少空间规划支撑的乡村地区发展需要引起高度重视。乡村的发展比城市的发展承受了更多的压力，部分村庄的收缩和衰退也是一个不可避免的过程。对于乡村规划布局方面，应采取自上而下的措施，以政府主导为主，加强乡村资源价值认知。对于乡村建设方面，应采取自上而下、自下而上相结合的措施，以政府主导，民众参与为主，相互促进，以减少因管控主体认知缺失导致乡村规划目标与民众实际需求目标偏离。国土空间规划体系下的乡村规划，应严格控制乡村用地低效扩张，加强乡村风貌物质空间构建与传统文化的高度融合，更应强化上位规划的纵向控制的同时加强横向联系，注重实践性、创新性与公众参与程度，以先进科学的视角不断探索不同地域乡村规划发展建设的新路径。

参考文献：

[1]张尚武.空间规划改革的议题与展望——对规划编制及学科发展的思考[J].城市规划学刊，2019（04）：24-30.

[2]武延海.国土空间规划体系中的城市规划初论[J].城市规划，2019，43（8）：9-17

[3]林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018（5）：9-17.

[4]袁媛.地方政府空间规划的重心偏离与回归[J].规划师，2017，033（011）：39-44.

[5]罗彦，蒋国翔，邱凯付.机构改革背景下我国空间规划的改革趋势与行业应对[J].规划师，35（01）：12-19.

[6]黄金川，林浩曦，漆潇潇.面向国土空间优化的三生空间研究进展[J].地理科学进展，2017（03）：378-391.