城乡公共体育资源的优化配置探析

郭 曼

（韩山师范学院体育学院,广东 潮州 521041）

党的第十八次全国代表大会工作报告明确指出,想要从根本上解决三农问题，最为关键的即是走城乡一体化发展道路.城乡一体化发展的目的是打破传统的城乡二元划分，协调城乡居民，通过制度改革和政策调整，实现城乡协调可持续发展.统筹城乡体育一体化发展将有利于使体育作为一种亚文化、一种现代生活方式，在提高城镇化的质量过程中发挥重要作用.

1 发展失衡是统筹城乡体育一体化发展的根本动因

1.1 历史因素

新中国成立之初，我国并不具备较高的经济发展水平，于是强调优先提高重工业发展水平，而实施这种战略就必须要解决资金问题.因此，国家只能通过降低农产品的价钱来为工业发展提供资金.与此同时，由于就业岗位的缺少，又不得不限制农民进城就业.“城市经济将社会化生产作为发展根本，农村经济则不然，小农生产始终占据核心影响地位”[1].逐渐形成一套城乡分割的制度.实行了几十年的计划经济体制又强化了这种二元结构，劳动力资源的自由流动受到各种限制.二元经济结构使城乡体育发展失衡，在体育公共基础设施和公共体育服务方面，农村的体育消费水平也远低于城市.城乡二元结构导致城乡体育资源的流通不畅，严重影响了农村公共体育资源的配置.据近几年的全国体育场地统计调查数据显示，多半的体育场地集中在事业单位和企业.而村委会体育场地面积占比较少（表1）.

表1 村委会体育场地面积的占比Tab.1 Occupancy rate of village committee sports field area

1.2 政策因素

农村公共体育的发展离不开政策的制定和执行.伴随着城市经济发展的领先，国家的许多政策上以及基础设施投入等方面都是向城市倾斜的.虽然国家先后制定了“全民健身计划”“农民体育健身工程”“体育三下乡”等政策，然而，基层农民对这些政策的认知度较低，缺乏社会影响力.“体育管理体制的不完善也制约农村体育事业的发展”[2].农村体育公共政策的主要执行者是乡镇和村干部，政策执行的过程中主观倾向比较严重，不能因地制宜和具体问题具体分析，缺乏针对性和公平性.管理者自身素质和认知偏差是制约农村体育公共政策执行的主要因素(见表2).

表2 部分涉及农村体育的法律法规内容要点Tab.2 Part of the laws and regulations related to rural sports content

续表2

近些年，随着健康中国概念的提出以及全民健身计划的颁布，我国的体育事业开始向全面协调发展转变.只是农村体育政策在具体调控过程中存在众多问题，客观因素也导致区域发展均衡化目标无法最终实现.

1.3 经济因素

经济因素是造成城乡公共体育资源分配不均的关键.财政上的投入明显偏重城市.从统计数据看，农村地区的收入水平和城市有较大差距，直接影响农村地区体育投入（见表3）.

表3 城乡居民可支配收入比较Tab.3 Comparison of disposable income between urban and rural residents 元

农村体育基础设施建设落后，体育发展所必须的场地、器材、人员等资源供给严重不足。农村公共体育资源存量较差，体育设施不健全，简陋是普遍存在的现象.相对于城市日益发展的公共体育的场地基础设施，如全民健身广场、体育公园、健身步道等，农村公共体育设施的面貌变化不大.尤其是一些偏远乡村还没有公共体育设施.有的农村即使修建了公共体育场地设施，环境“脏、乱、差”问题也非常突出，发展的难度也比较大.此外，农民受自身经济条件以及时间和观念因素的制约，农村公共体育资源的使用效率比较低下，损毁现象也比较严重.在对广东省潮州市的乡村进行田野调查发现，村民对公共体育资源配置的满意率比较低（表4）.

续表4

1.4 主体因素

从事农业生产或手工业生产的农村社区居民时间长期被繁重的劳动占据，虽然近些年机械生产替代了大部分的人力，但是由于村民的整体文化素养偏低，娱乐方式还没有脱离传统的“打牌、聊天、聚会”等.2020年我国城镇与农村的人均受教育年限分别是9.91 a和7.41 a；城镇与农村的粗文盲率分别是2.67%和8.48%。部分农民体育观念陈旧，体育意识薄弱，觉得劳动也是运动也是体育锻炼，加之没有科学的健身指导，使农民缺少参与体育锻炼的积极性.即使偶尔参与体育锻炼，锻炼的方式也比较单一，农村体育资源的开发利用程度比较低.城乡居民体育意识的差异也导致了体育发展的不平衡.

2 城乡体育一体化发展要“公平”而非“平均”

城乡体育一体化发展与城乡体育完全平均一致之间存在明显不同.平均是一种狭隘的发展模式.由于我国地域环境、社会发展存在差异，城乡体育不可能完全一样化发展.过度追求平均反而会导致实际上的不平均.城乡体育一体化发展强调的是打破城乡体育的二元分化，促进城乡体育资源的合理流通，实现体育资源的共享和互补.从多方面入手，如资金投入、发展管理等，走一体化建设道路，逐步拉近城乡发展距离，为实现协调统一发展目标做好充分准备.城乡体育一体化，实际上是城市体育、小城镇体育、农村体育三位一体，统筹规划，统一行动，统筹发展.小城镇体育具有重要的承上启下作用，对上它承接城市体育文明，对下它又将城市体育文明向农村辐射延伸.

3 城乡体育一体化发展的困境

3.1 城乡二元结构没有根本破除

“受传统二元结构限制，城乡居民无论在价值观还是社会地位等方面，均表现出很大不同”[3].城市和农村在体育发展规划、体育基础设施、经费投入、赛事举办、活动安排、体育社会组织及体育服务等方面都存在演进性差距.社会结构才是解决城乡体育发展失衡的关键.计划经济体制下，国家提供了遍布农村的各项福利，包括基础设施建设，在一定程度上缓解了二元结构的矛盾.自实施改革开放政策后，社会主义市场经济体制逐步建立，只是制度改革工作始终未能与市场经济开放程度保持高度一致.由于体育资源的限制和政府不合理的配置制度，国家的物质资源、财政资源和高素质人才都投向了城市.农村体育基础设施建设以及公共事业发展只能依赖自主渠道.这就加剧了城乡体育发展的不平衡，强化了二元结构.国家一直实行大城市发展战略，直到从“十一五”开始把新农村建设作为国家发展重大战略.并排在第一位.2017年乡村振兴战略提出，加大了农村的投入，但同时，因为中国大陆城市化、工业化，纳入全球化的速度加快，进管在农村加强建设，但同时也发生了农村“空心化”.在这种情况下，城乡关系尽管投资增加了，但是没有本质性的形成城乡的融合.城市大量的从乡村吸走各种各样的资源.未来，城乡融合，要素自由流动，特别是“人回乡”，将会出现新的结构性变化，市民下乡、学生下乡，都会逐渐成为一个趋势.

3.2 城乡体育要素融合的保障机制不健全

城乡体育要素的融合是城乡体育一体化发展的必要条件.城乡体育要素的自由流通有利于资源的优势互补.近年来，城乡体育一体化实现了一定的突破，然而资源要素流通不顺畅，公共体育资源配置不均衡的现象仍然比较明显.影响城乡体育一体化发展的体制机制障碍尚未完全消除.体育资本、体育技术、体育人力资源等要素在城乡间的自由流动是推动城乡体育一体化发展的内在动力.在传统城乡体育发展机制内，农村资源不断向城市流动，但城市却不会反向发展，比如，体育人力资源.身体活动，体育技能的提升需要专业性指导.但大部分农村居民都未接触过社会体育指导员，更没有体验过体育指导服务.“十四五”体育发展规划提出“每千人拥有社会体育指导员2.16 名”[4].实际上，农村拥有的社会体育指导员数量与要求还有相当大的缺口.城市体育人才下乡得不到充分的权益保障，配套的支持政策也不充分.虽然，现如今城市体育资本要素向农村流通的愿望比较强烈，但是投资者和当地农民在相关利益分配上还存在诸多冲突.城乡体育融合发展的共健、共治、共享机制还没有完全形成.

3.3 城乡体育公共服务的供给机制不完善

城乡体育一体化发展需要完善的体育公共服务供给机制.体育公共服务供给机制是指“通过投资筹资机制、资金分配机制、决策机制以及监管机制等来确定体育公共服务的类型、数目和质量”[5].长期以来，农村公共体育资源供给的渠道比较单一，政府部门是公共体育资源的供给主体，缺少公共体育资源多元供给的鼓励政策和奖励机制.社会和企业参与供给的程度比较低.单一的供给模式难以满足村民对于体育资源的需求.农村体育公共服务的资金大多来自公共财政、村集体、乡贤捐赠、民间资本等.现阶段，公共体育资源在城乡之间均衡配备的投入体制还不健全，缺乏监督和管理.缺少将筹集到的资金在城市与农村之间的体育公共服务进行合理分配的方案和决策.各级财政没有建立协调联动机制，统一协调体育事业经费的计划与使用，难以确保居民均等的享受体育公共服务.

4 城乡体育一体化发展的出路

4.1 优化城乡公共体育资源的配置

政府是公共利益的代表，只有政府制定的体育资源配置方案能够对大多数城乡居民具有激励作用，并满足体育文化发展的需求，才能激发城乡居民参与体育文化活动的主观能动性，才能为本区域创造出更好的社会效益.在制定城乡体育资源配置方案时，要了解相关资源信息，同时提高人力、物力、财力等资源的有效利用率.政府制定的体育资源配置方案，要包括体育人才的引进机制，尤其是农村急需的体育人才.应该从加强体育人才培训和发挥体育院校服务地方体育发展作用两方面入手.在体育人才资源配置过程中，既要重视体育人力资源的开发，又要加强区域体育人才交流与合作，结合城乡自身特点，改善体育人才环境，逐步完善体育人才保障机制.政府体育行政部门应建立健全以县、镇体育资源为主的财力保障评价体系，政府体育行政部门与财政部门联合对县镇两级财政所支出的体育资源进行绩效评价，并加强相应的监督、约束与激励，引导县镇政府优化体育资源配置结构，形成城乡之间畅通有序的人、财、物流通格局及其利益分配机制.

4.2 促进城乡体育之间的良性互动

城乡体育之间的良性互动，是实现一体化的基本手段.“社会经济发展到一定阶段，城市体育与农村体育必须相互适应，协调发展，同步推进城乡体育一体化的进程”[6].在制定城市体育中长期发展规划和配建城市公共体育空间规模与数量时，必须考虑城市人口分布情况及中长期城乡一体化发展目标.城市土地资源量有限，要推动城市体育基础设施建设向欠发达区延伸，向需求方覆盖，这样才能更好的满足互惠共赢发展要求.还要做好提高城市体育场地设施利用效率的工作，重点避免不必要的重建或低水平重复.在现有的体育设施基础上加以改造使其多功能化，缓解体育资源供给不足的矛盾.拓展城市间、城乡间的体育活动空间，提高城市体育资源和体育文化承载能力.高品质高质量的城市体育文化要素应为城乡体育一体化发展创造良好的体育文化环境基础.农村体育除接纳现代城市体育文化外，还应为城乡体育一体化发展注入来自农村民族传统体育文化的优质血液，两者应良性互动、齐头并进.需要注意的是，统筹城乡体育一体化发展中的农村体育，不等于是丝毫不变的城市体育的复制版，也不是千镇一面、千村一面的农村体育，而是要在城乡一统的大前提下，注意保护农村体育的地域特色、民族特色和民间特色，注重传统体育文化的保护，激发和增强农村体育自身发展的活力.

4.3 充分发挥小城镇体育的中介作用

由农村发展为小城镇，再由小城镇发展为城镇，在这一进程中可以说，小城镇是城镇化链条中的一个中介点，首先接触城市体育文明，再将其辐射到农村.为此，小城镇居民首先要市民化，按照城市体育的标准来改造小城镇体育.小城镇体育的发展应该考虑到它是一个可以“再生血液”的休闲生态系统，小城镇生活是农村和大都市之间的一种新的生活方式.目前，在我国一些发达地区城镇化的过程中，出现了一种“反城镇化”现象，即随着社会阶层的分化和对不同生活方式的追求，人们开始向往远离喧闹的大城市的郊区生活和小城市化生活.小城镇主要在大都市与农村之间发挥关系连接作用.除了最初的小城镇居民，它们还承载着许多大都市中产阶级和富裕阶层的居住和生活，往往构成了大都市个体居民有理想追求的休闲生活与体育一体化的生活圈，并通过这个生活圈凝聚健康的人生观和价值观，形成良好的生活方式.

4.4 创建共享体育空间，保障农民工的体育权益

随着城镇化的发展，农村剩余劳动力持续向城市转移.针对这一问题，国家采取了更加精准的措施以促进农业剩余劳动力继续向外转移和农民转移人口市民化.城市应该平等对待农业转移人口，从各个方面保障其参与体育的基本权利，为此，消除对城市移民群体的各种偏见，创建一个新老市民共同参与的体育活动空间，使之作为交流平台可以有效地促进城市新老市民的思想沟通、信息传递、体育文化和技术交流，增强市民的凝聚力，营造稳定和谐的城市体育文化氛围.还要大力发展农民职业教育，积极开展农民技能培训等；通过多种多样的体育活动，在提高农民健康水平的同时，丰富其文化生活，培养其现代意识，使其成为“有文化、懂体育、会休闲”的新型农民.新型农民不仅对于实现农业现代化至关重要，对于城乡一统的体育发展格局和建设体育强国也同样重要.为了能够更好地开展体育活动，有必要加快建构城乡一体的全民健身网络，使城市、小城镇、农村的全民健身活动充满活力，有序发展.

4.5 完善体育管理体系，健全农村基层体育组织

健全体育管理机制，将有助于城乡体育一体化发展目标最终实现.促进城乡管理体系的一体化要在政策制定和执行上下功夫.政府通过政策、制度、经费支持等实行宏观管理，体育社会组织履行具体的微观管理职责.农村基层体育组织包括体育行政部门培育的行政组织网络和基层社区组织的基层体育运营网络，如早晚练点、社区体育俱乐部、体育协会等.这些非营利性的体育组织在提升居民健身意识、培养体育锻炼兴趣、组织居民参加体育健身活动以及参与农村社会治理层面都扮演着非常重要的角色.因此，要大力培育农村社区基层体育组织，改变以往农村体育无人抓，无人管的现象.使农村体育自身发展活力得到有效调动，并确保农民能够积极参与到健身项目中.切实发挥农村基层体育组织在为健身人群提供服务上的纽带和桥梁作用.通过规范农村基层体育组织的管理形式和制度、构建网络化的组织体系、建立合理的激励机制等手段逐步推动农村基层体育组织的实体化和规范化发展.