刍议PPP模式在海南自贸港高速公路服务区建设运营中的应用

上官健

(琼台师范学院，海南 海口 570102)

“十四五”时期是海南自由贸易港的重大战略机遇期。当前，海南自由贸易港建设顺利开局、蓬勃发展，已进入全面深化改革的重要关口和关键时期，一方面需投入大量资金加快基础设施建设，提升公共服务供给效率，另一方面财政收支矛盾突出，需合规高效地放大财政资金杠杆效应。服务区作为高速公路重要的附属设施，承担着高速公路安全、便捷、舒适出行的保障功能，是新时代背景下人民群众基于出行对高品质、多样化服务的重要诉求。为深入贯彻习近平总书记“4.13”讲话和中共中央12号文件精神，提升高速公路服务水平，增强海南自贸区(港)建设服务保障能力，笔者提出了PPP融资模式在海南自贸港高速公路服务区建设运营一体化的应用探索，以期为海南自贸港高速公路服务区公益基础设施项目建设探索融资新渠道，创新海南基础设施投融资模式的示范意义。

1 海南高速公路服务区的建设运营现状

1.1 现状

近年来，海南高速公路发展迅速，琼中至乐东、万宁至洋浦、文昌至博鳌、五指山至保亭至海棠湾、儋州至白沙等高速公路先后通车运营。2020年年底，海南“田”字形高速公路网基本全面贯通，完成了“县县通高速”的目标，通车里程达到1 254 km，高速公路网密度基本达到国内东部地区水平。全省建成服务区达到了29对，其中投入运营服务区17对，单侧服务区有3处。

1.2 存在的问题

1.2.2 融资渠道单一，融资空间有限。海南金融业总体规模偏小，以银行等金融机构传统存贷款业务为主，金融资源市场化配置效率不高，社会融资规模位于全国较后地位。迄今为止，海南是全国唯一没有单独收费公路的省份。一直以来，车辆燃油附加费、国家综合补助、国债转贷、银行贷款是海南高速公路设施建设主要融资途径。除财政资金以外，大部分是省交通运输厅以车辆通行附加费收费权为质押，向银行贷款解决。但是，由于宏观经济形势及压缩信贷规模影响，目前银行融资形势较为严峻，融资成本大幅提高。

2 PPP融资模式的背景

2.1 PPP融资模式概念

高速公路PPP项目(Public-Private Partnership)是指社会资本按照市场化原则出资，独资或与政府指定机构共同成立项目公司，通过特许经营等方式，参与高速公路投资、建设、运营和维护的项目。政府通过授予特许经营权、合理定价、财政补贴等事先约定的收益规则，使社会资本获得合理回报，实现防范和化解政府性债务风险，激发市场活力，增加公路基础设施有效供给等目标。社会资本方，是指已建立现代企业制度的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业以及其他投资、经营主体。

综合国内文献，笔者认为PPP不仅是一种项目融资模式，更是一种项目管理模式。合作方在参与具体项目时，政府并不是将项目的全部责任转移给社会资本，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险，本质是利用社会资本的资金、人员、技术和管理优势，向社会提供优质的公共产品和服务。

2.2 PPP融资模式应用背景

十八届三中全会提出建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。为贯彻中央精神，切实化解城镇化背景下地方政府债务膨胀的潜在风险，减轻地方政府债务压力，2016年以来财政部、交通运输部、国家发展改革委、海南省政府等部门相继出台了《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》(财建〔2016〕34号)《海南省人民政府办公厅关于加快推进政府和社会资本合作模式高质量发展的通知》(琼府办函〔2021〕492号)等PPP规范性文件。交通部亦颁布了《收费公路政府和社会资本合作操作指南》(交办财审〔2017〕173号)，以期多措并举，在海南自贸港交通公共基础设施投资和运营中建立起政府与企业间“利益共享，风险共担”的机制。

3 服务区建设运营一体化PPP模式的必要性与可行性

3.1 高标准建设运营海南自贸港高速公路服务区的需要

引入社会资本投资建设运营高速公路服务区，是深入贯彻习近平总书记“4.13”讲话和中共中央12号文件精神，落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，高标准改造建设海南自贸港高速公路服务区的需要，便于以“多规合一”为引领，按照“全省一盘棋”和参照国际标准，对高速公路改建、待建的服务区实施统筹规划，增强海南建设自贸港三区一中心的交通服务保障能力，培育旅游消费新业态、新热点，有效带动全域旅游的新发展。

3.2 缓解海南自贸港高速公路建设融资的需要

“十四五”期间，海南交通基础设施建设计划投资2 200亿元，融资建设任务重。通过PPP融资模式，以高速公路服务区设施和资源、资产的开发权、经营权等为基础，引导社会资本投入参与，既能解决海南自贸港高速公路服务区项目建设资金问题，又可以探索创新海南自贸港高速公路服务区的项目管理模式，契合国家及省政府倡导的政府与社会资本合作及国企混改精神。

引入社会资本投资建设运营高速公路服务区，既可以扩大基础设施建设项目的资金来源，缓解高速公路服务区建设的资金紧张，减轻省本级债务压力，又能在保证建设质量的基础上将风险转移给运营方；既可以使政府从繁重的事务中脱身出来，从基础设施项目直接投资者和建设管理者转变为监管角色，又可以实现投资主体多元化，打破基础设施项目由政府部门行政垄断格局，促进基础设施投资主体多元化和资金来源多样化，提高基础设施的运营效率。

3.3 契合海南自贸港高速公路服务区运营管理的需要

引入社会资本投资建设运营高速公路服务区，既可以实现海南自贸港高速公路服务区经营优势资源的有效整合，便于服务区统一投资、统一建设、统一运营，利于业主对标管理，实现服务区公共服务及社会效益价值最大化，又可以有效实行所有权与经营权分离，有效避免责任主体与服务品质缺位，利于推动高速公路服务区服务效益和经济效益的相互促进、协调发展，从而在最大限度满足高速服务区功能需求的情况下，放大国有资本功能，实现国有资产的高效和创新使用。

引入社会资本投资建设运营高速公路服务区，比较优势明显。无论服务区是否盈利，均能保证服务区社会效益最大化，便于实现政府、司乘人员和服务区经营者多赢格局。

钻井液行业标准对基础性的试验方法做了统一要求：如降滤失剂、增黏剂、发泡剂、润滑剂、堵漏剂等各种处理剂的性能评价程序，几乎覆盖了目前现场普遍使用的钻井液处理剂。作业程序及评价方法也较为完善，从实验室到现场都有对应的测试程序，如《钻井液测试程序》详细规定了钻井液各项基本性能的测试方法及滤液分析方法，这对室内试验、现场应用都起到了较强的指导作用，通过标准化的室内测试程序为现场提供可靠的试验数据，为下一步的施工提供试验基础，从而保证安全高效生产［1］。

表1 PPP模式经营分析对比

4 海南自贸港高速公路服务区PPP模式

海南系岛屿地理环境，全国唯一没有单独收费高速公路的省份。由于商业性经营价值小等因素，海南高速公路服务区经营可资借鉴经验少。海南高速公路服务区项目在引入PPP融资模式建设运营中，须深化PPP运作特点，创新适合海南自贸港高速公路服务区特点的社会资本合作模式。

4.1 总体架构

选取相关高速公路服务区为试点，遵循“经营性+公益性”原则，在完成服务区划拨地与出让地的基础上，以服务区设施建设融资和资源、资产的开发权、经营权等为基础的相关路衍经济权益为特许，基于社会公共服务可用性绩效指标，经省交通厅授权，由代表省政府履行出资人职责的交通基础设施国有独资公司(海南省交通投资控股有限公司，以下简称“海南交控”)通过公开招选，与社会资本(包括但不限于中石化等)共同出资成立项目公司(SPV)，对服务区路衍经营性业务与公共服务业务(包括但不限于：改建新建服务区的投资建设、综合能源补给站、物业管理、超市、餐饮、住宿、汽修等)，采用PPP模式，共同建设运营服务区。实际运营中，将项目公司的运营收入与其提供的服务质量挂钩监督考核，严格按照收支两条线、独立核算执行费用结算及建立退出机制。

图1 高速公路服务区建设运营一体化PPP模拟图示

4.2 主要内容

4.2.1 PPP项目实施范围。基于高速公路服务区社会公共服务可用性为目标，本着风险共担、利益共享的理念，设计PPP项目招选内容。根据服务区施工图设计的批复，完成审定的服务区工程预算的融资建设；服务区红线范围内物业管理、服务区功能性设施设备的配置与运营维护等公共服务提供；综合能源补给站融资建设运营；超市、餐饮、住宿、汽修等经营业态的开展。

4.2.2 项目融资。海南省车辆通行费附加每年按80%比例补助海南交控用于偿还高速公路贷款本息和高速公路养护支出。鉴于此，经省交通厅授权，由代表省政府履行出资人职责的海南交控与中选的社会资本共同出资成立项目公司(SPV)。在项目公司(SPV)注册资本构成中：海南交控以服务区范围内的经营性土地作价出资，持股比例原则上不超过50%；中选的社会资本以现金出资，持股比例原则上不低于50%。项目公司作为高速公路服务区投资、建设、运营、维护、移交的主体。

4.2.3 回报机制。PPP模式中，经授权的海南交控基于社会公共服务可用性绩效指标，以“采购服务+经营权授予”形式向项目公司(SPV)支付必要的回报。采购服务是指海南交控通过购买服务形式向项目公司(SPV)所应支付的、按服务区占地面积计算的物业管理服务费，是服务区PPP项目设计中的关键点。结合经营权授予对价及海南服务区运营经验实际，公开招选中的社会资本采购服务的费率报价可以控制在0～50元/m2。

4.2.4 PPP协议。PPP协议基于高速公路服务区社会公共服务可用性为绩效目标，构建长效监督考核管理机制，约定PPP项目实施内容、付费机制、经营期限(经营期限“5+25”年)、资产移交等。

经营期限设计为“5+25”年，为防止社会资本恶意竞标后，造成后期运营服务质量降低，借鉴福建等省高速公路服务区的做法，设定前5年为试运营考核期，达到符合经营考核标准的。PPP协议赋予顺延25年的经营期限，也是海南省由于高速公路开放性，导致服务区商业价值相对较弱，服务区功能更多体现在基于公共服务的社会效益方面。鉴于此，社会资本承担投入巨大，投资回收期较长，到期后形成资产须无偿移交等因素，经营期限顺延为25年。

4.2.5 绩效监督。PPP模式中，经授权的海南交控应会同相关单位探索构建长效监督考核管理机制，强化督查，严格履约，践行海南自贸港高速公路服务区项目的投资、建设和运营责任，保障项目融资、建设质量，提升高速公路服务区基础设施和公共服务供给质量及效率，助力海南自贸港的建设与发展。