论服务型政府建设中行政人格的建构*

杨 艳

（北京理工大学 管理与经济学院，北京 海淀 100081）

一、行政人格建构的提出

党的十九届四中全会为推进国家治理体系和治理能力的现代化建设，分别从党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系等方面进行了全面的战略部署，明确提出要“构建职责明确、依法行政的政府治理体系……建设人民满意的服务型政府”①中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.。从政府叙事的历史逻辑来看，服务型政府建设是基于中国治理情境应对政府治理失灵的实践创新和成功探索，是中国共产党领导的为后工业时代人类社会治理模式转型提供的“实践智慧”和“中国方案”②郑家昊.政府叙事的历史比较及其范式建构：以中国为中心的探讨［J］.国外社会科学前沿，2021（01）：64-77.。这是人类社会治理模式的一次根本性转变，其本质是从人类命运共同体的角度认识社会，以人的共生共在为出发点，将组织从环境控制的追求中解放出来③张康之.论组织环境控制追求的终结［J］.南京社会科学，2014（06）：64-72.，培育多元化的行动者网络，从而建构起行动主义的制度和问题解决方案。

从根本上讲，国家治理体系和治理能力的现代化在于人的现代化。在公共行政的制度主义视野中，谁都不会否认人应该成为公共行政的核心，然而无论是理论建构还是实践推进中，人们又常常是“目中无人”。如果将公共行政研究的焦点定位于官僚制，那么关于公共行政的理论无外乎就是官僚制理论与反官僚制理论。在主流的官僚制理论中，官僚个体只具有工具性价值而失去了独立的人格地位，官僚制的种种困境往往归因于官僚制本身的不完备，即便意识到官僚作为人之主体地位丧失所导致的问题，其解决之道也只是寄托在官僚制之外“具有非凡气质和能力”①罗伯特·B·登哈特.公共组织理论（第5 版）［M］，扶松茂，丁力，译.北京：中国人民大学出版社，2011：25.的魅力型领导者的出现。而在形形色色的反官僚制理论中，尽管突出了价值“返魅”，也一再强调行政人员或公共管理者们的角色担当，但始终无法为他们确定一个合适的形象。在服务型政府已然成为行政改革之目标和旨向的当代公共行政领域，行政人员应该具有什么样的人格形象，应如何将理想行政人格的建构纳入社会治理的整体过程中，是服务型政府建设不可回避的重要现实问题。

在公共行政领域，行政人格研究从无到有、从薄弱到丰富，现在已经初步形成了从概念内涵、基本类型到评价机制、塑造途径等系列成果。从现有文献来看，系列研究主要聚焦于三方面。一是人格与行政行为关系的研究。这类研究基本上从属于心理学的研究范式，即认为行政人员作出什么样的行政行为，是由其人格特征或类型所决定的，反言之，根据行政人员的人格特征，便可大致推知其行为选择。但是，关于人格特征或类型与行政行为之间到底存在什么样的关系，这些关系如何发生等等，尚缺乏深入和专门的探讨。二是行政人格生成或建构的影响因素研究。这些因素可概括为行政人员个体、制度、组织、文化等方面，但现有研究既没有明确区分行政人格的类型，只是笼统地谈行政人格，也没有进一步具体讨论不同方面的因素，因而无法确定各种因素的影响强弱，以及何种因素起关键作用。三是行政人格生成或建构的途径研究。这类研究从上述相关影响因素出发，认为行政人格的生成和建构不仅仅遵循个体意义上的路径，同时也有制度、组织、文化上的途径。不可否认，已有研究为行政人格的建构提出了方向，但是，当服务型政府成为现今社会治理变革的目标时，服务型政府建设与行政人格建构之间具有何种内在逻辑关系，相互作用机理如何，相关研究多是浅尝辄止。

总体来看，现有的行政人格研究，无论是概念、内涵，还是影响因素、类型划分等，都仍是各持自言，观点的可靠性和科学性因研究者不同而存在较大差异，整个研究呈现出碎片化、分散型的特征。因此，本文通过对已有行政人格研究文献的筛选、整理和量化分析，总结归纳学者们更关注行政人格生成和建构的哪些方面的因素，旨在对学术观点之间的共性进行客观化把握梳理和统计描述，进而力求获得学科共识并基于此深入分析在服务型政府建设中应如何实现行政人格的建构。

二、行政人格建构的“社会”之维

尽管政治学或公共行政学如沃尔多所指出那样不能绕开行政人员做研究，然而人格却绝非公共行政学者们愿意更多投入精力的领域。这不仅是因为“每一位理论家都以不同的建构应用到‘人’这个概念上”①KELLY G A.The Psychology of Personal Constructs ［M］.New York：Norton，1955：40.而难以达成共识，而且长期以来，人格一词缺乏行为的参照和客观的确定性，其确切内涵难以捕捉，难以按照既有的学术标准进行深入分析。从研究内容来看，人格研究可概括为形式与实质或外部与内部两方面，人格包含外在的行为表现和内在的心理品质。凡是把人格概念作为外部干涉条件进行考察的学科，基本上都倾向于从形式上对这一概念进行研究，例如法学中关于人格资格及构成条件等方面的研究；凡是将人格视为人的本质条件进行考察的学科，基本上倾向于从实质上对其进行研究，比如教育学和心理学对人格动机的分析。当然，“形式条件的设定是为了形成更符合社会要求的实质状况；对实质条件的认识又成为形式条件的根据”②王世洲.人格［M］.北京：北京大学出版社，2014：5.。如此一来，就形成了从形式到实质以及从实质到形式不断往复的认识深化过程，不仅加强了学科间的交流，同时也深化了关于人格的进一步认识。

但是，无论是从行为表现去推导内心活动，还是从内在品质去推测外显行为，如果不考虑环境因素的影响，任何一种推导都可能出现偏差。因此，区别于传统学科从内到外或从外到内的具体推导，基于对环境因素以及行政人格作为群体人格之特殊性考虑，集中探讨社会治理领域中的环境因素如何来影响甚至决定行政人格就非常有必要。影响人格的各种环境因素可简化为“社会”，人格和社会之间的关系，是众多学科不可避免但也真真切切难以回答的问题。

正如格林斯坦所指出的，人格倾向或心理倾向并不必然与人的行动是一一对应的，如果说从人的某种心理倾向能自然地推导出其将会产生某种行动，这是线性思维主导的简单化处理方式。作为现实中的个体，其行为不仅受其心理倾向影响，同时其也会对身处其中的群体或环境做出积极反应，甚至可能做出与其心理倾向截然相反的行为。对此，史密斯认为，在分析人的行为的决定因素时，人格特征和环境因素都是必要的，二者缺一不可，心理学家和社会学家因此去争论何者更重要是“愚蠢的和过时的”③GREINSTEIN F I.，Personality and Politics Problems of Evidence，Inference，and Conceptualization［M］.New York：The Norton Library，1975：126-127.。这说明，某一类型的人格并不必然导向某一行为，还必须结合其所处环境的因素考量。当然，立足于人格特征的分析，可以通过对环境因素进行分类，找出与人格因素共同影响行为的环境因素，进而有意识地去能动性地改变环境。另一方面，在我国心理学领域的本土化研究中，尽管关于“中国人人格结构”的研究扭转了人格研究的“去文化脉络”倾向，但“去历史脉络”的倾向依然存在④杨宜音.人格变迁与变迁人格：社会变迁视角下的人格研究［M］.西南大学学报（社会科学版），2010（04）：1-8.。从人类发展的客观进程来看，“人是从历史中走来的，人是历史性的存在物，人作为社会关系的总和是在历史中获得的……对于不同历史阶段的人而言，可能自然环境的因素是否应成为人的构成因素并不是一个需要刻意关注的问题，但是，诸如制度、秩序以及各种各样社会设施的性质及其功能，就不能不在理解人以及人的存在时加以充分的重视”⑤张康之.论合作行动的条件：历史背景与人的追求［J］.行政论坛，2016（01）：1-9.。这就是说，行政人格研究有必要纳入“历史”与“现实”维度，即“从社会制度、体制、文化等方面对行政人员这一特定群体进行动态研究”⑥杨艳.行政人格的研究现状及述评［J］.南京社会科学，2007（01）：68-76.。

康德指出，在个体的自我人格里面，“道德法则向我展现了一种独立于动物性，甚至独立于整个感性世界的生命；它至少可以从由这个法则赋予我的此在的合目的性的决定里面推得，这个决定不受此生的条件和界限的限制，而趋于无限”①康德.实践理性批判［M］.韩水法，译.北京：商务印书馆，1999：177-178.，认为人格具有深刻的道德内涵，可以无限提升人作为理性存在者的价值，引领着人实现无限超越。这里的“格”，既意味着以活动（activity）来界定和显现，也意味着一种定格的存在（being），一种内涵特殊性和普遍性的定在，既标明和标识个人性的存在，同时又反映作为类的社会共性，具有与他人共同的特性。就行政人员而言，行政人格既是个体人格的特殊性展现，也是群体人格的普遍性呈现，是个体人格与群体人格的有机统一。

正是从这一界定出发，行政人格研究有必要突破传统心理学和伦理学的研究路径。传统研究是从“个人的层面上来把握和建构人格”，进一步而言，“心理学和伦理学等几乎所有的学科都在一个平面上来研究人格的问题，虽然有着对个体人格的动态研究，但在社会历史的意义上，还是属于对人格的静态的研究”②张康之，杨艳.论行政人格的历史类型［J］.江海学刊，2004（06）：87-93.。这个路径已经不能满足我们解释和解决问题的需要。也就是说，把行政人格理解为个体人格和群体人格的动态统一，就有必要扎根于历史与现实去发现道德因素如何统摄人的内在心理，从而使它做出符合社会预期的行为，同时要探寻和解锁社会期许如何通过心理活动转化为人的行为选择和判断的道德依据，尤其是尽可能地发现与人格生成紧密相关的理想的“社会”因素，因为这些因素确定了行政人格建构的基本路径。

三、“关系—工作—信仰”：影响行政人格建构的主要因素

要建构行政人格，必须进一步清楚地认识和厘清影响行政人格生成与建构的基本因素，这些因素确定了建构行政人格的基本路径。作为理论探讨，我们首先从文献出发，以中国学术期刊网络出版总库（CNKI）为文献主要来源，将“行政人格”和“公务员人格”设为主要检索条目，发表时间选取为1990年至2018年，最终从715 篇文献中筛选出有效文献177 篇，运用CiteSpace，PICDATA 等工具对文献内容进行分析①限于篇幅，此处对具体的分析过程不做一一呈现，详细过程请参见笔者所指导的硕士研究生论文，赵延飞.基于文献分析的行政人格构成要素研究［D］.北京理工大学，2018。本文重点是在前期工作即相关文献分析基础上，进一步对行政人格建构的影响因素进行理论归类和阐释，继而探讨服务型政府建设中行政人格的建构。。通过对行政人格研究的文献统计分析，获得学者们对行政人格研究的共同关注点，并总结出影响行政人格建构的主要因素，为后续研究奠定基础。

（一）文献内容分析

对所选文献进行关键词的频次分析，接下来在CiteSpace 生成关键词网络的基础上，通过谱聚类算法对关键词网络进行聚类，最终得到关键词聚类网络，由此确定了行政人格、行政伦理、公务员、独立人格、官僚制、行政、责任政府、行政道德、行政哲学和制度伦理等16 个研究主题（如图1所示）。

然后运用具有分词功能的热词分析工具PICDATA，对文献关键词、摘要和篇名的共词归类合并分析，并在Excel 中对其百分比进行分析，得到行政人格研究文献关键词、摘要和篇名的共词词频统计表（见表1）。

表1 行政人格研究文献关键词、摘要和篇名的共词词频统计表

续上表

（二）基于文献分析的“关系—工作—信仰”三因素归类

在文献统计分析基础之上，通过重点深入阅读和分析相关文献，我们将这些影响因素初步归类为人身、权力、规则、效率、信任、服务等六个因素，并将这六个因素进一步归类为关系、工作和信仰三个基本因素（见图2）。

具体来说，首先将公务员或行政人员、行政资格、能力素质、身份、心理特征、特质和行政主体等个体存在因素统称为人身因素；公共权力、权威领导、政治环境、权力冲突和组织结构、监督等以权力体系为根本遵循的因素统称为权力因素。在不同语境下，人身常被赋予不同含义。一般情况人身主要是指个人的生命、行动、名誉等，而在法律语境下，人身通常是人格和身份的合称，人身关系是指与人身密切相连而不可分割的社会关系。本文将人身理解为人作为社会成员在与他人交往互动时所表征的自我标识。这种自我标识既是其内在心理素质、能力等方面的综合展现，同时也是其在一定关系网络中已经获得或具备的某种地位和身份，是个体基于自我标识在人际交往中所呈现出来的状态，这一过程包含着自我的身份认知。无论是表征个体身份属性和特征的人身因素，还是作为社会系统和组织中的本质性权力因素，都根源于社会发展，影响并决定了人的社会关系状态，对于行政人格的塑造有着根本性作用，于是我们将人身因素和权力因素进一步统称为关系因素，因为人的本质是一切社会关系的总和。人身是关系的基础，是人际互动的原点，没有人身，关系无从谈起，互动也无从发生。人身的变化会导致权力的变化，而权力的变化，无论是权力结构还是权力来源的变化都会反过来影响人身的变化。人身和权力互相作用，共同组成了特定的社会关系。二者所构成的关系网络，以外在环境对行政人员的内在心理和外在行为产生直接影响，最终影响其行政人格的生成和建构。

其次，将行政组织、组织制度、行政规范、行政裁量和行政模式等约束、要求行政组织及其成员的规范性因素统称为规则因素，行政目标、经济绩效、节约效率、利益等关系行政组织目标追求的因素统称为效率因素。无论是规则因素还是效率因素都直接与工作（事）相关，是行政人员行动的背景和场域，正是在这一背景场域中的行动塑造了行政人格。因此，我们将规则和效率归结为工作因素，规则是对行政行为的约束和规范，效率则是行政行为的追求目标，认为任何行政行为都是规则约束和效率追求的双向结果，所处其中并作为具体行政行为实际主体的行政人员自然深受其影响，继而在行政行为中完成自我人格的塑造。

最后，将合作、诚信、正直、动机、整合等基于成员信任基础的因素统称为信任因素。信任既是一种心理更是一种文化。在作为文化存在的状态下，信任作为社会关系中的人进行判断的前提，影响着人推论的形成，风险的预测、意志的形成和行动的采取。在行政领域，信任描述的是行政人员内心所秉持的对自己与他人关系的一种认知态度和行为倾向，会驱动其与他人展开互动行为，是行政人员展开行动的驱动力。与此同时，可以把行政道德、品德、公共服务、服务精神、行政文化和行政伦理等体现伦理道德的因素统称为服务因素。从本质上来讲，公共服务就是一种观念、态度、责任感和公共道德意识。服务是行政人员对自己与他人、社会之间关系的明确定位，进而反诸自身作为自我行动的指南。对于行政人员而言，服务不仅仅应该体现为一种事实层面的行为，更应该是根植于行政人员内心的价值和理念。基于上述分析，我们将源自行政人员信仰理念的因素统称为信仰因素。

如果说现代社会中的契约型信任“与时空的缺场以及无知之间有着特殊关联”，从而跨越“承诺”并成为“不可化约的‘信念’的一种品质”①吉登斯.现代性与自我认同［M］.赵旭东，方文，译.北京：三联书店，1998：20.，那么合作型信任将从一种对外在人际关系的认知转化为内心深处的认同，进入人的意识领域，成为一种信仰。对于行政人格的生成和建构而言，信仰是行政人员对于某种思想或观念的信服与追求，其既能体现在行政人员的常态行为表现中，又长久地作用于其行政行为的方向和选择。公共行政中的服务，在理念上就是对公共性的信仰，因为公共性是保持政治、行政与道德同一性唯一可行的途径②哈贝马斯.公共领域的结构转型［M］.曹卫东等，译.上海：学林出版社，1999：121.。

总体来说，关系是人作为社会动物的类本质体现，从个体出发而与他人直接相联系并逐渐扩展到组织乃至整个社会之中，是人作为社会性存在的需要，也是人主观能动性的发挥和行动的结果。关系既存在于一般性的人与人直接的交往中，也存在于组织化的过程中，是现代社会个体身份属性最本质的特征。工作则是现代社会劳动分工和社会组织化以来人之为人的确证，在各种关系中展开并生成新的关系，这些关系的社会化表现就凝结成为制度，并后置为工作的背景依据。信仰作为一种文化范畴，既存在于个人行为中，又以宏观形式呈现于社会传统和观念之中，即在人格建构中既直接作用于个体行为层面，也在社会、组织等层面发挥着重要作用，关系和工作在信仰这里相遇并在人格建构中达成统一。

（三）行政人格建构中不同因素的占比及影响

通过对关系、工作和信仰三因素的共词词频分析，结果发现：人身和权力因素的共词词频频率分别总计百分比为12.07 和8.89，规则和效率因素的共词词频频率分别总计百分比为9.04 和3.19，信任和服务因素各自所占共词词频频率的百分比为4.42 和19.28。进一步对这六个因素进行百分比的二次换算，可以看出影响行政人格生成和建构的各因素占比，并判断出不同因素影响的重要程度（见表2）。

根据表2所展示，信仰占有更大的比重，意味着信仰在行政人格的生成和建构中发挥着更为重要的作用。这是因为，信仰不仅是社会治理体系的重要内容，本质上既是社会建构的产物，能够对人的行为发挥价值导向，也总是存在于个人内心，社会所形成的信仰须内化于个体内心才能真正发挥作用。

表2 行政人格建构各影响因素占比情况

在行政人员行政人格的生成和建构过程中，上述各种因素都在同时发挥着重要作用。但是，在不同行政人员的不同人生阶段，各种因素在行政人格的生成与建构中占据着不同的地位，特定时期某些因素会主导着行政人格的发展方向，进而生成和建构出具有特定历史烙印的不同历史类型的行政人格。

就行政人格建构而言，由于社会治理模式的历史差异，每一社会治理模式中都有着相应的主导因素，进而影响并塑造出具有历史特性的不同人格类型，这就是行政人格的历史性。与此同时，就行政人格生成而言，尽管不同历史阶段的社会治理模式存在相应的主导因素，但具体到行政人员个人身上，一方面，不同因素在个体人格生成中发挥的作用具有个性化特征，因而所生成的行政人格不可能完全一致，会表现出不同的向量和人格维度；另一方面，在社会中占据主导地位的因素可能在个人这里并不具有主导作用，因此除了主导因素所建构出的普遍人格形态外，同时还存在与主导人格相异的其他人格形态。这就是行政人格的总体性，展现出行政人格的多样化形态。

当我们进一步将这些因素分解为关系（人身、权力）、工作（规则、效率）和信仰（信任、服务）时，从社会治理发展的历史来看，传统农业社会治理中的行政人格建构主要受人身和权力因素主导，即经由身份的中介，权威与权力具有了现实的连接点；进而，权威与人格实现互化，行政人格在等级结构中被建构为依附人格。工业社会治理中的行政人格建构则主要受规则和效率因素主导，以官僚制组织为典范的社会治理体系逐渐确立了效率和规则的至上地位，官僚组织被“规则化”了，组织控制成为规则治理，组织目标具体化为效率的最高追求。当规则取代人坐上最高价值的地位时，人则成为目的实现的手段，行政人员在对规则的依附中进而成为目的实现的工具，彻底被建构为一种工具人格。当然，依附人格、工具人格是一种历史类型的“理想”概括。由于历史具有未完成性，行政人格的生成和建构具有不彻底性，关系、工作和信仰之下的其他六种因素在行政人格的建构中也会占据不同的主导地位，由此可能会建构出奴仆（傀儡）型、权威型、呆板（机械）型、狂热型、自主型、公仆型等各种不同的人格形态，而这些人格形态既可能是一种病态的、异化了的存在，也可能处于向下一级人格转化的中介状态。那么，在服务型政府建设中，哪种或哪些因素在行政人格的建构中会发挥主导作用呢？

四、服务型政府：行政人格建构的行动主义取向

工业社会以来的公共行政遵循着理性逻辑的思维。“没有适当地处理个体—组织—社会（和个体—组织）之间的关系，因为其理论的发展都是为了反映快速增长和工业化时期的组织需要”①全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判［M］.孙柏瑛等，译.北京：北京大学出版社，2008：52.。霍尔在《超越文化》一书中痛斥并深深地厌恶官僚主义对于社会的控制及其危害②E.T.霍尔.超越文化［M］.韩海深，译.重庆：重庆出版社，1990：4.，这一切都源自苏格拉底以来所形成的线性的“逻辑”思维以及由此产生出的理性主义文化。社会治理、公共行政、现代管理、官僚制理论等等关注的制高点就是保证效率和产出，任何组织都必须确保工具和技术理性的实现。因此，在这一理性文化的主导下，行政人格的建构也走着一条线性的道路，即沿着“制度→组织→个体”这样一条单向的制度主义建构通道前行。

制度主义意指“为了防止可预期的恶，我们总是企图将有限的理性认识制度化为行为戒律、自由底线。然而往往由于过于凸现由法律制度所规定的底线伦理，而使德性伦理显得不合‘常规’”③李春成.行政人的德性与实践［M］.上海：复旦大学出版社，2003：112.。在此意义上，制度主义、法治主义、理想化的形式规范主义和绝对理性建构主义指向的是一回事。在公共行政的制度主义视野里，行政人员个体被视为组织机器的标准零件，是组织目标得以实现的手段，而真正重要的是制度设计和组织结构的完善，或者说只要制度安排科学健全了、组织结构设计及运行合理了，组织目标、社会治理及良好的社会秩序就自然获得了，而人只是这一理性逻辑建构过程中的一个环节而已。

当公共组织和社会治理出现问题时，制度主义逻辑首先想到的仍然是制度安排、组织设计是否严密科学，针对行政人员人性“恶”的措施是否有所遗漏。即使考虑到行政人员个体的道德情感，也是将其归于带有贬义的“非理性”范畴而转身寻求理性的控制，而将如何激发行政人员个体的美德品性和伦理自主性视为一种靠不住的、乌托邦的甚至幼稚的想法。这是一种自上而下的单向的治理逻辑，带着严重的片面性，并影响治理过程的人性化，从而使这一过程中，行政人格建构也走向了片面化的单向度建构。

随着后工业社会的来临，公共行政需要跳出制度主义单向的线性逻辑，而从行动主义出发。这里的行动主义首先指向的就是行政人员个体，或者说是以行政人员个体自我价值和社会价值的实现为一切社会治理活动的出发点和归宿。行动主义之于行政人格建构强调对处于高度复杂性和高度不确定性社会中的行政人员个体有一个明确定位，那就是行动者而非行为者。公共行政与公共管理中的行动，是行政人员与各方主体之间的交流、沟通、共享与合作。在这样的行动中，行政人员是人、是主体，而不是工具。

首先是共享社会知识的价值。社会知识广泛分布于组织、社区以及生活的各个角落，成为我们认识世界和组织生活的日常知识。这些知识植根于组织和人际关系的复杂网络中，但是官僚制组织却将这种“知识的使用边缘化”了，而“社会环境中的每一个人际关系都包含着不同的价值、事实、经历体验、精力和创造力”。因此，需要通过交流互动来共享知识，共同构建目标和策略，来拓展“我们参与、理解、解决冲突和可能性方案选择的范围”，进而能够“采取行动来塑造我们的集体命运，创造一个不同于现在的未来”①全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判［M］.孙柏瑛等，译.北京：北京大学出版社，2008：45-46.。

其次是通过关系来确立社会秩序。制度主义要求个体加入组织后必须服从组织的管理，遵守特定程序和形式，进而实现秩序、效率和一致性。但行动主义要求提升行政人员的自我治理能力，“通过互动来维持社会（和组织）秩序的能力……通过与他人发生联系，对他人做出回应……以此处理世界的无序和差异”②全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判［M］.孙柏瑛等，译.北京：北京大学出版社，2008：46.。这是因为，面对面的交往互动是个体经历体验发生的最重要场所，在面对面的交往中，个体之间如何相互联系就会如何建构社会秩序以及将要生活的世界。

再次是强调通过批判性的反思，强化个体的社会学习能力，从而去理解多元化的差异、尊重差异并共同寻求消解冲突和解决问题的可能性，组织功能的有效性往往取决于组织成员的学习能力。

最后，行动主义强调的是过程而非仅仅是结果。这是一种“人们之间非线性的、开放并无终止的互动，在互动中，人们参与对话，参与交换他们关注问题的不同观点，这些问题均与组织内外的事务有关。尤其是在公共问题的解决中，过程可能就是最重要的产品”③全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判［M］.孙柏瑛等，译.北京：北京大学出版社，2008：51.。尽管这一过程可能并不会达到理性预期结果，但本身却促进了行政人员与各方主体之间的知识分享与合作，参与各方通过了解他人观点并跨越原来立场，创造面向未来的可能性。质言之，行动主义视野中的公共行政参与各方，都是社会治理的主体，是基于信任的相互合作的行动者而非旁观者，而行政人员只是这样主体之一。

当社会治理模式的建构从行政人员个体出发，立足于将其打造成为社会治理活动中的行动者，这时就其人格建构而言，将会与传统社会治理模式中的人格建构产生质的不同，即从传统的“制度→组织→个体”的单向路径转向“个体↔组织↔制度”的双向过程，并且这一过程是以个体而非制度或组织为出发点并最终要回到个体，这是以人为本在社会治理和公共行政中的本质要求。在行动主义的视野里，行政人格的建构一方面需要充分激发行政人员个体的伦理自主性，彰显其伦理性存在，这是一种自我建构，最终以行政良心的形式呈现出来；另一方面，则需要特定的组织设计尤其是制度安排，这就是社会建构。

五、服务型政府：行政人格建构机制的形成背景

在后工业社会，社会结构的网络化，高度复杂性和高度不确定性的现实需要催生了服务型政府这一新型的社会治理模式，继而促使行政人格自我建构的过程发生根本性转变。首先，从人际交往来看，一方面发生于传统社会中的对人或规则的信赖将会走向因应复杂社会治理环境所生成的合作行动中的信任；另一方面，经过义务的中介，人们对规则的服从将转化为对社会公众的服务，这是公共服务的本质要求。其次，从人格意识的建构来看，一方面将从基于自然因素的先验身份出发转向从行动中的角色出发树立自我的人格意识，身份紧盯权利，瞄向自我，追求一致性，角色放眼行动，容纳他人，承认差异和多元性；另一方面通过他在性意识的生成获得完整的人格意识，既需要摈弃身份的意识建构而从角色出发，同时也需要主动跳出自我的圈子而树立他在性意识，通过他在性的意识建构，追求人与人的共生共在。人际交往实践的转型和完整人格意识的建构，最终会促成行政人员在行政裁量中实现伦理自主性，在行政责任的践行中生成行政良心。

在行政良心的调节下，传统农业社会治理中发挥主导作用的人身和权力因素将向“信任”转移，而工业社会治理中发挥主导作用的规则和效率因素将向“服务”转变，“信任”和“服务”将促成行政人员自我道德意识的真正生成，塑造并提升行政人员自我行为的道德评价能力，进而促成行政人格生成之动力机制和适应机制的形成。在此过程中，由于社会治理转变是一个缓慢的历史演进过程，在中国这样一个处于社会转型的具有深厚历史传统的国家，与工业社会相伴而生的官僚制并不会像沃伦·本尼斯所预言的那样迅速走向终结，而是将长期存在，因此传统农业社会治理中发挥主导作用的人身和权力因素会同时向规则和效率转变。这些因素主导地位的转变过程，体现为行政人格三种历史类型的动态转换过程（见图3）。

从行政人格的自我建构来看，关系、工作和信仰三个因素在服务型政府建设中生成了新的内容，进而主导着行政人格的动态转换，共同指向独立人格的生成。人的社会本质属性，决定了行政人格的建构是在社会系统中完成的。即除了自我建构外还有社会建构，相应的自我建构过程中起作用的关系、工作和信仰因素分别拓展延伸至组织、制度、文化三个层面，或者说前者本身就是后者的构成内容，接受后者的规范、约束与调控。随着高度复杂性和高度不确定性的涌现，服务型政府建设走向历史舞台，关系、工作和信仰的内容发生了转变，继而完成了关系→组织、工作→制度、信仰→文化的逻辑上升过程，对行政人格的建构产生实质性影响。

就行政人格的社会建构来看，公共组织中，伦理关系的张扬和合作信任的凸显，促动组织整合机制转变的发生，合作型组织由是得以生成，真正实现了组织与其成员的同一性①杨艳.公共组织整合机制与行政人格的塑造［J］.理论与改革，2012（01）：86-90.。美国学者屈维诺和尼尔森强调，伦理会催生信任，信任促进合作，合作强化信任，对于组织来说，“伦理所带来的更加难以言传的好处就是信任”②屈维诺，尼尔森.商业伦理管理（第7 版）［M］.吴晓蕊，陈晶，译.北京：电子工业出版社，2020.24.；神经科学家研究表明，在错综复杂的信任关系中，组织成员的大脑能够释放一种荷尔蒙——催产素，让组织成员产生对合作的良好感觉。由此，组织及其成员在相互信任的合作中都被塑造为行动者。就组织中的现实活动及规则体系而言，合作行动取代竞争行为成为组织中的普遍现象，并将道德因素引入到组织中，进一步要求社会制度变革，推动着道德制度的生成③张康之.论合作治理中行动者的独立性［J］.学术月刊，2017（07）：68-77.。在文化方面，组织与制度的变革推及社会，合作文化取代竞争文化成为社会交往的主导思维、观念及行为模式④张康之.论竞争文化中的竞争政治——读克尔伯格《超越竞争文化》一书［J］.理论探讨，2017（04）：30-37.。它在性意识进入人格意识，从而在行政人员个体这里造就出真正的公共性信仰，以公共利益观、公民意识、合作与服务意识等为内容的公共性信仰成为一切行动的准则和基础，最终赋予行政人员伦理自主性⑤张康之.论合作治理中行动者的非主体化［J］.学术研究，2017（07）：40-49.。事实上，上述各种因素之间的影响并非是简单的一一对应关系，而是相互的、多重的。

更进一步，从社会治理角度看，无论是微观层面的关系、工作、信仰还是中观层面的组织、制度、文化，其背后均接受一定的社会整合机制的影响，在不同的历史阶段，占主导地位的整合机制也不一样，而作用于微观层面和中观层面的对象也不同。具体来说，传统农业社会中的身份等级是人们社会交往的基本前提和行为依据，背后体现的是权力的人格化和人格的权力化；工业社会打破了身份等级制度，人与人之间的交往更多是在规则和效率的驱使下去谋求个人利益的最大化，由此带来的是法治文明；后工业社会所面临的高度复杂性和高度不确定性，要求人们必须抛弃形式化法律所保障的竞争行为，用合作行为来灵活地面对社会带来的不确定性和复杂性，合作行动凸显道德的意义并彰显了人的道德存在。

反言之，后工业社会中，制度层面，道德被推向了前台，实现了对权力和法律的超越，发挥着对社会的总体性的整合功能；组织层面，人际关系间的合作型信任真正实现了行政人员个体与组织的同一性，合作行动取代了竞争行为成为组织运行的常态；个体层面，合作文化的生成赋予了行政人员行动者资格，并在与其他人员之间的合作互动中提升并完成公共性的信仰建构，继而获得伦理自主性，在实现社会治理目标的同时完成自我人格的建构。制度、组织与个体层面相互影响，相互建构，行政人格的自我建构与社会建构实现了有机统一。

概括地讲，行政人格的建构内涵在社会治理的整合过程中，无论是从“制度→组织→个体”的单环建构，还是“个体↔组织↔制度” 的双环建构，整个过程都是在权力、法律和道德的整合下进行的。而在双环建构过程中，道德将成为主导性的整合因素（见图4，图中箭头方向表示接受调控，虚实表示作用直接与否）。因此，当服务型政府建设完成公共组织、道德制度、合作文化的历史转变时，就会为行政人员独立人格的生成提供客观环境和行动背景，进而在社会治理模式的转变中实现对行政人格的社会建构。另一方面，行政人员在服务型社会治理模式的历史转变中既在合作信任的组织整合机制中完成了人际关系和社会交往的转向，同时也在道德制度的保障下获得了实质性的伦理自主性，还在合作文化的熏陶中确立起公共性信仰，从而完成自我人格的建构。这一建构的结果标志着服务型社会治理模式转变的彻底完成，意味着服务型政府建设走向成熟①杨艳.论社会治理制度与行政人格［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2016（04）：58-63.。