我国青少年体质健康治理现代化：基本逻辑、现实审思与未来展望

2022-06-18史曙生

上海体育学院学报 2022年6期

李冲，史曙生

（1.南京理工大学体育部，江苏南京 210094；2.南京师范大学体育科学学院，江苏南京 210023）

为早日实现中华民族伟大复兴的中国梦，我国政府相继出台《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》《“健康中国2030”规划纲要》《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》等政策文件，对青少年体质健康工作提出更高的发展要求[1−2]。在新时代背景下，青少年体质健康问题已上升为具有重要战略意义的社会治理问题。2013 年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”；2017 年，党的十九大再次强调国家治理现代化的重要历史意义。面对青少年体质健康问题日益复杂化的现实境遇，如何推进青少年体质健康治理的现代化进程成为体育界急需回应的时代命题。作为治理理论的全新升华，国家治理现代化所蕴含的治理理念与方法对解决当下青少年体质健康问题具有重要的现实意义与借鉴价值。本文立足于国家治理现代化的发展趋势，系统审视我国青少年体质健康治理现代化的逻辑进路与现实问题，在准确辨别青少年体质健康治理现代化发展趋向的基础上，寻绎我国青少年体质健康治理的未来发展路径。

1 青少年体质健康治理现代化的提出与内涵界定

2013 年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”的战略目标。自此，各项社会事业开始朝着全新的现代化治理趋向发展。新时代，作为国家治理重要内容的青少年体质健康问题深受治理现代化理念与方法的影响。治理现代化的诸多内容对转型时期的青少年体质健康治理创新具有借鉴意义。

近年来，学界围绕治理主体、治理理念、治理方法与手段等对治理现代化的理论内涵进行了大量研究，并将治理现代化定义为治理的民主化与法治化、公共权力运行的规范化与制度化、治理过程注重互动与协调、注重增强治理手段与创新方法[3]。梳理、分析2013年以来我国青少年体质健康的相关政策后发现，青少年体质健康治理领域的创新举措与近年来国家治理现代化的内涵及特征有着密切关联。例如：2014 年，教育部出台的《学生体质健康监测评价办法》进一步强调互联网技术、大数据监测在青少年体质健康中的规范运用；2016 年5 月，《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》将学校体育工作纳入经济社会发展规划，并列入政府、学校绩效考核指标；2016 年9 月，国家体育总局印发的《青少年体育“十三五”规划》强调推进青少年体育社会组织发展，完善学校、社区、家庭多元主体相结合的青少年体育网络和联动机制。

自2005 年起，教育部在全国逐步实施《学生体质健康标准》测试数据上报工作，并创建学生体质健康网（www.csh.moe.edu.cn）与中国国家学生体质健康标准数据库（CNSHFD）。2019 年《体育强国建设纲要》指出，构建社会化、网络化的青少年体育冬夏令营体系、社会组织管理和支持体系，从而进一步拓宽青少年体育运动的网络化场域范围。2020 年《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》指出，要构建全覆盖、多样化、高质量的现代化学校体育，各级政府要把学校体育工作纳入重要议程，加强部门联席会议制度，健全统筹社会协调机制，鼓励社会资金支持发展学校体育。此类创新举措在治理理念、体制机制、治理方法与手段上彰显了国家治理现代化的内涵。可以预见，青少年体质健康数据信息化治理将成为未来发展的全新样态。基于以上分析，笔者认为，“青少年体质健康治理现代化”是我国青少年体质健康理念、方法的探索性优化与升级。基于公共治理的视域，结合社会治理发展背景与当前青少年体质健康治理在高层与基层实践中的创新探索，分别从治理的主体与结构、理念特征、手段与方法、体制特征、原则、结果等方面，对青少年体质健康治理现代化的内涵进行界定（表1），以期引起学界的关注，并围绕此领域展开更深层次的相关研究，继而不断提升我国青少年体质健康治理的实际效能。

表1 青少年体质健康治理现代化的内涵界定Table 1 Definition of the connotation for adolescents' physical health governance modernization

2 我国青少年体质健康治理现代化的基本逻辑

2.1 基本前提：治理主体与结构的重塑

治理现代化的具体实现涉及治理体系中利益相关者的主体地位重塑这一基本问题。在当前青少年体质健康治理实践中，由政府高位推进、条块分割的一元化管理仍然存在，且对探索新型治理方式产生巨大阻碍。作为涵盖体育、健康教育、医疗卫生、公共管理等领域的整体性治理实践，青少年体质健康治理系统中的主体性需要以自主性、目的性与能动性为特征，并通过治理系统内部多元主体间的协同互动加以体现。具体而言：①在开放的治理主体间关系中，政府、健康促进市场、体育社会组织、学校、医院、社区等参与主体应相互承认和尊重彼此的权利与责任。②健康促进治理系统内部各参与主体间须以法律契约的形式建立监督、约束与激励机制，从而达到互利共赢的治理目的。③体育、健康等社会组织作为实践主体的自主实践性不应被政府与市场所控制，理应取得相对独立的法人地位，获得更多的实践自由与自主权。

我国青少年体质健康治理结构是由多个层级与因素构成的复合型治理结构，多年来，逐渐形成由政府主导，共青团组织与教育、体育、卫生部门等共同构成的上下级垂直管理制度。当某个青少年体质健康问题产生后，通过各部门逐层上报、上级做出决策的方式来解决，实施程序由上到下逐层推进，各部门间缺乏有效联系与沟通，无法打破部门和信息壁垒，影响解决问题的效率与质量。随着青少年体质健康问题的日益复杂化，如何重塑治理结构关乎整体治理效率和质量。近年来，网络化治理逐渐成为我国社会治理的新趋向[4]，其不仅能够促进利益相关者在治理系统中达成一致目标，还能有效促成治理过程中的互动与合作。青少年体质健康治理主体结构不断朝向网络化发展有利于实现多方利益的最大化，提高整体治理效率。可通过多元治理主体构建共建、共享的治理观念，建立系统性的内部协同制度，使用系统性的治理方法，组建网络化的联系方式从而达到既定的治理目标。具体而言，青少年体质健康网络化治理结构离不开政府的统筹领导与顶层设计，同时基于网络化管理平台实现治理系统内部不同主体间的网络化连接，并由主动的基层政府，健康促进市场，体育社会组织，各级、各类学校、医院、社区等组成扁平式的网络化治理结构[5]。作为一种新型治理结构，青少年体质健康网络化治理结构包含多中心治理、协同治理与整体性治理的理念，以及政府服务引导监督、多元主体互动、体制精简、问题导向、协调整合的治理结构特征。

2.2 目标导向：善治与治理现代化的系统耦合

实现善治已成为国家与社会治理的终极目标，对青少年体质健康治理现代化的目标导向定位有着直接影响。善治的内涵涉及法治、多元主体、合法性、公平与包容性、一致性导向、责任、透明性、效力与效率等内容[6]。此外，治理现代化符合当前从国家管治到国家治理的发展逻辑，不仅包含民主公平、治理手段与方法创新、注重互动协同等内容，同时进一步发展了善治所包含的法治性、透明性、回应性与责任性等内涵与特征。在此背景下：①应注重解决青少年体质健康治理主体层级化、单一化问题，通过更多民主赋能手段进一步拓宽青少年体质健康治理主体的参与渠道，从而重构多元民主的新型网络化治理结构。②应进一步厘清青少年体质健康不同治理主体的权责划分问题，通过补充、修订相关法律、法规明确不同治理主体的权责与职能，形成整体、有序的青少年体质健康治理系统。③应注重善于融合发展现代新兴科技力量，创新青少年体质健康治理手段与方法，致力于青少年体质健康整体性治理效能的提升。笔者认为，善治与治理现代化的系统耦合可为青少年体质健康治理的现代化转型提供直接、科学的经验借鉴与目标导向。

总体而言，基于善治与国家治理现代化的青少年体质健康治理的目标导向就是要解放思想、加强顶层设计、及时将科学可行的基层治理创新上升为国家制度，并逐步建立、完善与国家治理现代化相适应的青少年体质健康现代化治理体制。本文基于善治与治理现代化理念，将青少年体质健康治理现代化的目标导向划分为8 个方面（图1）。其中：治理主体多元化是指不断拓宽青少年体质健康治理的主体范围，提供多种参与治理的新渠道；治理结构网络化是指逐步构建我国青少年体质健康不同治理主体间扁平式网络化的治理结构，形成互通、互联、协同合作的关系；治理内容精准化是指准确定位青少年体质健康促进的基层实际问题，致力于问题的靶向性解决；治理手段智能化是指依托互联网、大数据等技术，创新健康促进治理手段与方法，逐步实现智慧治理与精准施政；治理评估动态化是指注重对治理的过程性与跟踪性评估，发现治理过程中的问题并及时加以整改；治理方式民主化是指赋予不同健康促进参与主体更多的话语权与治理自由权；治理环境法治化是指营造治理的法治化环境，给予青少年体质健康治理更多的法律支撑与保障；治理能力高效化是指不断提升青少年体质健康的实际治理效果与效率。

图1 青少年体质健康治理现代化的目标导向示意Figure 1 Schematic diagram of the goal orientation for adolescents' physical health governance modernization

2.3 关键结点：从渐次改进到整体建构

青少年体质健康治理现代化必须以整体建构为目标，明确治理主体与结构、治理理念、治理方法与工具间的关系，确保三者在青少年体质健康治理现代化进程中的系统整体推进。

2.3.1 注重调整治理结构中政府的职能边府的职能划分是治理现代化语境下青少年体质健康治理首先要论及的基本问题。善治与治理现代化的目标导向使得体育社会组织、健康促进市场在青少年体质健康治理系统中的作用日益凸显，然而在当前我国青少年体质健康治理系统内部，体育社会组织与健康促进市场体系的发育程度不足以支撑全面承接政府职能的转移。同时，面对我国现阶段转型的现实境遇，青少年体质健康治理现代化的实现更需要强有力的政府来引领治理现代化的顶层设计，逐步建立和完善治理现代化的基本制度体系[7]。因此，青少年体质健康治理现代化的逐步推进要注重对网络化治理结构中政府职能的动态调整，从而逐步实现以政府自上而下整体构建与基层自下而上自发促成相结合的网络化治理发展模式。青少年体质健康网络化治理结构中的政府职能主要体现在加强治理现代化制度体系的顶层设计。①可将“青少年体质健康权益”补充至《体育法》与《未成年人保护法》，完善青少年体质健康相关政府职能部门的法定职责，同时政府应牵头组建以体育、卫生、教育等多领域专家领衔的全国领导小组，研究制定“青少年体质健康现代化治理发展纲要”。②政府应研究制定“青少年体质健康促进扶持性政策”，注重引导、激励体育社会组织与健康促进市场共同参与网络化治理，在资金赞助、税收减免等方面给予社会力量更多优惠。同时，应进一步落实简政放权，简化健康促进社会与市场的行政审批流程，尽快构建以互联网为主要载体的网络一体化业务流程，严控行政因素干预社会与市场的青少年体质健康促进行为。③在原有的学生体质健康网与中国国家学生体质健康标准数据库基础上，依托互联网、大数据、AI 等新兴技术，统筹建立有益于协同多方治理主体的网络管理平台，拓宽青少年健康促进渠道、功能与业务，形成互动、协同、合作的青少年体质健康网络化治理格局。

2.3.2 强化治理理念与治理方法、工具的有机统前，青少年体质健康治理逐步由学校健康促进的单一场域扩展到社会体育服务、健康促进市场、医疗卫生、社区家庭体育等多元场域。自党的十七大提出建设新时期服务型政府的目标以来，公共体育服务、体育健康休闲产业等日益成为青少年体质健康促进的重要部分。近年来，政府颁布的《青少年体育“十三五”规划》《体育强国建设纲要》等文件均重点提及社会体育公共服务在青少年体质健康促进中的重要作用。2016 年，中共中央、国务院发布的《“健康中国2030”规划纲要》提出，到2020 年，我国健康服务业总规模达到8 万亿元以上，2030 年将达到16 万亿元[8]。在未来的青少年体质健康治理中，服务型政府理念将成为不可逆的趋势。同时，在治理现代化语境下的服务型政府治理理念需要强有力的治理工具与其相适应，而法治是当前控制国家、市场、社会行为最为重要的制度安排，因此，如何将服务型政府治理理念与法治的治理方法、工具相融合，成为推进青少年体质健康治理现代化的关键。要注重构建青少年体质健康治理的法治化环境，可结合我国现阶段已有的《学校体育工作条例》《学校卫生管理条例》等，研究制定立法属性较高的《青少年体质健康促进法》，在培育健康促进市场和体育社会组织等多元主体的同时，强调相应权利与职责的匹配性下放。此外，要善于借助法治致力于提升公共体育服务的效率和质量，尽快研究制定《青少年健康促进失范行为处罚条例》，加大对危害青少年体质健康行为的执法力度，严格依法追究违法责任，不断统筹、整合青少年体质健康促进的社会资源，监督体育社会组织、健康促进市场乃至学校体育服务的供给水平。

2.3.3 借助创新治理方法与工具提升治理效何实现治理方法与工具的创新继而提升治理效能是青少年体质健康治理现代化的关键环节。近年来，基于大数据、区块链、AI 等技术的“智慧政府”使得政府与社会各主体间建立起无时空限制的合作场域，这无疑与治理理论在协同化、回应性等方面不谋而合。运用现代信息技术实现治理的智慧决策与精准施政已成为治理现代化的重要体现，同时，充分实现了治理的“倍增”效应。自2015 年以来，为了适应健康中国战略发展需要，政府相继颁布《国务院关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》与《国务院办公厅关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》，其中均涉及推动基础数据存储共享、业务办理与智慧决策等内容，这无疑为青少年体质健康治理提供了最为直接的启示。因势利导、紧抓时代机遇，借助已有的《国家学生体质健康标准》，基于学生体质健康网与中国国家学生体质健康标准数据库，不断创新治理方法与手段成为青少年体质健康治理现代化的突破口。具体而言，政府要协同多元社会力量，结合我国近20 年的学生体质健康标准海量数据，做好“青少年体质健康智慧治理工程”的整体构建工作，尽快出台针对“青少年体质健康数据智慧治理”的政策法规。利用数据集成技术汇集形成青少年体质健康干预方案数据库，以便对不同青少年体质健康问题进行靶向干预；利用大数据预测性分析精准定位基层青少年体质健康实际问题的潜在影响因素，并做出预判性预警提示；利用可视化分析技术将青少年体质健康数据转化为有利于健康促进职能部门直接做出精准决策的智力资源；利用数据挖掘算法推导出青少年体质健康问题的最优解决策略，进而实现智慧决策、精准治理[9]。

3 我国青少年体质健康治理现代化的现实审思

3.1 “即兴式”举措多于制度规范导致治理体制法治保障欠缺

长期以来，先于制度规范的“即兴式”治理实践导致青少年体质健康治理体制法治保障欠缺。当前，我国各地区青少年体质健康治理创新探索的“即兴式”举措众多，例如：江西省将学生体质健康水平纳入政府绩效考核指标，施行学生体质健康出现连续3 年下降不予评优的问责制度；广州市开展青少年近视防控监测评估工作，定期向社会公布学生近视率，对未实现年度学生近视防控工作目标的区和学校进行通报。此类创新举措在一定时期起到了一定的效果，但多数属于“碎片化”的区域性试验，缺乏从战略高度进行制度设计，同时没有与之相匹配的专门性法律法规给予保障与支撑，这也导致治理的可持续性较低、后劲不足的情况出现[10]。《体育法》已颁布多年，然而其司法与执法效果仍未在具体的青少年体质健康治理中真正得以体现。笔者认为，法治是衡量治理现代化的重要标准之一，在青少年体质健康治理系统内部不同关系的协调与利益表达中，均要严格遵循相应的法定依据、法定程序与法定职权[11]。寻求法治规范下的制度化安排理应是青少年体质健康治理现代化转型的前提与基础。

3.2 “风险控制型”治理方式导致治理路径本末倒置

我国青少年体质健康治理仍未摆脱“风险控制型”的被动治理方式。例如：2018 年，国家卫健委发布儿童青少年总体近视率已达53.6%，这一严峻形势引起全国的高度重视，各地区纷纷颁布《青少年近视防控方案》以应对青少年近视率逐渐升高的问题；2019 年，我国第四次营养健康调查报告显示，6～17 岁人群的肥胖率10 年增长了2 倍之多，总人数已达5 300 万，各地区政府针对青少年肥胖问题相继出台青少年体育政策加以应对。近年来，此类“灭火式”治理屡见不鲜，然而青少年体质健康问题仍然层出不穷，在实际治理中习惯性的“灭火式”举措往往只能被动地应对因长期积累而产生的问题，却无法从根本上扭转问题产生的根源。如果将青少年体质健康治理中的“灭火”视为“末”，那么“不起火”可被视为“本”，而本末倒置的治理路径已成为阻碍青少年体质健康治理的一大难题。受制于传统管理主义思维，我国各地区青少年体质健康治理大多仅关注既有问题的被动式控制，对问题根源的挖掘能力极为欠缺，对青少年体质健康问题的预判性更是无从谈起，治标不治本、被动式治理的特征显著[12]。

3.3 治理系统内部主体间联动合作匮乏降低治理效率

青少年体质健康治理是一项系统工程，需要政府、社会、市场、社区、学校、医院、家庭的共同参与[13]。我国已形成国务院领导，以教育部、国家体育总局、国家卫健委为主体，共青团中央连同各级学校、体育社会组织、健康促进市场互为补充的治理体系。然而，在如此庞大繁杂的体系中，如何促成良好互动合作的内部协同机制与跨领域联动执行机制一直是困扰青少年体质健康治理的一大难题。当前，受技术层面的限制，整个青少年体质健康治理系统中的政府职能部门、基层体育与健康社会组织、健康促进市场、社区、学校、医院间缺乏有效的协同合作与联动机制，导致各领域的健康促进数据信息资源无法共建、共享、共治，社会健康促进资源的整合统筹力度远远不够。此外，受各基层体育与健康社会组织间的矛盾与张力制约，各基层青少年体质健康治理主体间缺乏实质性合作，大大降低了基层单位对青少年体质健康治理政策的执行力度，这也导致青少年体质健康治理效率整体上难以得到有效提升。

3.4 治理手段与方法难以适应实际治理的复杂化要求

治理手段与方法创新是治理现代化的显著特征之一，也是不断提升治理效能的关键。杨桦[14]在关于深化体育治理现代化的研究中提出谁来治理、如何治理、治理效果如何3 个基本问题，为本文探讨青少年体质健康治理现代化问题提供了重要依据。随着我国社会治理结构的不断变化发展，以及青少年体质健康涉及领域的日益繁杂，复杂化、多样性与动态性成为青少年体质健康治理的主要特征[15]。一方面，青少年体质健康治理中政府职能部门、体育社会组织与健康促进市场三者之间的关系调整更为复杂，建立内部协同互动的运行机制问题仍未解决；另一方面，治理系统内部治理主体的多元化、利益相关者的利益诉求冲突等对青少年体质健康实际治理的精准化与效率、治理方式的多样性提出更高的内在要求。面对日益复杂的青少年体质健康治理，条块分割的行政管理、宏观泛泛的法律规范、渠道单一的合作协商、高位推动的宣传教育等传统治理方法已难以应对现实中的各种复杂化问题[14]。在国家治理现代化背景下，如何吸收、借鉴其他社会治理领域的成功经验，寻求青少年体质健康治理手段与方法的创新成为亟待解决的问题。

4 我国青少年体质健康治理现代化的未来展望

4.1 推动青少年体质健康治理法治化进程，建立治理行为规范体系

法治乃“规则之治”[16]。针对青少年体质健康治理中普遍存在的治理行为失范问题，急需将法治贯穿于青少年体质健康治理的各个环节，充分发挥其引领、规范和保障作用。严格遵循相应的法定依据、法定程序与法定职权，寻求法治规范下的制度化安排理应是青少年体质健康治理现代化转型的基本前提。可从法治意识、立法、法治保障与监督4 个方面推动青少年体质健康治理的法治化进程，从而建立治理行为规范体系。

（1）以《宪法》之治凝聚青少年体质健康治理法治化共识。《宪法》明确提出，“发展体育事业，开展群众性体育活动，增强人民体质”。这已成为我国体育治理的基本依凭。青少年体质健康关乎中华民族伟大复兴的历史重任，理应借助《宪法》之权威、凝聚作用，将《宪法》中强身健体的精神贯穿于青少年体质健康治理相关立法、执法与司法的各个环节。

（2）完善青少年体质健康治理相关配套立法。当前，《教育法》《体育法》在涉及青少年体质健康实际治理时均没有具体、明确的相应条款，导致司法与执法效果无法在具体治理中真正得以体现。建议国家立法部门基于已有的《学校体育工作条例》《学校卫生工作条例》《全民健身计划纲要》等，研究制定立法属性较高的《青少年体质健康促进法》，促使青少年体质健康治理有法可依，致力于相关问题的司法与执法程序。可在总则中明确其立法目的、适用人群、青少年体质健康基本权利、保护青少年健康工作的相关原则、各职能部门职责、各级党政机关的健康促进职责、各级政府对健康促进先进组织及个人的奖励与表彰办法等。同时，兼顾《青少年体质健康促进法》在家庭、学校、社会、司法保护与法律责任等方面的具体内容。

（3）健全青少年体质健康治理法治保障制度。注重立法与青少年体质健康治理改革决策的有效衔接，立法部门要加强健康促进领域内立法，定期开展健康促进立法后评估等工作；执法部门要严格、公正执法，加大对危害青少年体质健康行为的执法力度，研究制定专门的《青少年健康促进失范行为处罚条例》，严格依法追究违法责任。

（4）加强对青少年体质健康治理的监督。补充完善《体育法》《未成年人保护法》中对青少年体质健康治理的法定内容，依照法律加大对体质健康数据造假、侵犯青少年体育权利等失范行为的处罚力度，遏制健康促进治理系统中各领域的违法行为；推行行政责任问责与绩效评估相结合的监管制度，研究构建青少年体质健康治理综合评估体系，健全社会第三方委托评估监督机制。

4.2 以“主动健康”理念为引领，创建“防治一体”全域联动治理体系

2015 年，我国各领域专家首次跨界联合提出“主动健康”这一新概念；2017 年，国家体育总局、原国家卫计委联合科技部共同启动了意在遏制我国慢性疾病的“主动健康科技专项”。作为新兴的健康促进医学模式，伴随着我国经济社会不断发展、现代医学技术的突破，以及AI 技术、大数据等新兴科技的不断融合创新，“主动健康”理念成为现代健康治理的全新趋向[17]。面对我国青少年体质健康治理被动式的风险控制以及条块分割的碎片化管理现状，有必要以“主动健康”理念为引领，构建多领域协同互动、打破领域壁垒的“防治一体”全域联动治理体系（图2），进而实现青少年体质健康标本兼治的跨界统筹治理。

图2 青少年体质健康全域联动治理体系示意Figure 2 Schematic diagram of the global linkage governance system for adolescents' physical health

（1）组建国家青少年体质健康治理领导小组，统筹谋划全域联动治理体系。建议中央政府牵头组建以体育、卫生、教育多领域专家领衔的国家青少年体质健康治理领导小组，主要负责全国青少年体质健康治理的统筹规划、组织协调与监督管理。具体而言，要注重增强领导小组的权威战略地位，选聘在健康促进各领域具有一定领导力且善于协调组织的领军人才。领导小组的人员安排、运行经费、绩效评估均由中央政府直接负责，保证领导小组的权威性与专业性。中央领导小组要以整体部署、责任划分、有序推进、重点突破的理念，对全国及各地区的青少年体质健康治理进行系统性、整体性制度安排与设计。同时，在全国设置垂直管理的区域性领导小组，负责统筹执行中央领导小组的指示，紧密结合地区实际开展治理活动，注重将地区性治理创新及时上报，以便全国学习借鉴。通过形成新的治理制度，逐步实现青少年体质健康治理自上而下整体构建与自下而上自发形成相结合的主动式全域联动治理，打破传统行政区划壁垒，形成一个功能差异协调、结构关联耦合的民主化青少年体质健康全域治理体系。

（2）创建青少年体质健康乡村、城市全覆盖的网络综合治理载体与平台。全域联动治理要重点将我国分散的体育、卫生、教育、市场与社会等健康促进平台整合为互通互联的全覆盖网络综合性治理平台，实现青少年体质健康“社会+市场+体制+技术”的多轮协同驱动机制。建议基于原有的学生体质健康网与中国国家学生体质健康标准数据库，依托互联网、动态式大数据和 AI 等新兴技术，以青少年体质健康水平的动态化识别、体质健康综合风险预警评估、体质健康服务管理、综合治理评估与监督为主要内容，重点解决青少年体质健康数据连续动态采集与筛选、体质健康水平量化式分层、大数据可视化预警分析、个性化智慧决策等问题，创建以“主动健康科技”为引领的青少年体质健康“防治一体”全覆盖网络综合治理平台。此外，从近年来的国家学生体质健康标准抽查复核与调研数据看，我国乡村学生体质健康问题愈发严重，因此要重点解决乡村青少年体质健康网络化管理平台建设的问题。建议政府尽快研究制定“农村学校网络基础建设条例”，加大对农村地区网络化建设的专项资金投入力度与大数据基础设施建设，鼓励社会资本与农村地区学校建立学生健康促进合作关系，制定发达地区与欠发达地区在学生体质健康网络化管理上的定点帮扶政策，逐步创建青少年体质健康乡村、城市全覆盖的网络综合治理平台。

（3）完善青少年体质健康全域联动治理的配套支持系统。青少年体质健康全域联动治理的实现需要构建一个强力有效的配套支持系统，从而不断激发基层治理资源的整合联动。①领导小组要连同国家行政机构研究制定全域治理的相关政策法规，优化全域联动治理的制度环境；②完善全域治理的财政支持，在政府直接提供财政支持的同时，制定激励社会资本支持全域治理的财税政策，并设立青少年体质健康发展基金；③加强对青少年体质健康全域联动治理的理论研究，以理论联系实践的方式促使全域治理科学推进；④注重融合创新大数据、AI 技术等在全域联动治理中的实际应用，借助互联网实现多元主体互动互联，不断提升智慧治理水平；⑤注重发挥公共新媒体对青少年体质健康治理的舆论监督作用，以新媒体为桥梁和纽带，搭建公开、透明的互动式治理平台；⑥重视体育生态环境建设，科学规划公共体育建成环境，不断拓宽青少年体育活动场域。

4.3 融合区块链、AI 等新兴技术，实施“数据-智慧”治理工程

青少年体质健康治理现代化的推进要深入融合现代科技力量，加强与新兴科学技术融合的基础研究与转化应用[18]。基于区块链、AI 技术的“数据-智慧”治理通过打造网络多元主体供给链体系，可以有效联结体育、教育、卫生、旅游、文化、医疗等领域，融合形成社会与市场多业态共生机制。因此，可构建青少年体质健康“数据-智慧”治理基础模型（图3）。

图3 青少年体质健康“数据-智慧”治理基础模型Figure 3 "Data-wisdom" governance infrastructure model for adolescents' physical health

基础模型分为5 个层级：①支持层中的相关法律保障、制度安排、技术与资金是“数据-智慧”治理得以实际推进的基础保障与前提。②数据层中的数据采集终端、链式结构可以实现健康促进不同领域间的互通互联；中国国家学生体质健康标准数据库可汇集海量的青少年体质健康运动与健康医疗处方；借助链式结构与时间戳可促成青少年体质健康不同领域间大数据在时间与空间维度的互通互联，实现健康促进不同领域间的数据逻辑关系，进而为健康促进数据的整体系统挖掘提供智力支持；通过哈希函数对海量运动处方库的存储优化，可促成青少年体质健康个性化运动处方制定的一体化流程，从而提高决策效率并节省治理资源。③网络层是在青少年体质健康数据库的基础上，通过集成网络建构健康促进网络管理平台。DSP 系统通过数字信号处理，能够检测、预估青少年体质健康的潜在风险阈值，达到准确定位问题源头的目的；集成网络可以实现社会与市场机构在健康治理中的一站式服务，有利于整合、统筹社会健康服务致力于青少年体质健康促进。同时，基于云计算信息处理、DSP 系统可以实现青少年健康服务精准推送的目标，从而有针对性地干预不同学生的体质健康状况。④决策共识层通过算法决策、AI 技术等总结青少年体质健康治理中具有价值的规律与变化特征，并通过对个体学生的体质健康数据进行系统分析，输出不同学生的体质健康等级，实现精准匹配个性化健康运动处方的目的。通过互联网可视化技术、大数据网络舆情监督，以及设置相应的网络法律法规学习模块，实现社会舆情监测、预警和导控，将学生体质健康数据造假、学生每日运动量不足等“顽疾”转化成可识别的风险预警，进而警示、规范学校、教育部门做出符合规定的健康促进行为。同时，可运用PoW、PoS 模块并借助互联网，促使健康促进市场与社会资本以智能合约的方式解决青少年体育健康服务供给的最优化匹配问题，从而简化办事流程。⑤应用层是“数据-智慧”治理的具体化实施，通过可编程治理实现治理策略备选集中青少年体质健康政策的精准匹配，从而制定具体的治理措施，并为青少年体质健康提供更为智能化、专业化的体育健康公共服务。

4.4 构建青少年体质健康治理评估体系，促成“以评促治”良性循环

构建科学的治理评估体系，不仅能准确把握青少年体质健康治理现代化转型中的发展趋向，还能对治理创新的制度化水平做出合理评价，从而为实现治理目标提供实践抓手。建议由中央与地方青少年体质健康治理领导小组牵头，组建专门的治理评估委员会，统筹治理评估构建与评估工作，同时组建社会公众与新媒体第三方监督机构；通过青少年体质健康治理实地调研以及专家咨询法，参考“中国社会治理评价指标体系” “政府治理能力现代化评估框架” “中国治理评估框架”等治理评估研究成果，围绕“青少年体质健康治理体系与治理能力现代化”2 个维度进行评估体系的构建。

（1）青少年体质健康治理评估体系构建要重点兼顾系统完整性、可操作性、定性与定量结合等原则。①遵循系统完整性原则，对青少年体质健康治理评估时不仅应强调政府的主体地位评价，还应注重衡量整个治理系统内部健康促进市场、体育社会组织、学校、社区、家庭等不同主体的治理效能评价。②遵循可操作性原则，指标的选取与设计应基于青少年体质健康治理的实际境况考虑，结合现有健康促进治理评估资源提出相应的评价标准。同时，保证青少年体质健康治理相关数据资料的可及性与准确性，确保治理评估指标能够通过科学、合理的方法被测量。此外，通过实地调研我国不同地区学生体质健康治理的现实差异，结合不同地区的实际情况设置不同内容的评估指标。③遵循定性与定量结合原则，基于《国家学生体质健康标准》数据，以量化的形式评价青少年体质健康治理的实践效果，同时补充对青少年体质健康治理可持续性、治理资源整合能力，以及健康促进市场、体育社会组织、学校、社区、医院治理效能感等方面的定性评价，从而实现定性与定量评价相结合的合理配置。

（2）在指标选取中，重点围绕治理体系与治理能力2 个维度，兼顾青少年体质健康治理主体、治理内容、体制机制与治理能力4 个主要方面。①在治理主体方面，设置政府健康促进职能部门、非政府健康促进组织的参与比重指标，以及健康促进市场、体育社会组织、学校、社区、医院、公民的治理效能感指标等；②在治理内容方面，设置治理主体权责关系明确情况指标、体质健康信息化技术覆盖率指标、采用网络大数据新技术情况指标等；③在体制机制方面，设置治理多元主体参与情况指标、立法责任监督情况指标、治理协同合作方式多样性指标等；④在治理能力方面，设置治理可持续性指标、健康促进治理资源整合能力指标、学生体质健康问题解决效率指标、健康促进政策目标精准靶向程度指标等。通过对具体指标的优化凸显青少年体质健康治理现代化所涵盖的治理主体多元化、治理结构网络化、治理内容精准化、治理手段智能化、治理方式民主化、治理环境法治化、治理评估动态化、治理能力高效化等目标与愿景。