浅议提高财政透明度的途径

赖秋萍

在经济全球化的背景下，如果一个国家宏观经济产生剧烈波动就可能会迅速波及其他国家，导致世界经济格局产生巨大变化。因此，各国在制定对外经济贸易政策的过程中，必然要研判与之经贸关系紧密国家的财政信息。虽然OECD（世界经济合作与发展组织）早已制定了如何提高財政透明度的基本准则，希望以此指导有意提高财政透明度的各国政府开展工作，但很多国家出于国家安全、战略地位、贸易保护等诸多因素考虑，政府对提高财政透明度的工作的思想认识并不统一，相关概念内涵理解不透、对财政信息公开持消极懈怠态度是非常普遍的现象。

财政透明度这个概念最早是由美国学者Kopits和Craig于1998年提出的。他们认为财政透明度包括制度透明 、会计透明和预测透明三方面。从我国国情角度看，制度透明就是要求政府将涉及理财活动的各种制度公开。如公开政府职能部门的规模、结构与功能、公开政府预算编制过程、公开税收法律制度和税收征管成本等。会计透明是指政府应当向社会公众披露财政预算内外各类财政报表的重要信息。预测透明是要求政府将涉及财政活动的预测性指标公开，便于社会各界知晓政府财政平衡状况。总之，财政透明度概念着重强调政府公开的财政信息可靠、全面、可比、可理解，便于民众准确判断政府的财政状况、治理成本和收益。

我国提高财政透明度的实践探索

无论何种政治体制的国家，财政透明度都是关系国家政治经济信息安全的复杂问题。因此，我国政府为提高财政透明度的实践探索活动从未中断过。

一、财政信息列入国家机密阶段

在1951 年国务院颁布的《保守国家机密暂行条例》和1997 年国家保密局、财政部联合发布的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中，列为国家机密不得公开的重要项目之一就是政府年度财政预算、决算草案以及预算执行情况和历年财政明细统计资料。上述两个文件精神说明，在新中国成立初期理财实践工作中是没有考虑过财政透明度这方面的问题的。

二、允许在人大代表范围内公开财政信息

随着我国国家治理民主化进程的不断发展和人民代表大会政治制度不断完善，人大代表可以审查财政预算和决算，对财政预算编制和年度预算执行结果具有了发言权、监督权和质疑权。如1999 年，全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》规定要求各政府部门必须编制经费预算并细化预算项目信息数据，这实际上是在各级人大代表范围内公开了政府部门预算，这是提高财政透明度工作迈出的第一步。

三、将财政信息公开工作写入行政法规

2007年，《政府信息公开条例》确定的应当重点公开的政府信息包括财政预、决算信息数据和专项资金的管理使用情况。这是我国第一次在行政法规中强制要求政府公开财政预算信息。2009年3月20日财政部于官网公布了经全国人大审议通过的2009年度中央财政预算。这是中央政府财政部门首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开。2010 年 3 月，财政部又公开了中央预算八张表格和安排地震灾后重建等重大专项财政支出方面的信息。接着，国土资源部、科技部等多家中央部门公开了本部门年度经费预算。有了中央部委的率先示范，地方政府加快了财政信息公开工作。如在2000年，河南省焦作市的民众就可进入“财政信息服务大厅” 查阅市级政府各部门的预算资料以及政府债务和非税收入信息。 2010 年 3 月，四川省巴中市白庙乡将除公款招待费用外的数十项公务费用全部在网上公示，精细到买信笺纸 1.5 元的开销，这引起了全国新闻媒体的极大关注和热烈讨论，该乡镇也因此被称为“全国全裸第一乡镇”。

四、财政信息公开首次写进国家法律文本

2014年新修订的《预算法》第十四条，首次以法律形式明确政府预算公开规定。由于2013年清华大学科研团队首次发布《中国市级政府财政透明度研究报告》，这一研究成果体现了财政应用研究的重大创新，该团队提出的量化指标体系解决了如何衡量我国市级政府财政透明度这一难题，财政部在吸收这套指标体系中大部分研究成果的基础上，于2016年印发《地方预决算公开操作规程》，对地方预决算信息的公开时间和公开内容做了详细的规定，对各地方政府财政信息公开工作起到了很好的推动指导作用。

五、提高预算透明度被写入党的十九大报告

建立现代财政制度是党的十九大赋予的重要任务。各级政府在理财工作中，必须认真落实预算决算公开情况检查工作，努力提高政府财政预算的透明度，彰显财政管理工作高度规范透明、精准科学测算、执行约束有力的特征，以全面提升政府的公信力。同时，习近平总书记多次强调一定要打赢的三大攻坚战中最主要的就是要防范化解重大风险。各级政府的财政信息公开相关工作是化解和防范重大风险的基础性工作。

六、首次明确要求公开政府采购信息

各级政府各部门单位政府采购项目耗用的是财政资金，为加强对政府采购活动的监督，2018年修订的《预算法》第十四条第三款中新增了要求各级政府必须公开政府采购情况的条款。这表明我国政府开始注重将具有敏感度的政府重大财政支出项目透明化，主动接受社会监督。

七、我国现行财政透明度状况

清华大学发布的《2020年中国市级政府财政透明度研究报告》，按照得分从高到低对全国294个地级及以上城市和388个县级市的财政透明度进行了排名。列出了得分名列前10名的烟台、杭州、广州、北京、深圳等10个城市。这些城市对政府债务信息、产业投资信息、政府与社会资本合作信息等敏感性财政信息披露的公开性程度高低不同，极大拉开了各自的分数和排名差距。这个研究报告的排名可以说是我国第一个具有学术权威性的非官方财政透明度排行榜，对各地政府改进提高财政透明度工作具有重要的指导意义和参考价值。

提高财政透明度对于建设法治财政的积极意义

一、有利于提高政府宏观调控的精准度0B5D7957-C9D1-4B6C-88EE-325497AB85D6

国家宏观经济运行不平衡时，需要政府实施宏观调控，以促进经济增长、价格稳定、充分就业、公平分配的目标。财政政策就是政府对经济进行宏观调控依赖的最重要工具之一。如2020年，我国政府为遏制疫情导致的经济下行局面，先后发布7批28项以“减税降费”为主的积极财政政策，新增减税降费超2.6万亿元，顺利实现“六保”“六稳”的调控目标。党和政府决策机构在需要对经济运行进行宏观调控时，是实施积极财政政策，还是紧缩性财政政策，都要建立在各级政府财政信息透明的基础上。如果财政信息透明度低，国家经济调控很难精准施策。增加财政信息透明度，可以使社会各界以及国际社会知晓和理解党和政府战胜疫情、遏制经济下行的巨大努力，促进积极财政政策“提质增效”目标的实现。

二、有利于监控政府债务风险

如果财政透明度较高，社会各界就容易发现政府官员依赖盲目举债获取政绩的冲动，从而警示政府自觉控制公债发行规模，防范政府债务风险。债务危机引发的金融风险影响国家经济可持续发展，动摇我党执政根基。财政透明度排名和得分较低的市级、县级政府主要原因是政府债务信息的公开程度很低，因为很多地方对于详细公开政府债务信息的顾虑重重，工作阻力很大。只有各级政府保持较高的财政债务信息透明度，才有利于确定合理的举债规模，准确评估政府的偿债需求和偿债能力，才谈得上及时防范和化解债务风险。

三、有利于进一步完善转移支付制度，促进财力分配公平

政府财政转移支付是为实现各地公共产品和公共服务水平均等化目标而实行的财政资金分配的均衡制度。我国政府的各级财政转移支付历来都是优先流向中西部经济欠发达的区域，以实现全国不同省份之间基本公共产品和公共服务均等化，进一步彰显公共财政的职能。2021年中央对地方的转移支付规模超过8.3万亿元，主要用于支持国家重点帮扶县实施乡村振兴，推动这些县域农村经济社会均衡发展，缩小城乡差距。只有各级政府财政信息透明度较高，才能真正把转移支付项下的各类财政资金用在刀刃上，才能积极回应社会各界对国家财政分配公平的关切和评判，促进转移支付制度进一步完善，配合党中央重大战略部署和决策在全国各地的贯徹执行。

四、有利于执政党自觉接受社会监督，建立廉洁政府

如果财政缺乏透明度，将使得社会各界监督和评判政府行为变得非常困难。如果前任政府隐藏超额财政赤字和政府债务信息，可能使下届政府落实宏观调控政策变得十分困难，政府社会治理的代价升高，不利于政治经济稳定。2021年1月13日，习近平总书记在第十九届中纪委四次会议上强调：“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略。”提高财政透明度既是我党建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐败长效机制的重要组成部分，也是政府的治国理政措施真正实现透明法治和高效廉洁的举措之一。财政预算公开透明，可以暴露各级政府的奢侈浪费行为和违法乱纪苗头，迫使政府开源节流，遏制腐败现象蔓延，促进政府“阳光理财”，建立廉洁政府。

提高财政透明度的主要途径

一是提高认识，转变观念。虽然我国政府预算已经公开，体现了中国财政管理民主化水平的极大提高，但离人民群众对民主政治发展的期望仍有很大差距。税收收入是政府财政收入的主要来源和支撑，人民委托政府使用财政资金为全社会提供公共物品与服务，那各级政府是如何管理和支配纳税人的钱以及这些钱使用以后的绩效状况，理应让人民群众知晓并监督。各级政府应当把提高财政透明度当作义务，以提高政府理财工作的公信力，增强人民群众的满意度。

二是依法理财，严格管理。不断提高财政透明度，使各级政府、各部门和各单位都依法行政、依法理财、严格执法，规范管理要依靠大批“心正”的财政干部把各级政府的“财政账本”算得明白，使得各级政府有勇气自觉接受人民群众的监督、审视和质疑，推进法治财政建设，建立现代财政制度。

三是制度创新，稳步推进。古人说：“凡将立国，制度不可不察也。”目前，我国在财政信息生成过程的公开方面依然存在大量的制度空白。这就需要在未来做好顶层制度设计，建立一整套既能够保障民众对财政信息知情权，又能够维护国家安全的财政透明度制度体系。

四是民主意识，媒体监督。财政管理工作涉及利益众多，提高财政透明度实质上是财政民主管理制度改革的深化，必会触动体制顽疾和利益纠葛。政府必须坚持依法理财，努力建设法治化公共财政，履行好提供优质公共产品和公共服务的基本职能，自觉接受人民群众和各类媒体监督。随着我国民主法治建设进程的加快和反腐败向纵深发展，社会公众的民主权利意识越来越强，对政府财政管理活动要求拥有更全面的知情权、自由发言权和广泛的监督权。社会公众和新闻媒体对财政透明度的公开讨论和深刻评价将对政府构成强大的舆论压力，有利于各级政府更好地履行职能。

总之，提高财政透明度是促进各级政府优化治理体系、保障政府官员切实履行主体责任，提高政府治理效能的有效手段，也是国家谋求宏观经济稳定，实现财政分配公平的前提条件，需要各级政府管理者有足够的勇气、决心、诚意和智慧，以健全的法律制度和良好的专业技术为保障，不断提升财政信息公开的科学化、制度化和规范化水平，让公共财政真正成为法治财政。（作者单位：汉中职业技术学院）0B5D7957-C9D1-4B6C-88EE-325497AB85D6