“慎重从严撤县设区”有何深意

相比2021年国家发展改革委提出的“慎重撤县设区”，今年的措辞从“慎重”升级到了“慎重从严”，引起专家学者们的关注。“慎重从严”背后有何深意？总的来说，有四重考虑。

日前，国家发改委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，要优化行政区划设置，慎重从严把握撤县（市）改区;严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证;稳慎优化城市市辖区规模结构。此前的国务院2022年政府工作报告也提出，提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区。相比2021年国家发展改革委提出的“慎重撤县设区”，今年的措辞从“慎重”升级到了“慎重从严”，引起专家学者们的关注。

撤县设区由来已久

近些年，省会城市做大体量主要有两种方式：一是直接合并周边地市，如成都代管简阳、西安代管西咸新区、济南合并莱芜等。周边地区并入后，这些核心城市的面积、人口、GDP得到有效提升;二是通过撤县建市设区来实现城区扩容。这种形式更快捷，由此带来城区面积和人口规模化提升，让城市在土地资源、地铁城轨规划等多方面更加游刃有余。

事实上，撤县建市设区并非新鲜事，改革开放以来一直是我国城市化的一个重要路径。“大量的小城市都是撤县设市而来的。”中国人民大学公共管理学院学术委员会主任叶裕民说。

昆山、江阴、义乌等一大批经济实力较强的县先后晋级为县级市。据统计，截至1998年年底，全国共有约350个县级市。而这其中，也不乏一些戴上了“市”的帽子、农村人口仍占比较大的县。其城郊比例失衡，“假性城市化”十分突出。为此，1997年，国务院叫停了撤县建市设区。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》再次确认了这一方向，提出要完善设市标准，具备行政区划调整条件的县可有序改市。在改区方面则提出“制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构”。

第二次撤县建市设区“热潮”从2014年开始。在这一波撤县建市设区潮中，北上广深、厦门、南京、佛山等一二线城市正式进入“无县时代”，成都、西安的“强省会”战略加快部署。

2021年3月，國家发改委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示，超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。2021年4月，国家发改委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整。在2021年，全国仅河南洛阳、福建漳州和三明、陕西宝鸡4个城市的撤县改区申请获批，数量是近8年里最少的。

为何要严控撤县设区

那么，此次为何表述为“慎重从严”？

一是通过撤县设区来实现城市扩容，能够带来城区面积和人口规模甚至是GDP的快速上升，但同时也会带来区域发展不平衡与城乡发展差异加大的问题。这有悖于区域协调发展、城乡融合发展、高质量发展以及共同富裕的理念，需要慎重从严。

二是一味“摊大饼”式扩张，容易引发行政区划混乱、治理难度加大的问题。尤其是面对当今新冠肺炎疫情长期性、反复性、复杂性、艰巨性的局面，许多城市原有的治理能力与治理水平尚嫌不足，在疫情压力之下更可能被动。所以，以不少城市现有的运行、管理能力而言，不应随意撤县设区、盲目扩张。

三是对粮食安全的考虑。一般而言，原来的县撤改为区后，其发展定位会有一些变化。原来的第一产业，即“农口”的作用很可能会下降，第二、第三产业的发展，即工口、商口的地位会相应提高，原先的粮食生产工作无疑会受到一定的影响。尤其是在俄乌冲突爆发后，国家的粮食安全更显重要，任何妨害粮食安全的行为都需要缓一缓、放一放。

四是之前的撤县设区使得北上广深、厦门、南京、佛山等诸多一二线城市进入“无县时代”，实际上也使得这些城市在一定程度上损失了足够应对风险挑战的能力。严控撤县设区，也有基于应对风险挑战的考虑。

严控撤县设区后，各级城市该如何发展

2022年政府工作报告里提出“稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展”，为省会城市指明了一条不依赖撤县设区的发展道路。所以，近年来，我国都市圈发展不断深入推进。如2021年，国家发改委先后批复南京、福州和成都都市圈发展规划;2022年以来，国家发改委已批复《长株潭都市圈发展规划》和《西安都市圈发展规划》。据悉，国家发改委还将加快培育现代化都市圈。

对于一些非省会城市的地级市，则可以通过打造省域副中心城市来实现突破式发展。一来，可部分接受非省会功能由省会城市向副中心城市转移，二来也可以服务于其他非副中心城市的地市、县市。

对于那些省会城市、地级城市所管辖或临近的县，则可以依托临近大城市，便利接受大城市辐射作用的优势，通过打造产城融合、职住平衡、交通便利、生活宜居的郊区城市或卫星城来发展壮大。

（《瞭望东方周刊》等）