澳大利亚国家公园水域管理与保护研究及启示

巩丰维，徐海顺

(南京林业大学，江苏 南京 210037)

“国家公园”一词最先由美国艺术家乔治·卡特琳在1832年提出，1872年美国成立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园，1879年澳大利亚成立了世界上第二个国家公园——皇家国家公园。在“国家公园”一词提出100多年的今天，已经有125个国家和地区开展了国家公园的实践，各国和地区在建立国家公园时，根据本国国情和资源状况，形成了各具特色的国家公园体系[1]。自党的十八大以来，党和国家高度重视我国生态文明建设。党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，党的十九大则进一步明确了我国将建立以国家公园为主体的自然保护地体系[2]。而水域又是国家公园内及其重要的构成部分，对保护园内生境、保障生物多样性以及维持水文地理地貌等方面起到不可或缺的作用。本文基于作者澳洲访学与深度环澳游调研收集的资料数据基础，辅以政府部门官方文件，分别以澳大利亚大堡礁海洋公园和卡卡杜国家公园为例，从水域水质改善和生物多样性保护的角度总结水域保护的成功经验，对我国当前国家公园水域的保护建设提供一定的借鉴依据。

1 大堡礁国家海洋公园

1.1 公园简介

大堡礁是澳大利亚最具标志性的世界自然奇观之一，也是澳大利亚民族特征的重要组成部分，1981年，它以美丽的自然风光和独特的珊瑚风貌被列入世界遗产名录。大堡礁占地34.8万km2，面积与日本或意大利大致相当，并为超过100万种物种提供安居之所，是地球上最大的生物居所。大堡礁对所有澳大利亚人以及全球公民来说都是珍贵的，其经济、社会和文化价值约为560亿美元，为当地提供了约64000个工作岗位，每年接待超过200万名全球游客，每年直接经济效益超过64亿美元。

由于气候变化、陆上径流、沿海开发增加以及旅游、渔业和航运等直接用途的累积影响，珊瑚礁面临着越来越大的压力。《2014年大堡礁展望报告》将气候变化确定为大堡礁面临的最大威胁，它影响天气模式(增加气旋和风暴的强度)，增加海水温度，导致珊瑚白化，并导致海洋酸化和海平面上升。有确凿的证据表明，良好的水质提高了珊瑚礁抵御气候变化压力的能力，并缩短了灾难性事件后珊瑚礁的恢复时间。为了提高大堡礁水域内的水质以及生物多样性，2015年，澳大利亚和昆士兰州政府发布了《珊瑚礁2050长期可持续发展计划》《珊瑚礁2050水质改善计划》，该计划为流入珊瑚礁的35个集水区、6个地区和整个珊瑚礁设定了改善水质的目标，以其解决所有陆地水源的污染，包括来自农业、城市、工业和公共土地的污染，确保珊瑚礁更能抵御气候变化的影响，并在可预见的未来保持其经济、社会和自然资源价值。

1.2 大堡礁水质改善

1.2.1水质目标

水质目标是基于改善珊瑚礁健康和复原能力的需要，通过使用集水区建模(以评估并改进土地管理)和eReefs海水建模(以计算污染物如何影响珊瑚礁)相结合的方法确定的目标，另外还有专家的科学建议和技术知识补充的建模成果。根据《珊瑚礁2050年水质改善计划》，大堡礁2025年的水质目标是减少水域内溶解无机氮负荷60%，减少细泥沙负荷25%，减少颗粒物营养负荷20%，到2050年预期要达到的成果是：维持大堡礁良好的水质、突出普遍价值，增强了复原力，改善生态系统健康，造福水域周围社区。这个计划包括一系列子目标，例如，人的方面目标侧重于支持水质改善的社会、文化、体制和经济因素；农药目标是保护水域至少99%的水生物种，制定减少沉积物和营养物污染负荷的目标，确保水域内水生生态系统免受杀虫剂的侵害。《珊瑚礁2050年水质改善计划》规定每5年对大堡礁水域进行一次评估，形成水质报告单，内容包含农业用地管理实践、河岸植被范围、集水区负荷建模、海洋监测、海洋建模等[3]。

1.2.2珊瑚礁水质改善计划

1.2.2.1 实践策略

《珊瑚礁2050年水质改善计划》认识到迫切需要加大努力以改善流向珊瑚礁的水质。它通过使用扩展的定制解决方案来应对这一挑战，这些解决方案在下面的工作领域中进行了概述，如图1所示。

图1 珊瑚礁2050水质改善计划

(1)制定具有普适性的最低实践标准

这一举措目的是通过确保最低实践标准适用于所有部门和所有陆基污染源，包括农业、城市和工业用地、公共用地、植被管理、塑料污染6个方面。利用城市和工业用地的现有法规，并根据需要扩大所有农业用地的法规，以实现最低可接受标准的农业土地管理者的合规性，消除最高风险做法，以期实现所有水域内的水质目标取得重大进展。例如，在植被管理方面，2015—2016年全州土地覆盖和树木研究报告指出，自2012年以来，珊瑚礁集水区的木本植被削减率大幅增加。木本植被大幅的减少可能对沉积物流入珊瑚礁产生负面影响，《2017年科学共识声明》第二章指出：“砍伐森林可导致径流翻倍。一般来说，如果清除树木和任何相关的土地利用变化暴露和/或干扰土壤表面，那么水和泥沙流失可能会增加。此外，有大量文献表明，河岸带的植被在减少河道侵蚀方面具有积极作用”。根据1999年《植被管理法》的规定，昆士兰州政府应当加强和执行对水域周围植物的保护强度。另外，《2017年科学共识声明》第一章指出：“在珊瑚礁的海岸线以及沿海和海洋水域发现了海洋废弃物。研究表明，塑料碎片很可能来自一次性包装和捕鱼设备”。昆士兰州政府正在采取措施，禁止供应一次性塑料购物袋，并推出塑料容器退款计划，以应对这一新出现的威胁。塑料袋禁令将于2018年7月1日开始实施，而饮料容器退款计划将于2018年11月1日开始实施。昆士兰州还正在制定一项减少塑料污染的计划，该计划将考虑其他塑料污染源。

(2)建设管理和创新的文化

昆士兰州政府正在积极鼓励创新和管理文化，以改善城市环境中的水质。通过投资于科学、技术和能力建设，为城市雨水管理、侵蚀和泥沙控制制定新的最佳行为准则。这将有助于城市工业和地方政府提供水质改善。城市社区还需要了解水循环以及日常活动和决策如何影响当地水道[4]。《2017年科学共识声明》建议纳入“扩展城市区域的水循环管理”。地方政府和许多自然资源管理机构在提高人们对珊瑚礁集水区水问题的认识和当地社区的知识方面发挥着重要作用。地方信息共享研讨会(促进侵蚀和泥沙控制“实践社区”)也可以作为开展区域或地方运动的工具，以提高当地社区对良好城市雨水管理和城市建筑工地侵蚀和泥沙控制重要性的“水知识”。

(3)恢复集水区

实现生态系统恢复和修复是极其重要的一个环节，仅仅依靠最佳管理做法是无法实现水质目标，只有对生态战略地点进行恢复，才有助于改善水质和整体珊瑚礁健康。《2017年科学共识声明》强调，“大堡礁海洋生态系统及其相关集水区是一个动态的、相互关联的系统的一部分。包括集水区在内的整个系统的状况对大堡礁的长期健康至关重要”。声明指出，“几个集水区的沉积物来源追踪已经确定，输送到大堡礁的大约90%的细沉积物来自地表下侵蚀(可能来自冲沟、河岸、或深沟侵蚀)”。一系列的集水区恢复活动正在礁石集水区进行，通过新的试验方法，为集水区修复提供解决方案。例如，联邦政府和昆士兰州政府建立的大堡礁冲沟和河堤联合项目，提供了一个统一的管理侵蚀和减少泥沙的专项治理平台，项目汇集了政府、企业和慈善机构的多方资金，计划在六年内投入了约4600万美元。项目计划通过固碳、减少碳排放并减缓水向礁石的冲击，阻止侵蚀的发生，该计划延续了在目标地点优先投资的原则，通过采取适当的集水区恢复行动，最大限度地提高水质效益，并提供共同效益，例如生物多样性、生态系统健康和碳排放。

1.2.2.2 实践途径

为了加快实现《珊瑚礁2050水质改善计划》的进度，需要强有力的科学研究、努力协调投资以及有效的决策治理体系和绩效评估体系来支持。

(1)应用行之有效的科学手段

昆士兰州和澳大利亚政府将与研究机构和其他合作伙伴合作，在《珊瑚礁2050水质改善计划》的研究、发展和创新战略(RD&I战略)中确定与水质量相关的研究需求。在RD&I战略下，通过科学计划资助实地研究，以更广泛的目标(如工业生产力)为重点的研究项目将有助于填补与珊瑚礁水质相关的研究空白，维持和改善从集水区到海岸的水质。为了统筹协调研究、政策制定和管理实践的三位一体策略，将定期举办一次汇集科学家、政策制定者、项目经理、土地管理者和传统所有者的综合讲习班。此外，管理部门也正在开发自身的科学传播平台，以确保可以通过此平台传播与珊瑚礁水质有关的最新科学知识。根据《珊瑚礁2050通信网络计划》将持续与各国政府和合作伙伴之间召开大堡礁保护与管理会议，以获取一致的通信信息并协调管理流程。

(2)协调优化投资

(3)协调决策和问责制治理

加强大堡礁管理方案、湿地和漫滩管理以及其他区域规划和管理活动(如土地利用规划)之间的协调，发展评估和洪泛区管理，鼓励并投资于核心自然资源管理活动，如地方伙伴关系、规划和社区参与，以加强区域合作，集水区和地产规模交付网络[6]。鼓励科学家与当地利益相关者合作进行试验和创新，以开发、测试和评估潜在的新解决方案。主要的治理安排包括大堡礁部长级论坛，负责监督珊瑚礁决策；澳大利亚和昆士兰州政府执行指导委员会，负责协作、共同管理工作方案，并协调政策、监管机制、实地交付和供资战略。Reef2050独立专家小组就Reef信托基金的筹资优先事项提供咨询意见。珊瑚礁独立科学小组提供科学专业知识，指导报告，监测和评估水质项目。与当地组织、自然资源管理机构、行业、社区团体和传统所有者的伙伴关系将指导当地实施和实施该计划。他们将通过区域伙伴关系和在珊瑚礁2050咨询委员会的代表为决策和优先事项的确定提供信息。

(4)绩效评估

珊瑚礁2050综合监测和报告计划(RIMReP)是Reef 2050计划的总体报告计划，为珊瑚礁水质改善计划提供了定量措施，如图2所示，并分析水质方案、项目设计和治理的有效性和效率，以确定其成败。适应性管理是确保珊瑚礁水质方案和倡议持续改进的基础。珊瑚礁综合监测、建模和报告方案将持续作为评估礁石2050 WQIP目标进展的主要框架内容，并通过大堡礁报告卡每5年1次向联邦政府进行定期报告。该报告收集和整合有关农业管理实践、集水区指标、集水区负荷和珊瑚礁健康的数据和信息，它监测和模拟了管理实践变化对多个尺度的水质改善的影响：集水区、围场尺度和海洋尺度，并对数据进行分析，以确定实现这些目标的进展情况。目前正在为昆士兰珊瑚礁水质方案制定一个评估框架，以便为提高水质目标进展的各种机制提供信息。将制定和实施以水质为重点的人为因素监测和报告计划，与RIMReP内更广泛的人的因素监测相联系，实施联合治理并安排各珊瑚礁委员会通过定期审查和自我评价进行治理效果评估。此外，还分配了资金，用于评估不同的治理机制，以加强方案交付。

图2 珊瑚礁水质监测

1.2.3大堡礁水域保护措施

(1)大堡礁国家海洋公园开设“观察珊瑚礁”项目，鼓励游客、渔民、科研人员、巡航人员以及管理者，通过下载官方App上传实拍照片，向公园报告大堡礁的异常，推进全民监测评估大堡礁的实况和健康[7]。

白模是消失模铸造的基础，其质量控制尤为关键。首先，白模加工成形的外观粗糙度达标，模块之间黏接的料缝≤1.5mm，且用专用胶抹平不外漏；其次，对于变形的检查，长度1500mm范围内变形量≤2mm；最后是白模的放置需要用垫料支撑，在转运过程中务必小心，注意避免磕碰、损坏。

(2)划定非捕捞区域。目前大堡礁只有不到5%水域被划为非捕捞区，新的分区保护计划实施后，大堡礁1/3的地区将禁止捕鱼，禁渔区总面积达到1100万hm2，同时大堡礁的分区规划制度将大堡礁分成19个区域，各区对应不同的管理规定，包括各区允许和禁止的活动列表，以及每项活动实施的细节要求，保护程度最高的区域不允许船舶的通行、潜水和垂钓等各种形式的活动[8]。这种严格的保护规定将极大的保护和改善大堡礁核心区的生态环境。

(3)加强船舶污染防止立法，如昆士兰州立法的《运输作业法(海洋污染)》(1995)、《昆士兰海事安全法》(2002)、《交通基础设施法》(1994)等，通过政府立法进一步提高公众对大堡礁水域生境的保护意识，这一举措从某种层面而言或多火烧可以改善大堡礁海域的水质问题，从而挽救大堡礁的珊瑚，维持生态系统的相对平衡。

(4)减少碳排放。全球气候变暖是导致大堡礁珊瑚覆盖率降低和生物多样性丧失的主要原因，澳大利亚政府致力于《巴黎气候协定》，并设定了到2030年，在2005年的基础上将温室气体排放量减少26%～28%的目标，到2050年实现净零碳排放的目标。这是保护大堡礁免遭进一步破坏的根本措施。

(5)发展虚拟潜水。大堡礁的国家教育中心——大堡礁水族馆总馆通过其视频会议项目继续在全国和国际范围内进行宣传，该项目使学校、会议和活动上能够实现在世界上最大的活珊瑚群中进行虚拟潜水，该举措不仅能够为全世界大堡礁憧憬者提供一个更便捷、更经济的游玩途径，也能进一步改善整个大堡礁的水质和生态环境。

2 卡卡杜国家公园

2.1 公园简介

卡卡杜国家公园(Kakadu National Park)是澳大利亚最大的国家公园也是澳大利亚第一个土著居民参与管理的国家公园，面积约1.316万km，位于澳大利亚北部地区达尔文市以东220km处，公园中有128种爬行动物，占澳大利亚已知的全部爬行动物的17.1%，64种本土的哺乳动物，占澳大利亚的1/4。公园按照地形可以分为5个区：海潮区，水涝平原区，低地区，陡坡和沉积岩孤峰区和高原区[9]。其中海潮区和水涝平原区是重要的水域保护地带，承载着大量的水鸟和其他水生和海洋物种，水涝平原区的黄水河湿地被拉姆萨尔公约组织评为国际重要湿地，海潮区则包括沿海地区的泥滩、盐碱地和红树林等。

卡卡杜国家公园内的水域为如此庞大且独特的动植物生物群提供了一个原生态的载体，在维护澳大利亚生物多样性方面起到了举足轻重的作用[10]，因此，澳大利亚政府及相关管理部门自1979年澳大利亚成立卡卡杜国家公园以来，就不断的通过法律法规、运营管理来维持该地区水域内的生物多样性。

2.2 公园水域内生物多样性保护

2.2.1签订候鸟保护协议

由于卡卡杜国家公园位于澳大利亚北端并且保有充沛的水源和原始的自然环境，因此公园内的潮汐浅滩、漫滩、低洼等水域每年为超过两百万只来自北方国度的侯鸟提供了栖息地和庇护所，例如白鹭、朱鹮等。为了保障候鸟顺利迁徙以维持卡卡杜公园内的生物多样性，澳大利亚政府先后与中国(CAMBA)、日本(JAMBA)和韩国(ROKAMBA)签订了相应的候鸟保护协定，加入了《波恩候鸟保护公约》，力求与世界各国协同合作以保护候鸟迁徙[11]。例如与中国在1986年签订的《中华人民共和国和澳大利亚政府保护候鸟及其栖息地的协定》中的第二条指出，缔约双方应禁止捕猎候鸟和拣其鸟蛋，禁止任何出售、购买和交换候鸟或其鸟蛋(无论是活体还是死体)，以及它们的加工品或其一部分；第三条指出缔约各方鼓励交换有关研究候鸟的资料和刊物、鼓励保护制定共同研究候鸟的计划、鼓励保护候鸟(特别是保护有可能灭绝的候鸟)；第四条指出缔约各方应根据各自国家的法律和规章设立保护区和其他保护设施，并采取必要和适当的保护及改善候鸟栖息地的措施，特别是防止候鸟及其栖息地遭到破坏、限制或防止进口和引进危害候鸟及其栖息环境的动植物。

2.2.2鱼类保护措施

卡卡杜国家公园是澳大利亚淡水鱼类最丰富的地区，共有246种鱼类，并且自公园成立以来，陆续发现了许多新的鱼类物种，例如2013年发现的长颈鱼和虾虎鱼。由于先前公园内出现了以梭鱼、鲑鱼、泥蟹等作为捕捞对象的商业捕捞行为，使得该物种数量急剧下降，破坏了水域环境下原始的生态平衡，自1989年起，卡卡杜国家公园管理局颁布了公园内禁止商业捕鱼活动，仅允许通过公园审核获得垂钓权的休闲捕鱼，并且根据《1999年环境保护和生物多样性保护法》(EPBC法案)第12.35(4)规定，禁止除鱼钩和鱼饵以外的任何方式捕鱼，因此在卡卡杜用渔网捕鱼是不合法的，包括以小鱼为诱饵；条例12.35(5)规定禁止将非公园内的鱼和其他动物带进卡卡杜作为诱饵，以免造成对本地动植物的生物入侵；条例12.35规定禁止在水域内清洗或宰杀鱼类，主要是为了降低被鳄鱼吸引的风险，保护游客人身安全。

2.2.3应对全球气候变暖

近年来全球气候变化已成为生物多样性保护和可持续发展的一个关键问题，气候变化预测显示，到2030年全球气温将变暖1.3℃，这意味着一年中35℃以上的日子将大幅增加，海平面上升将超过17cm，极端天气的概率增大。由于温度增高而降雨量却没有增加，这将导致卡卡杜公园内的湿地面临提前干燥或完全干燥的风险，这对依赖湿地存活的动植物来说，无疑是致命的。并且当地管理局已经研究了海平面上升引起的咸水入侵对该地区低洼沿海平原的影响，这将对海水敏感物种造成毁灭性打击，如白千层等，红树林和盐碱地、滩涂也将受到严重侵蚀，依托此类水域生存的丰富生物种群将受到严重威胁。卡卡杜国家公园管理局应对气候变化的工作重点以下方面：

(1)科学研究气候变化对公园生物造成的影响。计划通过精细化的计算机模型，对海水入侵对区域造成的结果进行模拟。继续现有的动物群(例如扁背龟和鳄鱼等)和植物群(例如红树林等)长期监测方案，并在2011年完成了对南鳄鱼河水域的脆弱性评估，评估其预计将受到气候变化的影响。

(2)实施适应措施，最大限度的提高公园的复原力。澳政府部门为了协助园区了解和适应不断变化的不良气候条件，于2008年在卡卡杜召开了气候变化研讨会，并于2010年制定了气候变化战略。协助实施、审查和更新园区的气候变化策略，以尽可能的减少气候变到导致的不利影响，通过减少对公园价值的威胁，最大限度的减少碳损失。

(3)与社区、行业以及利益相关者合作以适应气候变化所造成的改变，通过基础设施风险评估来确定面临气候变化风险的资产，缓解和适应气候变化。

(4)向社会传达气候变化的影响以及管理层针对气候变化所作出的改变。让公众逐渐意识到气候变化对环境造成的不良影响[12]，督促公众减少碳排放。

3 对我国国家公园建设的启示

自2013年十八届三中全会提出“建立国家公园体制”以来，关于国家公园试点区、机构体制改革等方案相继推出，国家公园的建设正稳步进行。水域是国家公园内的重要保护与管理区域，对于维持国家公园的生境和生物多样性起到至关重要的作用，然而我国国家公园建设尚处于起步阶段，不管是在宏观的法律法则、政策管理还是在具体的管理细节上，并未对水域管理与保护形成系统的标准规范。大堡礁国家公园作为澳大利亚国家公园水域管理保护的典范，虽然我国地理地貌、文化风俗和澳大利亚存在较大差异，但基于我国国家公园建设处于起步阶段这一现状，其中仍然有很多值得我国学习和借鉴的经验做法。

(1)对国家公园内重要水域制定长期的水域管理保护计划。针对具有国家显著性特色、生物多样性丰富、生态系统服务功能突出的国家公园内的水域，例如三江源国家公园、钱江源国家公园等，此类国家公园水域保护等级高，对于国土空间安全的维护具有战略性意义，应该制定长期的水域管理保护计划，科学制定公园内水质目标以及实施战略，每三年或五年由公园主管部门向当地政府或国务院递交水质改善成果及所存在的问题的书面报告，当地政府或国务院根据报告书决定未来对管理部门的投入资金。

(2)加紧出台国家公园水管理与保护法规。目前我国针对水资源的保护的法律仅有《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》等具有广泛意义的法律法规[13- 14]。2021年1月21日我国首部湿地保护法草案提交全国人大常委审议，更聚焦、更具有针对性的水资源保护法律正在酝酿出台。但目前我国国家公园建设仍处于初级阶段，与国家公园相关的法律尚未出台，过去的《风景名胜区管理条例》与现有的国家公园的管理脱轨，国家公园内水域管理与保护法规仍是亟待解决。

(3)探求多元合作机制，保证充足的水域维护管理基金。设立国家公园管理局对国家公园内水质改善、生物多样性保护以及维护地形地貌等水域保护工作负主要责任[15- 16]，公园公里局应加强与原住民在管理上的合作，聘用原住民为国家公园的管理人员，使原住民承担起监测水质、引导游客行为等职责[17]；加强与科研人员的深度合作，科学监测水域的水质、生物多样性，进而科学制定管理目标和管理计划；加强与社会资本的沟通交流，仿照国外的融资模式，使国家公园管理市场化，设立水域保护基金、信贷等扩大公园管理资金池。

4 结语

本文分别探讨了澳大利亚大堡礁海洋公园(海域国家公园)与卡卡杜国家公园(陆域国家公园)在水质保护与生物多样性保护等水域保护与管理上的机制和措施，并对我国初步建立起的国家公园从水域保护的角度提出了制定计划、完善法规、加强合作、设立基金等启示，以期为国家公园建设提供一定借鉴意义。但由于所搜集资料有限，另外我国与澳大利亚国情也存在明显差异，因而缺乏具有针对性的系统性总结，未能对整个澳大利亚国家公园的水域管理保护从更深层次的分类维度展开深层分析，后续的研究可以对此展开深入讨论。