墨西哥打击有组织犯罪

编译/戴铭

墨西哥合众国，简称墨西哥，是北美洲联邦共和制国家，面积约196.4 万平方公里，人口约1.26 亿，官方语言是西班牙语。全国划分为32 个州，州下设市（镇）和村，首都是墨西哥城。墨西哥地理位置特殊，北部与美国的四个州接壤，南侧和西侧濒临太平洋，东南濒临加勒比海，与伯利兹、危地马拉接壤，东部为墨西哥湾，是南美、北美两洲陆路交通的必经之地。

一、墨西哥有组织犯罪形势概况

20 世纪70 年代以来，在多次经济危机冲击下，墨西哥的失业率和贫困率居高不下，暴力犯罪迅速上升，其中有组织犯罪（主要是贩毒）是墨西哥在社会安全治理方面面临的最大问题，特别是贩毒集团实施的严重犯罪，如走私军火、暗杀、洗钱、绑架、抢劫银行等。研究显示，目前墨西哥境内的有组织犯罪约有43%是团伙，51%是网络犯罪，6%是具有明确等级划分的犯罪集团。执法当局通过对有组织犯罪结构的划分，有针对性地制定对应每个犯罪组织活动规模与性质的打击战略。在开展犯罪活动时，23%的有组织犯罪会将绑架作为主要手段，另有12%的有组织犯罪会把绑架作为辅助手段。在活动范围上，57%的犯罪组织会从事跨国犯罪活动，其中40%的犯罪组织会在两个或三个国家开展活动，17%的犯罪组织会在三个以上国家开展活动。墨西哥的有组织犯罪与公共部门腐败紧密关联，并成为墨西哥打击有组织犯罪进程的最大阻碍。约40%的有组织犯罪活动涉嫌利用警察和司法官员的腐败逃避或阻止调查、起诉。警察与检察官是涉及腐败最多的群体，约90%的抽样案例涉及警察与检察官腐败，主要原因是警察和司法部门工作人员薪酬偏低且缺乏监督。犯罪组织利用从事违法犯罪活动获得的丰厚收益，贿赂政府官员、司法人员、警察或雇用最优秀的私人律师，干扰刑事调查、破坏司法程序进程、逃避惩罚，颠覆和破坏国家法治。此外，这些犯罪组织或多或少地渗透入所在国的合法经济，活跃在所在国合法与非法活动间的交叉领域。研究显示，约三分之一的犯罪组织在其所在地区具有一定的政治影响力，在个别案例中，有些犯罪集团在国家层面、甚至其他国家也具有一定的影响力。犯罪组织通过对公职部门进行广泛的贿赂推进其非法业务。当贿赂无法实现与政府、执法部门的合作与默契时，便使用暴力对抗政府的打击行动，由其实施的在境内报复性公开杀害政府高级官员、记者、警察、军人等的暴力事件屡有发生。从2000年到2020 年，墨西哥司法部确认至少有213 名记者和媒体支持人员被谋杀，其中绝大多数发生在2006 年以后。2020 年，墨西哥有500 多名警察被谋杀，比2019 年上升17.5%，是普通民众被谋杀数量的五倍多。2019 年10 月，墨西哥米却肯州警察在阿基利拉市执行任务时，受到墨西哥最大的犯罪集团之一“哈里斯科新生代集团”的伏击，14 名州警察丧生；2020 年6 月，联邦法官乌里尔·维列加斯及其妻子在科利马被杀。

墨西哥风景

为应对日益严峻的非传统安全问题，有效遏制有组织犯罪的高发态势、提升打击成效，墨西哥政府在通过警务与司法改革不断提升执法和司法机构专业水平与工作效率的同时，持续加强与地理关系最密切邻国美国的执法合作，加大联合打击跨境有组织犯罪的力度。

墨西哥是美国境内海洛因、大麻、甲基苯丙胺和非法合成阿片类药物的重要来源国和过境国。种植大麻问题自19 世纪以来在墨西哥一直很突出，鸦片种植始于20 世纪20 年代，但直到70 年代，墨西哥的犯罪组织才开始从事大规模的贩毒活动。主要的贩毒组织从早期的两三个，逐步分裂成为十几个。在腐败的高级政府官员和执法机构的保护下，墨西哥的贩毒组织在20 世纪七八十年代变得特别猖獗。随着20 世纪八九十年代民主化进程的推进，墨西哥与美国的联合反毒行动取得初步成效，破坏了前期运营平衡的贩毒网络，并在墨西哥各级政府中产生相互冲突的保护活动。21 世纪后，墨西哥政府在全国各地部署数万名联邦警察和军队开展大规模反毒运动，军事化的高压打击进一步加剧了主要贩毒组织之间的冲突，与犯罪组织间冲突有关的暴力活动显著上升。

2020 年初开始的新冠肺炎疫情大流行影响到全球私人和公共生活的各个方面，有组织犯罪活动也不例外，如供应链中断、药品价格波动、边境关闭、港口限制以及非法活动动态总体变化等。有研究人士表示，新冠肺炎疫情造成的破坏可能导致包括贩毒在内的长期非法产业重新配置，并可能导致小规模贩毒集团的消失和超级贩毒集团的最终生存。比如受疫情影响，生成甲基苯丙胺和芬太尼等合成毒品的前体化学品供应链断裂；大的贩毒集团控制非法毒品运输，人为抬高甲基苯丙胺的批发价格。此外，还有犯罪组织积极介入援助受疫情负面影响的社区，争取民众支持。如在墨西哥贾利斯科州的一个社区，“哈里斯科新生代集团”的安全团队为当地居民修建了一座私人医院，向居民分发护理包和食品，其疫情应对能力甚至超过了州政府的表现。在其他州也有一些大的犯罪集团向居民发放装有基本食品和卫生品的援助箱。锡那罗亚目犯罪集团甚至在当地实施隔离宵禁，对违反隔离宵禁的人进行惩罚，并在集团的社交媒体上发布打人的视频。墨西哥有组织犯罪集团的人道主义援助不止针对新冠肺炎疫情，还涉及国家未能为边缘人口提供基本安全和援助的其他真空领域，充当自封的公众保护者、地方检察官，甚至以牺牲国家合法性为代价扩大自己的权力和合法性。

二、警务与司法部门改革推动打击效能提升

（一）警察部门的改革与调整

为了改变警察和司法队伍腐败状况，提升民众对政府打击有组织犯罪的信心，墨西哥政府从20 世纪90 年代中后期起实施一系列改革措施，不断加大对公共安全领域的投入力度。1998 年至1999 年，墨西哥政府将联邦公路警察局、财政警察局、内政部情报部门即调查与国家安全中心合并，并从墨西哥陆军第三宪兵旅集中调动了一批军事人员，组成联邦预防警察局，隶属于安全和公民保护部管辖，2009 年5 月更名为联邦警察局。联邦警察配备全副武装，具有宪兵警察的属性，是墨西哥打击有组织犯罪的主要力量。联邦警察局有专门的有组织犯罪调查部门，同时对联邦犯罪的调查也可以由墨西哥总检察长领导的联邦部长级警察进行。通过改革进一步健全内部监督机制、制定透明规范的工作程序、提高工资待遇等，提升警察的专业侦查能力。通过重建刑事司法程序，赋予联邦警察秘密侦查、电话窃听、手机定位等权力，进一步加大对有组织犯罪的打击力度。同时，建立严格的内部审查机制，治理警察腐败问题，包括使用颇具争议的“信任测试”制度，即使用测谎、药物检查、心理评估等进行考察，未通过测试的警察将会被解雇。联邦警察部门曾在一年内解雇了约十分之一未通过测试的警务人员。但这种动辄大规模辞退警察的改革措施，弱化了警察的职业保障，对墨西哥警察队伍的专业化发展有不利的影响。2012 年以后，墨西哥政府在调整打击有组织犯罪斗争策略的同时，对因腐败问题备受关注的警察系统再次进行整改，在全国范围内解散涉嫌“警匪勾结”的市级警察部门1800 个，将其职能交由州级执法部门代为行使。在联邦体制下，墨西哥的联邦、州和市（镇）三级警察体系独立性很强，互不隶属。联邦层级主要有联邦警察和联邦警察局警察两支力量，其中联邦警察是主要力量，接受公共安全秘书处指导，以预防为主要职责，侦查权非常有限。联邦警察局警察隶属于联邦总检察院，是打击有组织犯罪和反腐败的重要力量。另外，公共公安秘书处还管理着一支庞大的联邦监狱看守警察，国家移民署也设有一支负责管理移民问题的警察队伍。联邦区层级主要有联邦区公共安全秘书处领导下的预防警察、银行警察、辅警等力量。在州的层面，州警察受州长领导，分为预防警察和司法警察。州内发生的毒品走私、反政府犯罪和管辖权冲突的犯罪一般由联邦警察负责侦查，其余犯罪由州警察负责。在自治市（镇）的基层政府层级，仅拥有预防警察，而且不是每个市（镇）都有，许多市（镇）的警察力量非常薄弱。

警察在武装巡逻

墨西哥国家宪兵队

安德烈斯·曼努埃尔·洛佩斯·奥夫拉多尔总统上台后，为了解决警察部门严重腐败和军方过度执法的投诉问题，于2019 年10 月宣布在墨西哥武装部队的监管下，建立负责预防和打击犯罪的国民警卫队，将联邦警察局并入国民警卫队，这一提议几乎获得了墨西哥立法机构的一致批准，目前墨西哥国民警卫队约有雇员4 万余人。在国民警卫队成立初期，与有组织犯罪相关的暴力犯罪仍然在继续增长，为此，政府当局进一步加大了推进公共安全军事化战略的力度。2020 年5 月11 日，墨西哥发布总统行政令，将军队参与刑事执法的时限延长到2024 年3 月，必要时将继续延长至国民警卫队能够承担其既定的职责。这项新行政令赋予军队协助犯罪调查、羁押犯罪嫌疑人、保护犯罪现场和执行逮捕令等职责，但是没有规定对军人执行刑事法律的监管机制。由于国民警卫队在执法中具有受军队和民事部门双重领导的属性，加上一些军队人员缺少处置民事执法事务的培训以及缺乏处理民事事务的执法规范，使得国民警卫队在执法中的军事特征更加突出。2021年，墨西哥政府加大了对国民警卫队的投入，将预算增至360 亿比索，同时额外拨款5 亿比索，用于建造76 个新的国民警卫队总部。与此同时，减少了对地方警察、国家情报中心和关注受害者执行委员会的资金投入。

现场勘查警员在警察遇袭现场工作

（二）其他相关方面的优化革新举措

在其他司法改革方面，墨西哥联邦政府2008 年通过司法改革方案，革新过去不透明、低效、腐败的旧制度。主要内容有：明确警察与检察官的关系，在检察官指导下赋予警察更大的调查权；为刑事诉讼的不同阶段更换不同的法官，公开听证、公开审判和宣布审判结果；在刑事诉讼中引入言辞审判原则、对抗程序、辩诉交易、替代性判决、非诉讼纠纷解决机制，以及赋予被告更大的程序性权利等。同时，在公共安全治理中强调预防犯罪和公民参与，并将预防犯罪的着重点放在青少年学生身上。公共安全部与社会发展、教育、健康、体育等部门合作，倡导远离毒品以保证学生健康，保障学校公共空间的安全和自由。

在提高警察和司法部门打击办理有组织犯罪案件的能力水平方面，研究人员建议相关部门通过长期、广泛的刑事调查开展全链条打击，针对犯罪组织头目、犯罪组织各层面、公职人员腐败和私营部门洗钱等所有相关犯罪活动，更有效地开展侦查起诉活动。这样将有助于解决某个组织头目被抓获后，分裂的群体还要争夺继任者的问题。同时，组织开展警察、法医专家、检察官等共同参加的交叉综合培训，提高刑事诉讼效率。特别是司法人员要加强培训，以顺应改革后的口头对抗性刑事诉讼程序，正确开展调查、收集证据，提高审理有组织犯罪案件的质效。

一系列的改革让墨西哥的警察和司法体系进一步完善，现代化水平得到提高，取得一定的积极成果。但因为社会痼疾并未根除，贫困和腐败等社会深层次问题没得到实质性解决，在某种程度上影响了改革的预期成效。目前，墨西哥政府已经拥有一个由数十部相关法律构成、打击有组织犯罪的强大法律框架，但还需要加强司法、执法机构的廉政建设和执法专业精神。

三、墨西哥与美国的跨境打击有组织犯罪合作

（一）墨美边境地区治安问题概况

墨西哥与美国的边境线长达3169 公里，不仅是全球商业贸易活动最繁忙的陆地边境，也是西半球毒品、非法移民、枪支走私等违法犯罪活动最猖獗的区域，墨西哥的边境城市蒂华纳、华雷斯和新拉雷多等，是有名的北部边境战略毒品走廊。1994 年北美自贸区建立后，在大幅促进两国人员交往和经贸往来的同时，也加剧了两国间的跨境有组织犯罪活动。其中最为突出的就是有组织的毒品贩运和与之相关的暴力犯罪活动。与美国合作打击跨境有组织犯罪，是墨西哥打击有组织犯罪活动的一项重要内容。

蒂华纳市墨美边境墙的起点

墨美边境墙

美国是世界上最大的毒品消费国，毒品消费量占世界总消费量的60%左右，美国境内消费的毒品有70%～80%是经美墨边境运输的。在跨境贩毒活动兴起初期，墨西哥犯罪组织在与哥伦比亚贩毒集团进行毒品运输谈判时，将运输费用提高至运毒价值的35%，后来更迫使哥伦比亚贩毒集团分享相当于运毒价值50%的收益。到20 世纪90 年代初，与贩毒有关的公共部门腐败较以往呈现最高水平，助推了毒品销售的垄断。21 世纪后，墨美边境的跨境贩毒活动呈现出组织更严密、管理更严格、装备更现代化的集团化趋势。贩毒集团利用贩毒的丰厚收益购置精良武器、先进通信设备和运输工具，建立自身的情报系统，甚至组建起能够和政府对抗的武装部队。他们除通过制造爆炸和绑架等恐怖事件反击政府的禁毒斗争外，还直接杀害那些主张以强硬手段对付毒品问题的政府官员、司法人员、新闻工作者以及社会名流等，与恐怖分子联手进行跨国犯罪，直接影响到墨美两国及拉美地区的和平与稳定。据统计，在墨西哥政府主张禁毒的近20 年里，因禁毒而牺牲的警察多达420 余名，因极力主张禁毒而遭到暗杀的政府官员候选人有130 余名。墨西哥毒品走私集团70%的武器来源于美国，特别是近年来，每年有超过25 万件枪支，包括许多大口径、速射军用级武器从美国走私到墨西哥，对其国内社会安全亦造成巨大隐患。2020年，在墨西哥有组织犯罪发生率较高的州（如科利马、瓜纳华托和米却肯），有80%以上的暴力犯罪涉及枪支。同时，贩毒集团频频贿赂两国边境执法官员，为跨境毒品贩运提供非法保护。2010 年，美国海关边防总署有40%的人员因受贿被拘捕，其中一名前美国边境执法官员受贿高达500 万美元。更糟糕的是，在贩毒集团的收买笼络下，毒贩抓捕行动经常因为内部泄密而失败。在毒品贩运的路线和方式上，除了传统的公路、铁路、飞机、快艇运输外，边境海关人员还曾发现有运送毒品的无人机越过海关上空，降落在邻国境内。由此可见，墨美联合打击贩毒暴力活动的斗争将是一项长期、复杂而艰巨的任务。

（二）墨美边境执法合作协议

在墨西哥边境城市排队等候进入美国的车辆

为打击愈演愈烈的跨境毒品走私活动，美国政府积极介入墨西哥警务改革，为墨西哥提供技术、资金、装备和培训，共享情报信息、开展密切的警务合作。墨美两国官员于2000 年3 月成立合作办公室，约70 名两国官员每天集中办公，共同打击墨美边境非法犯罪集团。随后，两国于2008 年启动“梅里达倡议”，重点任务是打击跨国犯罪组织、加强司法部门、加强边境安全措施，以及促进受暴力影响社区的恢复力。从2009 年到2021 年，墨美安全合作在“梅里达倡议”的框架下进行。倡议包括三个主要组成部分：一是禁毒、反恐和边境安全。通过提供设备、培训和信息数据等方面的合作，加强两国边境执法人员在拦截、检查和分析方面的专业能力、改进执法水平、提升边境安全。二是公共安全和执法。主要是在犯罪预防和警务方面加强专业培训、有效行动的组织和信息共享。三是制度建设和加强法治。两国相关机构合作，为检察官、辩护律师、法院工作人员和警方调查人员提供在司法系统中更有效开展工作所需要的工具。建立健全协调和监督机制，提高执法机构的工作透明度，回应平民投诉，监督和保障有关部门依法履行职责。倡议启动以来，美国国会拨款约33 亿美元用于改善边境情报收集和信息共享、为执法和司法人员提供培训资源、投资墨西哥海关和边境基础设施，以及帮派预防计划。2009 年3 月，美国国土安全部还提出过“西南边境安全倡议”，整合美国西南边境的情报和执法部门资源，打击边境地区不断增长的暴力活动，并把同墨西哥官员合作的边境联络官员数量增加了三倍。

墨美边境城市华雷斯的陆地边检关卡

因为多重因素影响，“梅里达倡议”生效期间，两国暴力犯罪、毒品使用及交易并未得到预期控制。墨西哥政府还一度认为“梅里达倡议”是美国间谍活动和干预墨西哥内部事务的工具，并曾在2019 年5 月表示“希望两国在发展方面开展合作，而不是在使用武力方面合作”。2020 年10 月，美国禁毒局在洛杉矶国际机场逮捕了墨西哥前国防部长萨尔瓦多·西恩富戈斯·塞佩达，罪名是涉嫌贩毒、洗钱以及支持有组织犯罪集团“H-2”，西恩富戈斯是第一位在美国面临此类指控的高级军事官员。为了限制美国执法部门在协议框架下过度干预墨西哥内部事务，墨西哥在逮捕事件发生后的一个月里，直接提交了几份正式抗议照会给美国司法部长，最终此事件以两国司法部长办公室发布联合声明、宣布驳回所有指控告终。2020 年11月，美国新当选总统结果公布后，墨西哥外交部长宣布终止“梅里达倡议”。同年12 月，墨西哥立法机构修改完善《国家安全法》，进一步限制其他国家外交官员在墨西哥境内的活动，剥夺了外国官员的部分外交豁免权，要求他们携带枪支时须获取特别许可证，并分享在墨西哥活动期间获得的所有情报。新法还限制了墨西哥官员与其外国同行之间的互动，要求所有涉外会议必须事先获得批准，且至少要有墨西哥外交部的一名成员参加。墨西哥地方、州和联邦的执法官员与外国执法人员开展的所有活动，必须在三天内报告所有信息。2021 年1 月，墨西哥当局放宽政策，允许墨西哥政府三级执法官员在没有事先批准的情况下，可以通过电子或电话手段与外国同行进行接触，但仍须向外交部报告活动的日期、互动方式、外国执法人员的国籍、所属的机构以及活动目的。在墨西哥新安全法出台前，两国执法官员为规避政府间烦琐的工作程序、方便开展工作，会在实际工作中通过“非正式渠道”交换信息和情报，新法出台后这类行为可能会被完全禁止。

墨美边境区域与警方对峙的墨西哥移民

近年来，两国面临的安全问题比以往更加复杂，相关部门认为两国除了需要加大对有组织犯罪的打击力度外，还应该解决导致犯罪问题的根本原因，避免民众因毒品、失业等原因走上犯罪道路。为此，2021 年10 月，墨西哥与美国在墨西哥首都墨西哥城举行高级别安全对话，就打击毒品、人口贩卖、边境安全等议题展开讨论，并宣布启动新的安全合作战略取代以武力打击犯罪为核心的“梅里达倡议”，从多方面合作打击暴力及有组织犯罪。新协议被称为“美墨安全、公共卫生和安全社区二百周年框架”，或“二百周年框架”。尽管协议的细节尚未完全确定，但新框架协议提出了两国共同的三大目标：一是促进公共卫生领域革新，规制毒品滥用问题，压降暴力案件发生；完善谋杀案件调查，提升刑事司法系统专业化水平，建设可持续、健康和安全的社区。二是改进对非法走私合成毒品及前体化学品、枪支、人员和野生动物的侦查、拦截方法，有效预防跨境犯罪。三是管控非法金融网络，加大对有组织犯罪的调查和起诉力度，同时加强国际引渡双边合作，全链条打击有组织犯罪活动。目前，双方已在应对毒品成瘾、建立货物集装箱管控、建立跨国化学药品规范使用工作组及合作寻找失踪人口等多项具体行动上达成共识。

一些墨西哥移民通过爬地道的方式进入美国

（三）在打击和引渡方面的合作

墨西哥与美国的法律文化、经济资源存在巨大差异，特别是法律传统的冲突会影响跨国刑事案件的侦查、取证、扣押等不同阶段的行动，所以两国执法官员在合作打击跨境有组织犯罪的过程中面临着多重挑战。

首先，在墨西哥和美国边境地区建立起两国公共当局和执法机构之间的合作信任并非易事，因为双方对工作成果的归属存在竞争，而且对其他机构的工作缺乏信心。其次，有组织犯罪集团的许多成员在加入集团前都曾在警察学校或军校接受过培训，对执法部门的组织文化和敏感性十分熟悉。贩毒组织就经常利用这一点在相关地区散布虚假信息，干扰执法调查。譬如在墨西哥比较有名的阿雷利亚诺·费利克斯家族贩毒集团和卡里略·富恩特斯犯罪集团，就是借助与墨西哥和美国警察机构合作的线人，参与广泛的反情报活动。同时也通过散布虚假信息对付该地区的敌对帮派。毒贩通过提供假情报让警方去某一地点查获少量毒品，而真正数量巨大的毒品交易却同时安排在其他的地方。而且，在新闻界内部也有毒贩的关系人，有的记者与他们来往是基于获取贩毒相关信息的工作收益，而有的记者则是毒贩的朋友或是被毒贩花钱收买控制的人。这也是在墨西哥打击有组织犯罪如此困难的原因之一。有时候，被贩毒集团控制的腐败公职人员甚至会渗透至执法部门的高层官员。1997 年曾爆出墨西哥国家打击毒品研究所的负责人杰西·古铁雷斯·瑞勃罗将军，是玛多·卡里略·富恩特斯贩毒集团的保护伞的大丑闻，使墨西哥和美国此前所有的为建立合作与信任所做的努力都付之东流。这些影响因素都加大了两国执法机构合作的难度。

两国在相互引渡犯罪组织成员方面也有着一些合作经验。美国在引渡事宜上坚持的是“条约前置主义”，即开展引渡合作原则上需要以双边条约的存在为前提。2001 年6 月，墨美两国政府签署的临时引渡条约议定书正式生效。议定书规定，墨西哥对美国指控的贩毒罪犯在进行审判并判刑后，可将其临时引渡到美国接受调查。调查结束时，美国方面将相关罪犯送回墨西哥继续服刑。刑满释放后将再次被送往美国接受审判。该议定书生效后，墨美警方搜捕的一批墨西哥贩毒集团重要头目先后被引渡美国受审。2005 年11 月，墨西哥最高法院裁定排除假设可能的终身监禁不违反墨西哥宪法有关非正常残酷惩罚的规定。这一决定是墨美引渡合作的重大突破，有利于引渡那些犯有重大毒品走私罪和在美国可能面临终身监禁判决的罪犯。为了便利墨西哥向美国引渡罪犯，两国政府还组织了一些关于引渡罪犯相关法律知识的培训和指导研讨会。2016 年1月，被墨美两国共同通缉的大毒枭华金·古斯曼，在墨西哥锡那罗亚州洛斯莫奇斯市被第三次抓捕归案。古斯曼于1989 年成立锡那罗亚贩毒集团，是美墨边境地下运毒通道的“首创者”，一度控制了墨西哥一半的毒品交易，直接或间接死于其集团手上的人不计其数。该集团在数年间向美国走私海洛因、大麻、可卡因等毒品，牟利超百亿美元。古斯曼曾两次被抓获并从墨西哥监狱越狱。在第三次被抓获后，墨西哥应美国政府请求启动引渡程序，于2017 年1月将古斯曼引渡到美国受审。2019 年7 月，古斯曼被判处终身监禁且不得假释，外加30 年刑期，并被勒令支付126 亿美元罚金。