乡村振兴视角下治理组织的协同性研究

邱俊丹 金丹

摘 要：乡村治理关键在于治理组织的协同性。随着国家科层力量的进场，乡村社会中出现历史根源、权力来源、职能定位和组织体系等方方面面都不同的治理组织，引发了自上而下的任务推动有限、自下而上的基层自治无力且两者合力缺位等问题。基于哈肯的协同学构建“权责划分——利益联结——协同效应”的解释框架，厘清治理组织的定位、职能和協同关系，而形成协同效应共同推动乡村振兴这一新状态。

关键词：治理组织;协同效应;权责划分;利益联结

乡村治理目前面临的最大问题在于，随着国家科层力量、社会力量的进场，乡村治理主体的内涵发生了改变，随之而来的是因定位、职能出现混淆而呈现出的无序状态，导致乡村治理效率低下而成本过高。因此，以哈肯（Hermann Haken）的协同学构建子系统间的有序状态，厘清乡村治理主体的定位、职能和互动关系，发挥其协同效应，对提高乡村治理水平和效率、实现乡村振兴具有重要意义。

一、问题的提出

乡村治理主体的多元化已被学界广泛认可和接受，大致分为两类：一是三分法。即以乡镇政府、村民委员会、村党委会、村民代表会等为主的国家层面，以农村中涌现的各类民间组织为代表的社会层面，以大多数农民及乡贤精英为代表的个人层面[1]。二是二分法。即正式主体，在乡村社会范围内以法定形式行使正式权力的主体，如承担行政管理权的乡镇政府、行使政治领导权的村支部、行使村民自治权的村委会等和非正式主体，对法律制度以外建立起来的社会组织或个人权威予以接受和服从的主体，如家族宗族、乡贤、普通村民等[2]。与此类似的另一种说法，是制度性主体和非制度性主体[3]。

对于乡村治理主体如何作用于乡村社会，学界主要有两个视角：一是基于共建共治共享的理论，通过改变中层治理结构来实现乡村治理主体的合作治理。诸如通过利益联结、构建中观层面的治理主体、主体间相互嵌入的共同治理机制等[4-6];二是致力于发掘多元治理主体中个体的作用。邓大才认为乡村建设行动的有效性取决于农民参与，学界中也陆续出现“中坚农民”、“治理型中坚农民”、新乡贤参与等讨论[7-10]，试图以个体性参与激活整体性参与。从组织层面上，周少来、王洪卓等提出治理组织的无效率增长造成组织“过密化”困境，应以乡村党组织系统整合治理组织[11]，或走向多元协同治理[12]。整体来看，现有研究聚焦在宏观、中观层面上分析各乡村治理主体的分工和趋势，而在微观层面如主体的权力来源、连接环节和具体冲突的分析，尤其是在发挥治理主体“1+1>2”的协同效应上，还有待丰富。

“协同”一词最早出现时指的是商业组织之间的协同，而后被广泛应用到政治学、经济学、公共管理等学科领域①。本文所说的“协同效应”，来源于德国学者赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）在20世纪70年代从物理学角度提出协同学理论[13]，是“系统中诸多子系统相互协调的、合作的或同步联合作用的集体行为”[14]。协同效应形成之前，系统内部的子系统处于紊乱无序的状态。当涨落达到阈值时，系统因一个或多个序参数的变化产生的“临界涨落”，并迅速形成不可抗拒的协同力量以支配其他子系统。在接受新状态的过程中，子系统形成合作关系并引起系统结构和功能的重新调整，这个过程也被称之为协同过程。从治理主体的角度出发，要改变治理组织、社会组织、企业、村民等子系统间的无序状态，需要产生一个能够形成不可抗拒的协同力量且支配其他子系统的序参数，在历史发展的角度上，国家层面的组织能够承担起这一历史任务，带领其他子系统达到乡村振兴这一新状态。

二、治理组织的划分和现实问题

（一）治理组织的划分

我们在这里仅讨论国家层面的组织，即拥有正式权力的主体，从权力来源和行动逻辑上，分为两大类：一是自上而下的权力，主要有驻村第一书记（组织职位）、乡镇包村干部（组织职位），以及乡村振兴驻村工作小队等。这一类型的治理组织，其人员构成、权力合法性皆来自县级以上党委和政府，其组织身份是县级以上党委和政府在乡村的组织代表，职能定位是完成上级党政部门的行政性项目和专项工作。村委会、村务监督委员会等村级自治组织和村民集体对这一类的治理组织几乎是没有参与权、决定权和监督权。二是自下而上的权力。主要有村党支部、村委会、村务监督委员会、村民议事会、村民理事会、村集体经济合作社、村民代表会议、村民代表大会等。这一类型的村级自治性组织在组织定位和组织性质上，是由村民集体选举而产生，权力合法性也来源于此，属于村级的自治性组织。其中，村党支部和村委会在行政事务上直接对接上级党委和政府的领导和考核，其行政化色彩更浓厚。其他治理组织则更倾向于实现自我监督和自我服务。

（二）现实的问题

随着脱贫攻坚任务的完成和乡村振兴战略的加快推进，行政任务和考核目标层层压实，乡村治理暴露出明显不足：一方面，自上而下的治理组织和自下而上的治理组织存在历史根源、权力来源、运行规则和组织体系的根本差别;另一方面，组织叠加引起了权力叠加、规则叠加的运行问题。导致治理组织在乡村社会的运行中，难以形成协同效应，更无法推动乡村社会的其他子系统达到新状态。

1.自上而下的任务推动有限

驻村第一书记和乡村振兴驻村工作小队等主体，是国家对乡村社会进行整合的体现。这一外部性整合，在乡村社会实践中需要大量的成本。一是队伍成本。关于驻村人员的选拔，2021年5月，中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》中指出，驻村第一书记和工作队的人选“主要从省市县机关优秀干部、年轻干部，国有企业、事业单位优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部中选派，有农村工作经验或涉农方面专业技术特长的优先”[15]。一方面，这部分工作人员的工资福利及其他经费由原单位支付，空缺的岗位需要另行聘用或借调其他部门人员，增加原单位的行政成本;另一方面，这一外部性力量在乡村治理中，往往出现这样的现象：乡村振兴工作小队等在被动接受任务推动过程中，将任务目标与日常的村务工作混淆，甚至在某些地区出现由于当地村庄即将拆迁，村庄规划和建设停滞，导致乡村振兴驻村工作小队等工作任务和目标趋零，造成人力资源闲置等问题。二是运作成本。规则不同导致运作成本增加。一方面，乡村振兴工作小队等行政化组织的行政权力、工作任务、考核评价和监督检查取决于县级以上党委和政府，他们遵守的是行政化组织的规则和制度。但在具体的任务推进中，他们受限于具体的乡村规则和运作情境;另一方面，乡村振兴战略推进过程中，大量村庄面临着大范围全新规划，甚至拆迁等规划调整工作。但从乡村社会的历史来看，乡村振兴工作小队等外部性力量在村内规划实施过程中，其政治权威远远不如村委会等内生性力量，工作开展幅度受限。

2.自下而上的基层自治无力

在自上而下的任务推动强于自下而上的基层自治时，村民组织之间失去横向联系，农村组织化也随着减弱。农村组织化减弱表现在：一是权力内卷[12]。在乡村调研中发现，在职能细化的原则下，乡村社会中存在种类繁多的基层自治组织：村党支部、村委会、村务监督委员会、村民议事会、村民理事会、村集体经济合作社、村民代表会议、村民代表大会等。2021年1季度民政统计数据显示，全国村委会数量近49.5万个①。地域、经济和社会结构的不同也使得治理组织的具体数量、名称、组织定位和职能繁杂不一。而常住村民数量常年低下，中青年外出打工现象严重。岗位多、人员少造成多个角色、多项权力叠加在同一个人身上的现象。村民理事会、村民协商会等基层自治组织逐步走向“名存实亡”的状态，其职能难以发挥，基层民主参与的相关渠道也由此闭塞，导致村民参与的积极性和主动性降低。权力内卷严重，造成多重规则叠加和组织叠加，引发治理组织的角色模糊和行为冲突。二是行政化趋势明显。乡村振兴作为国家级战略，从乡村振兴各个项目和工程的规划设计、资金支持到落地实施，村委会等内生性组织皆处于被动的位置。村委会等自治组织在责任层层压实、考核步步明细的局势下，补贴待遇逐渐“工资化”，行政化考核和工作方式趋势明显。他们的权力来源于村民选举，村务工作应以满足村民利益需求为前提，但是在上级行政组织的层层压力下，他們身负乡村规则和行政规则的双重压力。村两委承接来自乡镇、区、市甚至省一级的农村供给服务、土地资源回收等行政任务，却未有足够的政治能力以保障村民利益的情况经常出现。长期的村民需求反馈缺失、诉求不明，村民切身利益受到损害，造成日益紧张的干群关系，甚至大规模的群体性事件。基层治理中的“单轨政治”愈加明显[16]，子系统间的协同效应由此消减。

3.治理组织间的协同效应缺失

在国家对乡村社会进行整合的过程中，驻村第一书记和乡村振兴驻村工作小队等外部性力量与村委会、村务监督委员会等自下而上的内生性力量产生矛盾和冲突。一是“桥梁”责任的缺失。首先体现在村庄规划的不适配上。2015年的《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》中指出，首先要确立县（市）域乡村建设规划先行及主导地位，以县（市）域乡村建设规划为依据和指导的镇、乡和村庄规划编制体系;其次是建立以村民委员会为主体的村庄规划编制机制，充分发挥村民的主动性，在村庄规划报送审批前需经村民会议或村民代表会议讨论同意[17]。从行政规则和组织来源上，乡村振兴驻村工作小队等自上而下的外部性力量应当主动承担起上级政府和基层组织的沟通“桥梁”责任，但这一环节往往是缺失的。一方面，部分乡村的村庄规划简单由上一级的城市规划院所编制，忽视了村民的真实诉求和乡村的实际情况;另一方面，村庄内许多乡村振兴项目如供水、能源、道路和垃圾分类处理等决策主体并不是基层自治组织，在盲目推进村庄规划编制过程中导致乡村建设中出现反复建设的现象。往往是这条路修好了，因为要修照明路灯的基座、道路变更走向、水渠路线变化等等原因，导致马路在挖开和回填中循环往复。乡村振兴各个规划项目资金项目主要来源于政府财政支持。在近年财政紧缩而各层级规划、建设和执行反复的消耗下，治理组织间子系统的协同受阻，造成乡村振兴项目资金出现短缺，乡村振兴战略推进缓慢等现象。二是沟通协调缺失。如上所述，由省委、省政府对驻村工作队选派管理工作负总责，市县党委和政府承担驻村工作队日常管理职责以及每年对驻村工作队进行考核和具体组织实施[18]。村委会、村务监督委员会等村级自治组织和村民集体对乡村振兴驻村工作小队等外部性组织几乎是没有参与权、决定权和监督权。同样的，外部性治理组织对于村委会等内生性组织亦没有直接的行政管辖权，只是协助工作。内生性组织和外部性组织线性交叉微弱。往往出现驻村第一书记、乡村振兴驻村工作小队在台上询问和了解村内情况，台下村委会等自治组织在用方言窃窃私语，协调难以达成实质性进展。

三、实现协同效应的可行路径

在现代国家体系中，基层自治不是孤立的，必须在与他治的互动中寻求其空间。事实上，我国国家治理存在两种发展逻辑：一是政府治理愈加介入和渗透农村社会，自上而下的治理是不可规避的，甚至内生于农民需要。二是村民自治向国家治理领域扩展，自下而上的参与也是不可避免的[19]。

（一）权责划分是基础

协同的过程是子系统形成合作关系并引起系统结构和功能重新调整的过程。这一系统结构和功能的重新调整，体现在各个乡村自治组织间分工和职能的调整，减少组织重叠和权力重叠，以制定权责分明的权力责任清单。20世纪80年代以后，逆城市化现象在全球范围内不断显现。乡村从单一的生产功能，逐步向旅游开发、环境保护和消费市场等角色拓展。这一转变，要求治理组织需将政策目标瞄准农村脏、乱、差的人居环境和落后的基础设施，将巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴进行有效衔接，将乡村发展上升为城市化发展的战略后方。围绕这一要求，权力责任清单的制定方向为：垂直和水平分工相结合。垂直往上，串联五级书记和县级以上党委及政府、向下联系村民;水平联系各单元的治理组织和个人。垂直向上的工作主体，应由乡村振兴工作小队等权力来源于县级以上党委和政府的治理组织承接。乡村振兴工作小队等治理组织在组织定位和规则模式中，更能适应县级以上党委和政府这一以科层权力运行的政治系统，提高县级以上党委和政府和村委会的对话能力和沟通频率。垂直向下，回归自下而上的基层自治，出台工作职责事项指导清单和协助政府工作指导清单[20]，培育基层自治组织的体系和力量，尽量让“村民自己的事自己来办”，保持基层自治的活性。横向联系，以制度规范政治行为。从制度上规范治理组织、个人的工作职能、责任以及权限，减少权力叠加、组织叠加和规则叠加的现象。行为规范的同时，塑造具有认同感的价值认知。由县级以上党委和政府牵头制定全方位的干部队伍培训计划，强化干部队伍的选拔和培养机制[21]。在协同治理的理论逻辑中，价值认知是必要的基础性要素之一。正如心理学家加德纳·墨菲（Gardner Murphy）所言：“人们关心人们所关心的事物”[22]。治理组织的价值取向，都对队伍干部的行为选择有着引导和规范的作用。因此，提高干部队伍对个人和组织的职能定位、国家三农政策、乡村振兴战略等实时政策的解读能力和认同感，进而塑造干部队伍的价值认知，优化干部队伍的整体政治素养，才能对协同效应的产生起到能动作用。

（二）利益联结是关键

马克思从历史唯物主义的视角指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们利益有关”[23]。利益是人类一切行动的起点，也是一切行动的归宿，很多政治现象、政治行为都可以从利益这个最根本、最基础、最核心的因素中找到根源[24]。利益相关度与利益共同体的紧密度呈正相关。如上所述，自上而下和自下而上的治理组织，无论是在组织性质、权力来源和性质以及人事关系上，是没有直接联系的。想要在分散治理的治理组织间形成具有裹挟力的协同效应，需要将治理组织打造成为利益共同体。因此，利益联结是必要的。利益联结是指通过对治理组织独立化和分散化的利益进行有机整合，厘清他们的公共利益和个人利益，构建与彼此共同利益直接相关的考核机制。2020年12月，《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出“……脱贫地区开展乡村振兴考核时要把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围”，且“……将考核结果作为干部选拔任用、评先奖优、问责追责的重要参考”[25]。无论是自上而下的任务推动，还是自下而上的基层自治，治理组织都是乡村社会公共利益和公共目标的代表者和追求者。从乡村振兴的角度而言，他们的利益目标涵盖了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕，具有同向性的關联。除了共同的公共利益和目标外，具有组织自利性的治理组织亦有自身的利益存在，包括通过乡村产业发展获取更多的财政收入、在政绩考核中获取更高的序位等。对于组织内的公职人员而言，每一年的行政考核是职务升迁重要凭据，与工资、住房、医疗和交通福利待遇息息相关。因此，在利益联结存在基础的前提下，在每年的行政考核中加入正式的治理组织间的考核互评机制，考核内容围绕乡村振兴的五大目标制定。其目的在于，将政绩、待遇与互评挂钩，取代原先的民主生活会的简单评价，提高互评在年终考核结果中的比例，将治理组织全部纳入互评体系中以产生利益联结。只有在真正涉及个体的切身利益时，他们才会主动聚集起来去讨论和行动，在利益矛盾冲突中保存公共利益的最大化。

（三）协同效应是目标

在林德布洛姆（C.E.Lindblom）的渐进主义决策理论中，完全理性决策理论是不存在的，而是循环着“决策——实施——再决策——再实施”的决策模式[26]。地理位置、经济发展以及社会结构的差异，使得乡村振兴战略在结合乡村实际过程中，政策进行实时微观调整的频率增加。政策进行微观调整的前提，应当是常态化的沟通交流和协调。共同行动的基础在于共同的利益，利益联结使得各治理组织坐在会议桌上成为可能。在村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制，“四议两公开”的基础上，积极构建硬性约束制度，例如常态化的正式工作例会和常务会议机制。治理组织在工作交流中，以非正式会议为主，缺乏硬性约束制度，出现“走过场”、念通稿等现象。因此，在自上而下和自下而上的治理组织之间搭建一个沟通交流和协调的平台是必要的。以乡村振兴驻村工作小队为代表的外部性力量、以村两委为代表的内生性力量，在日常事务的交流和行动中，开展定期的、正式的工作例会，追踪乡村振兴战略各个项目的实施进度，协调各治理组织间工作困难，对下沉资源和乡村资源进行合理调配和更改。压实责任的同时进行扁平化处理，减少中间烦琐的上报和汇报环节，会议结果以村务明细单和进度单为核准。在紧急性事务上，以推选或选举的方式选出各组织的代表，形成代表间的常务会议机制，以一事一议多方列席为原则，对紧急事务进行公关和处理。工作例会和常务会议的开展，不仅需要内部监督，还要接受县级及以上党委和政府、村民的不定期监督，以防止“上有政策，下有对策”的制度逆变和异化。另一方面，在会议开展及协调过程中，与会人员应正视合理的冲突。绝对公平和稳定是不存在的，充分调动组织间的积极性和参与性，在乡村振兴战略推进过程中，始终坚持“决策——实施——再决策——再实施”的决策模式，才能实现最终的协同效应。

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（中文校对：舒雅）

The Synergy of Governance Organizations from the Perspective of Rural Revitalization

QIU Jundan JIN Dan*

（Institute of Scientific and Technical Information， Chinese Academy of Tropical Agricultural Sciences / Key Laboratory of Applied Research on Tropical Crop Information Technology of Hainan Province， Haikou， Hainan 570101）

Abstract： The key to rural governance lies in the synergy of governance organizations. With the entry of the bureaucratic power of the state， governance organizations with different historical roots， power sources， functional positioning and organizational system appear in the rural society， resulting in limited top-down task promotion， weak bottom-up grass-roots autonomy and lack of synergy. Based on Haken’s synergetic theory， the interpretation framework of “division of power and responsibility — connection of interests — synergy effect”is constructed to clarify the positioning， functions and synergy relationship of governance organizations， so as to form synergistic effect to jointly promote the new state of rural revitalization.

Keywords： governance organization; synergistic effect; division of rights and responsibilities; benefit affiliating

（英文校譯：舒雅）