我国农用地土地发展权归属探析

文/张方建

一、土地发展权的由来及概念

（一）土地发展权的由来

土地发展权这一概念最早是由英国提出的。1942 年，英国的补偿与改进专家委员会（Committee of Compensation and Betterment）发布了《尤斯沃特报告》（Uthwatt Report），该报告指出，土地用途管制本身并不会增加或者减少所有受管制土地的价值总和，只会在土地之间引起价值转移，使得允许开发的土地价值上升，禁止开发的土地价值下降[1]，这就导致部分土地价值从禁止开发的土地流向允许开发的土地。这种价值转移不可避免地会导致同地不同价的不公平现象。为应对这种不公，《尤斯沃特报告》尝试性地提出了土地发展权的理念，其内涵为“改变土地使用性质或提高土地利用强度的权益”，并提倡把这种土地发展权收归国有，以解决土地用途管制所引起的土地发展性利益分配不公的问题。

第二次世界大战结束之后，面对沉重的国家重建压力，英国政府逐渐意识到土地资源对国家发展的重要性，于是开始注重对土地的保护，尤其是对土地发展性利益的保护。由于对这一利益的保护缺少法律支撑，英国于1947 年出台了《城乡规划法》（Town and Country Planning Act），并在这部法律中正式确立了土地发展权，这标志着这一新兴土地权利正式登上了历史舞台。紧接着，土地发展权这一概念被引入美国。世界上的许多国家，比如德国、韩国、法国等，都开始使用土地发展权的概念。

（二）我国土地发展权的概念

在我国，土地发展权这一概念的出现，最早可以追溯至1992 年原国家土地管理局主持汇编的《各国土地制度研究》。该书认为，所谓土地发展权，就是指土地变更为不同性质使用之权，如原有农地变为建设用地，或者提高土地原有使用集约度之权。[2]虽然这本书早在上世纪九十年代就提出了土地发展权的概念，但至今还没有专门的法律对这一概念进行明确界定，学界也没有形成统一的观点。总体来看，对此有狭义与广义两种观点。1998 年，沈守愚教授最早提出了土地发展权的狭义说。他认为，土地发展权其实就是农地发展权，是一种把农业用地改变为非农业建设用地的权利。[3]江平教授也持类似观点，他认为土地发展权就是土地产权人对土地使用性质进行变更之权，是一种可与所有权相分割而单独处分的财产权。[4]总之，狭义说的实质主要就是土地发展权仅包括转变土地利用性质的权利。广义说的代表学者是刘国臻教授，他认为，土地发展权的概念应当是相对广泛的，既包括转变土地利用性质之权，也包括提高土地利用集约度之权。[5]侯华丽又以列举的形式更加详细地描述了广义的土地发展权。她认为，土地发展权应包括农用地变更为非农用地的发展权、未利用地变更为农用地或建设用地的发展权、在农用地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权、在建设用地上进行建设的发展权。[6]总之，广义说坚持，土地发展权的概念应涵盖两个方面，即土地权利人改变现有土地用途的权利及提高现有土地利用程度的权利。本文赞同广义说的观点，在国外土地发展权制度运行中，也较为普遍地采用广义说。

二、土地发展权的产生

这部分所分析的土地发展权的产生不是指土地发展权的产生背景、产生经过等，而是指土地发展权产生的内因，具体来讲，就是土地发展权的权利来源，意图探究是哪些因素催生了土地发展权这一权利。本文认为，土地发展权的产生不是一蹴而就的，而是一个渐进的过程，可将其分为三个阶段。

（一）初始形态——土地使用权

从土地发展权的概念出发，无论是改变土地的利用性质，还是提高土地的利用集约度，其本质上仍是权利主体对土地的占有、使用和收益的权利，转变用途之后的使用与转变用途之前的使用在性质上是没有区别的，都是对土地使用权的行使。在现代国家实行土地用途管制制度之前，根本没人会在意自己所有的土地是否含有发展性的权利，因为此时奉行的是所有权绝对理论，即所有权人有不受公法与私法约束地自由处分和使用自己所有之物的权利，这就意味着土地权利人能够随心所欲地开发、利用自己的土地，不受任何公权力的限制和干预，而且土地的纵向范围也不受约束，可以延伸至地上或地下无限的空间。所以，在公权力介入土地管制之前的社会，土地发展权是天然依附于土地所有权的，可以说是天然地等同于土地使用权。本文把这一阶段的土地发展权称为土地发展权的初始形态。

（二）受限形态——用途管制

在现代社会，土地发展权的初始形态已不再具备成立条件。随着经济和社会的发展，土地资源的稀缺性和外部性表现日益明显，土地产权开始逐渐受到公法与私法的限制。国家为了对区域经济社会发展进行宏观布局，优化土地资源配置，保证有限的土地资源能够得到充分合理利用，开始通过立法的形式制定土地利用总体规划，规定土地用途，确定土地使用条件，并以国家强制力保证实施。因此，土地权利人只能严格按照规划用途和条件来使用土地。正是由于公权力的介入，土地开始受到法定的用途管制，土地产权主体不能仅凭个人意愿随意开发利用土地，若想达到现有土地用途之外的目的，只能转变土地利用性质或提高土地利用集约度，从而催生了土地发展权的概念。在这一阶段，土地发展权虽已初步成形，但由于用途管制刚开始实施，还未产生“城市效应”①，不同用途的土地之间还未形成价值差，转变土地用途并不会给土地权利主体带来更大的价值，所以本文将这一阶段的土地发展权称为土地发展权的受限形态。

（三）完整形态——社会增值

实际上，国家对土地实行用途管制之后，并不会立即造成土地增值。用途管制只是对土地利用性质和强度进行分类或限制，这种分类或限制所产生的影响不会直接作用于土地价值，而是直接作用于社会建设。划分为不同用途的土地会朝着不同的方向发展，最典型的例子就是建设用地与耕地。只有划为建设用地的土地才能进行开发、建设，所以建设用地上不断兴建交通、医疗、教育、商业等城市基础设施，逐渐发展成社会经济中心，而耕地则从始至终被用于农业生产，发展成为城市郊区或农村。这种社会建设引起的差异促使现有土地用途转换产生了土地发展性增益，即土地增值，它在本质上属于一种外部经济，[7]是整体社会经济迅速发展的结果，城市基础设施建设、商业医疗中心发展等社会因素是它产生的直接原因。在这一阶段，不同用途的土地具有高低不同的收益价值，从而催生了土地权利人发展土地的欲望。本文将这一阶段的土地发展权称为土地发展权的完整形态。

三、英美土地发展权归属及启示

土地发展权的归属是土地发展权立法以及政策制定的基础，直接关系到土地发展收益的分配问题，因此，探讨土地发展权的归属是重要且具有铺垫性的。英美两国的土地发展权制度相对成熟，且土地发展权的概念也是由这两国最早提出的，因此，这两国的土地发展权归属值得我们关注，有必要对其进行逐一分析。

（一）英美土地发展权归属

1947 年，英国颁布《城乡规划法》，明确本国施行土地发展权国有化制度，规定在私有土地产权不变的情况下，全国一切私有土地的未来发展权均归国家所有。土地开发者（主要是指土地产权人）必须先向国家购买待开发土地的土地发展权，才能取得土地开发许可。简单来看，英国私有土地所有权人并不享有自己土地的发展权，土地发展权与土地所有权相分离，若想改变现有土地用途，例如将农用地变更为建设用地，就必须先向国家购买自己土地相应的发展权。英国的这种土地发展权制度运行模式可以用“涨价归公”来概括。

在美国早期的城市化进程中，土地权利人可以不受任何限制地随意开发自己的土地，这使得城市迅速扩张，大量农用地转为非农用地，造成大量耕地流失的严重后果。为了应对这一问题，美国开始施行土地用途管制与分区规划，即在规划管制区内部，土地开发权益受到限制的土地产权人因此所遭受的损失由其自己承担，不得以开发受限为由向政府请求赔偿。然而，这种土地用途管制不仅没有达到预期效果，反而招致诉讼。土地产权人认为，土地分区规划有违反美国宪法之嫌疑。②为了化解土地用途管制在理论上存在的争议以及弥补其现实中存在的不足，美国政府从英国引入了土地发展权的概念并进行了本土化改造。与英国的不同之处是，美国的土地发展权归属于土地产权人，但双方也有相同之处，即土地发展权可与土地所有权相分离，并独立为一项可单独处分的财产权。根据这一理念，美国建立了两种土地发展权运行制度，分别是土地发展权购买和土地发展权移转。土地发展权购买的运行模式是，美国政府出资向土地产权人购买土地发展权，土地产权人处分土地发展权之后便不再享有开发土地的权利，只能按照现有用途使用土地。土地发展权移转实际上是运用市场化手段，在不同产权主体之间实现土地发展权的流转。该制度的运行模式为，政府根据土地分区规划预先设立适宜开发区和不适宜开发区，适宜开发区一般为市中心或未来城市发展区，不适宜开发区一般为环境保护区、农业集中区等，不适宜开发区的土地产权人在市场上将其土地发展权出让给适宜开发区的土地产权人，土地发展权出让后，前者只能依现状使用土地，不再享有开发土地的权利，而后者则可将其购买的土地发展权与自己原有土地的发展权累加使用，以实现超额开发土地之目的。美国的这两种土地发展权制度运行模式可以用“涨价归私”来概括。

（二）对我国的启示

虽然英美两国都采用土地私有制，但土地发展权却有截然不同的归属。英国的土地发展权归属于国家，美国的土地发展权归属于土地所有者。前者注重公平，以实现绝对的社会公平为基本价值取向，后者注重效率，以尊重和保护私人利益为直接目的。尽管“涨价归公”和“涨价归私”这两种土地发展权运行模式所追求的社会价值各不相同，但它们有一个共同点，即土地发展权可与土地所有权完全分离，独立为一项可处分移转的财产权。实际上，这种权利分离的现象是国家对土地所有权进行限制的结果。早在古罗马时期，随着地役权、相邻权等土地附着权利的出现，绝对土地所有权的观念开始受到挑战，到了近现代社会，基于社会公共利益和防止权利滥用的考量，又诞生了取水权、通行权、采矿权等独立于土地所有权的权利形式。可以说，在某种程度上，土地发展权的构想是受到采矿权可与土地所有权相分离并单独处分这一经验的启发而产生的。除此之外，这两种归属模式还都体现了明显的国家参与性，即国家能够成为土地发展权的所有者。英国直接通过法律规定土地发展权为国有，美国则通过土地分区规划，确定哪些土地的发展权可以出让给国家，哪些可以在民事主体之间自愿流转。

英美两国土地发展权具有权利分割性和国家参与性的特点，考虑到我国的土地所有制形式，我国的土地发展权既不宜简单地归土地产权人所有，也不宜一刀切地归国家所有，因为这两种归属都过于绝对。在探讨我国土地发展权的归属时，应当遵循公平与效率相统一的原则，从本国国情出发，做到兼顾国家、社会和个人三者的利益，从而构建科学合理的土地发展权归属模式。

四、我国农用地土地发展权归属分析

按照《土地管理法》的相关规定，我国土地可分为城区土地、城郊土地和农村土地，城区土地归国家所有，城郊和农村土地除法律规定属国家所有之外，其余归农民集体所有。因此，我国土地所有权形式分为国家所有和农民集体所有两种。目前，学界对前者土地发展权归属于国家没有争议，但对后者的土地发展权归属存在分歧，并形成了不同的学说。

（一）国有说

国有说认为，我国农用地的土地发展权应当归国家所有，这样更有助于实现社会公平以及土地宏观调控。

从社会公平角度考量，国有说认为改变土地现有用途所带来的增值性收益并非源于土地权利人的个人努力与创造，而是社会发展、人口和经济增长等多种社会因素共同作用的结果，土地发展性收益超脱于原有土地使用权的价值，所以农用地的土地发展权应归国家所有，由全体人民共享。例如，土壤品质相同且位置相邻的两块农地，它们的初始价值相等，但如果其中一块农地因为政府部门投资兴建公路、学校、医院等公共基础设施而变为城市建设用地，这种土地开发所蕴藏的发展性利益将会使其价值骤增，远远超过相邻的那块农地。这种额外的经济利益实属政府社会性投资的结果，土地权利人对这种价值暴涨并未付出过任何劳动或投资，该利益由土地权利人无偿占有确属不劳而获，易引发社会不公和利害冲突。若通过土地发展权国有的形式将土地未来的发展性收益返还社会，则可避免上述社会不公的产生。

从土地宏观调控角度考量，国有说认为，若农用地的土地发展权归土地权利人所有，则会强化农民将农用地用于非农开发的冲动，这将威胁甚至破坏耕地保护制度的实施，破坏农业生产方式和农地自然属性，这不利于实施土地利用总体规划和宏观经济调控。因此，为了实现有效合理利用土地资源、保护耕地、发挥土地对国民经济的宏观调控作用等目的，将土地发展权归属于国家是有必要的。

（二）集体说

集体说认为，农用地的土地发展权应归农民集体所有，这样更有利于维护农民土地权属利益，确保农民集体参与社会利益分配，也有利于践行物权平等原则。

集体说认为，从维护农民权益的角度考量，现行农地征地补偿制度极大地抑制了农民对自己土地发展性经济价值的获取。一直以来，地方政府通过土地用途管制与农用地征地补偿制度，以远远低于建设用地的价格将农村集体土地收归国有，再将其以建设用地的市场价格出让给开发商，使得开发商凭借自身经济实力，借助政府之力巧取农村集体土地发展权，形成地方政府与开发商瓜分集体土地蕴藏的巨大发展性收益的不公现象，致使农民的土地财产性利益长期得不到保障。对此，有些农民采用各种形式进行抗争，形成了农用地未经审批擅自改变为建设用地的隐形市场交易（比如小产权房）。因此，农用地的土地发展权归农民集体所有是必要的，这不仅能保障农民权益，消除目前征地补偿制度存在的缺陷，还能极大地减少土地违法案件数量，从根本上杜绝农用地未经批准擅自变更为建设用地的隐形市场交易现象。

此外，集体说还认为，根据《民法典》第二百零六条第三款规定的权利平等原则，国家所有与集体所有这两种土地产权形式在法律上的地位应当是平等的，它们的权利内涵也应该是一致的。[8]民法典对国家、集体和私人的物权实行平等保护，国有土地发展权归国家，集体所有土地发展权却被国家从农用地的土地产权束中剥离出来，由政府完全享有，这不符合《民法典》规定的平等原则。可以说，实践中农民集体土地发展性利益得不到保障，与土地征用、征收过程中没有贯彻物权平等原则有着直接关系。因此，既然土地的集体所有与国家所有在法律上都是平等的，那么农用地的土地发展权就理应由农民集体所有。

（三）共有说

共有说坚持认为，土地本质上是一种资源性财产，兼具资源、财产二元属性，承载着公益、私益的双重利益实现诉求，因此，农用地的土地发展权不应归属于单一主体，应由国家和农民集体共有。简单地将农用地土地发展权归某一主体独享的观点过于片面和绝对，容易造成公利私益失衡和土地资源配置失控。一方面，若农用地的土地发展权归国家独享，不仅会造成集体土地与国有土地“同地不同权”的后果，严重损害农民集体的土地权益，而且会激化现行农用地征地补偿制度中政府与农民之间的矛盾，形成政府与民争利的现象，从而引发征地冲突和农民维权；另一方面，若农用地的土地发展权单独归集体所有，农民集体可能会受利益驱使而大肆转变土地用途，从而加速土地资源流失，使土地资源得不到合理配置。此外，由于土地增值来源于社会全体的贡献，将此收益全部分配给农民集体会加剧集体土地权利人之间机会利益的不均等。[9]因此，只有农用地的土地发展权归国家和农民集体共有，才能维持公共利益与农民集体利益之间的平衡。

（四）关于农用地发展权归属的构想

与国有说、集体说相比，共有说既从宏观角度保证了公共利益，又从微观角度维护了农民集体利益，两者结合，能够促进社会秩序和谐稳定，似乎更具合理性。本文认为，共有说依然具有一些局限性。首先，基于集体成员在集体中的平等关系，农地发展权归农民集体所有意味着失地农民将与其他集体成员平等分享“自己的土地”的发展性收益。从失地农民的角度来看，这似乎是大家合谋卖了他的土地，他还必须与大家分享收益，其他集体成员分到的收益似乎是一种“不劳而获”。其次，受农村集体这一土地产权主体模糊属性的影响，若土地发展权完全归农村集体所有，则可能导致土地发展权虚置的现象，这不符合效率原则。最后，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及 2015 年国务院一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中都明确提出，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。农用地的土地发展权归国家和集体共有，只是兼顾了国家与集体的利益，并没有兼顾农民个人的利益，更不符合合理提高个人收益的理念。因此，本文建议农用地的土地发展权归国家、集体和农民三者共有，这更符合公平与效率相统一原则。

国家是农用地土地发展权的权利主体，主要是因为土地发展性利益的产生是社会因素共同作用的结果，国家作为社会建设的规划者、投资者和管理者，理应享有部分土地增值权益。集体是农用地的所有权人，若将其从土地发展权的权利主体中剥离，有违物权平等原则，故集体也应享有农用地的土地发展权。农民个体之所以能成为农用地土地发展权的权利主体之一，主要是因为其享有土地使用权。在我国，虽然村集体是农用地的所有权人，但在集体土地产生之初，就存在所有权人与使用权人相分离的状态，所有权人是集体，使用权人是农民个体。本文认为，农用地的土地发展权主要依托土地所有权权能中的占有、使用、收益权而产生，与处分权的关联性比较弱，土地的占有、使用、收益权是依托农民个体而非集体来实现的，所以农民个体也应当成为农用地土地发展权的享有者之一。

五、结论

土地发展权的产生不是一蹴而就的，而是一个渐进的过程，它的初始形态是土地使用权，用途管制和社会增值赋予并诠释了其完整的内涵。英美土地发展权归属模式表明，土地发展权是一项可与土地所有权相分离并单独移转处分的财产权，这种移转体现了强烈的国家参与性。在确定我国农用地的土地发展权归属时，既不能一刀切地认为其归国家所有，也不能抛弃公共利益而认为其完全归属于农民集体，应当遵循效率与公平相统一原则，立足本国国情，兼顾国家、集体和个人利益，合理提高个人收益。因此，较为合理的做法是国家、集体和农民个人三者共享农用地的土地发展权。

注释

①本文将土地用途管制实施之后的社会变迁，即城市扩张、基础设施建设、人口增长等，称为城市效应。

②参见：Euclid v. Amber Realty Co., 272 U. S. 365,388(1926).