城镇化进程中建设用地需求影响因素及应对策略

文/禹四明

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立城乡统筹的建设用地市场，明确了深化建设用地改革的方向、重点和要求。进入新世纪以来，随着我国城镇化进程的加快，在城镇建设用地需求剧增的同时，存在建设用地无序扩张、建设用地利用效率低下等问题，不仅影响了城镇化进程，还将影响经济社会的持续健康发展。如何妥善处理建设用地需求与城镇化发展的关系，成为亟待解决的重要课题。

一、城镇化进程中建设用地需求问题研究综述

城镇化发展与建设用地需求增长相伴而行，两者的内在关系为理论界探索建设用地需求的影响因素、预测建设用地需求规模奠定了逻辑基础。穆向丽（2007）通过构建建设用地需求预测的多元线性回归模型，实证分析了建设用地及其影响因子之间的相互关系及作用程度。郭宏（2010）运用近十年城镇化进程和建设用地需求数据，构建了城镇发展与建设用地需求增长预测模型。陈春、冯长春（2010）运用省级面板数据，从经济、社会、政府、地理等四个层面，对全国范围内建设用地增长的驱动力进行了分解，构建了建设用地需求增长的驱动力模型。赵可、张安录（2013）实证分析了城镇“人口规模”对建设用地需求增长的促进作用。曲衍波等人（2021）以供需平衡理论为基础，总结了建设用地需求影响因素，提出了农村建设用地盘活利用潜力分配与释放路径。

在探究建设用地需求增长的同时，如何增加建设用地供给效率，同样成为理论界研究的热点。陈志刚（2008）在总结城镇化进程中土地资源配置特征的基础上，从土地资源优化配置视角提出了改进土地资源供给效率的思路构想。吴垠（2017）从政治经济学角度探讨了改革开放以来产业后备军和土地后备军分别主导的城镇化发展的历程，认为只有提高建设用地供给效率、强化土地后备军，才能让城镇真正成为中国经济发展的“永动机”，才能实现“以人民为中心”的城镇化。丁俊华（2022）从完善土地流转制度、深化征地制度改革、创新土地资源配置方式等角度，提出了增加建设用地供给效率的对策建议。

加强开发利用、提高利用效率，是缓解建设用地供求矛盾的关键。戴晓波（2013）认为，解决城镇化进程中建设用地的供给约束，需要从体制、机制层面深化建设用地改革，提高建设用地开发利用效率。李静等人（2017）从人口密度与人均耕地、土地开发利用程度、土地生产率等三个方面，实证分析了日本土地利用状况，并从农地利用、农业现代化、工业化、基础设施、土地规划和立法等角度，总结了日本城镇化进程中的土地开发利用经验。谭永忠等人（2020）从科学编制开发规划、建立多元合作共享机制、健全土地开发管理机构、创新经济激励政策、优化退出机制等五个方面提出了未来存量用地开发利用的创新策略。

总之，学术界对城镇化进程中建设用地供求影响因素及开发利用策略的研究颇多，已形成了比较系统的理论体系。相较而言，国外城市化进程走在前列，相关理论研究更加成熟，其理论研究和实践探索向我们提供了重要借鉴，但其因双方国情迥异而无法照单全收，需要我们结合新型城镇化发展趋势，继续探寻城镇化进程中建设用地需求的影响因素及应对策略。

二、城镇化进程中建设用地需求影响因素分析

在城镇化进程持续推进、非农产业迅速崛起的今天，影响建设用地需求的因素是多方面的。综观国内外文献，可将这些影响因素归纳为经济因素、社会因素、政策制度、生态环境等四类。

（一）经济因素对城镇建设用地需求的推动

土地是最重要的生产要素之一，但通常要与资金、技术、劳动力等其他要素组合才能形成现实生产力。建设用地的需求规模因经济增长、产能扩张、产业升级而相应增加。

要素投入的规模和质量是决定区域经济增长速度和效率的根本性因素。随着经济总量持续增加、经济结构持续优化，要素汇聚会引起城市边界扩张、用地规模扩大，结构优化能推动用地效率提升，推动土地的集约化利用。

作为再生产的重要手段，固定资产投资是以货币形式表现的企业建造、购置固定资产的工作量及相关费用支出，包括房产、建筑物、机械设备等。固定资产投资总量增长必然增加建设用地需求，这是建设用地需求增长的重要推力。

经济发展的过程同时也是产业转型升级的过程，随着劳动力从第一产业向第二、三产业转移，更多的农用地将转为非农建设用地，这是应对建设用地需求增长的必然选择，这是城镇建设用地规模扩张的根本动力。

（二）社会因素对城镇建设用地需求的影响

城镇化是农村生活方式向城市生活方式的动态转化过程，不仅是人的社会关系和人际关系在地域空间的质变过程，而且是人的需求层次变化的过程。根据马斯洛的需求层次理论，人的需求由低到高依次为生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求。表现在生理需求层面的，是对维持生命机体生存的生活空间的占有欲望；表现在安全需求层面的，是对安全空间（住房）及由此产生的居住用地的占有欲望；表现在社会需求方面的，是对社会活动及由此产生的社交场馆的占有欲望；表现在尊重需求层面的，是对标示社会地位、彰显自身尊严的空间的占有欲望；表现在自我实现层面的，是对追逐利润的生产经营空间的占有欲望。无论是哪个层次的需求，都会形成对居住、交通、文娱等建设用地的需求。特别是在城镇化进程中，在各种要素和人口向城镇汇聚的同时，人的各种需求交叉汇集，形成对城镇生活居住用地、生产建设用地、公共设施用地、基础设施用地等多种建设用地的需求。因此，人的多层次需求是城镇建设用地规模扩张的社会根源。

（三）政策制度对城镇建设用地需求的影响

从政策制度层面来讲，影响城镇建设用地需求的因素，主要有两个方面：一是土地流转制度的影响。长期以来，城乡分割的二元土地制度，造成了“同地不同价、同地不同权”问题，不仅限制了建设用地的合理流转和有效供给，还可能产生违背政策初衷的社会经济后果。二是社会保障制度的影响。土地不仅承载着生产要素职能，还承载着财产职能和社会保障职能。尽管土地不再是农民赖以生存的基本生产要素，但在农村社会保障制度缺失的情况下，为强化农村土地的社会保障功能，土地流转依然面临诸多政策性、制度性限制。为规避法律制度限制，少数不法分子通过“隐性市场”或“黑市”非法出租（或转让）农村土地，不仅影响土地流转的市场秩序，还会影响建设用地利用效率，影响城镇化建设的顺利推进。

（四）生态环境对城镇建设用地需求的影响

城市发展以及由此引起的建设用地规模扩张可能带来生态破坏、环境污染等负面影响，环境保护政策则会反过来限制建设用地的扩张和城市的发展。从这个角度来讲，城市发展、建设用地规模扩张与生态环境保护之间存在用地之争。协调好两者之间的矛盾，提高土地利用效率，是构建资源节约型、环境友好型社会的内在要求，也是城镇化进程顺利推进的重要保障。

整体来讲，我国的城镇化利用建设用地的集约化水平亟待提高。根据权威部门的研究，城区扩展率与人口增长率的最佳比值约为1.12，但目前我国绝大多数城市偏离了这一数值，如北京的比值仅为0.43，而新疆各城市的综合比值达到了112.771。根据《2019 中国城市空间开发简报》，近五年来，全国城区面积增长率为13.5%，而同期人口增长率仅为8.9%，城区面积的无序扩张造成了大量“空城”，导致建设用地的低效利用，不利于缓解建设用地的供求矛盾2。

三、提高建设用地开发利用效率的思路构想

有序挖掘城镇化进程中的土地潜力、提高城镇建设用地的集约利用水平、健全城镇建设用地的政策制度体系、缓和城镇建设用地扩张的生态影响，是提高建设用地开发利用效率、缓解城镇化进程中建设用地供求矛盾的必然选择。

（一）有序挖掘城镇化进程中的土地潜力

一是强化老城区的更新改造，主要是将影响居民生产生活的工业企业尽快移出城区，在控制住宅建设密度的基础上科学规划，既要积极开发公共活动空间、拓宽公园绿地面积，也要增加社区内、街坊内、住宅区内及道路沿线的绿地设置，以改善旧城区居民的生活环境质量。二是明晰土地权属、加强土地管理，主要是做好土地确权工作、明晰土地权属，加强土地规划和资源整合，有效避免土地闲置和违规占用问题，从而提高土地利用效率，缓解建设用地供需矛盾。三是优化建设用地结构，主要是在做好建设用地规划方案的基础上，将大型重工业企业迁出主城区、居民生活区，在缩小城区范围内工业用地建设规模的同时，合理控制居民用地规模，充分满足公共服务、生态环保、商业等用地需求，促进城镇建设用地的结构优化和高效利用。

（二）提高城镇建设用地的集约利用水平

一是强化城镇土地规划管理，主要是围绕建设资源节约型、环境友好型社会目标，遵循“有保有压，区别对待”的原则，妥善处理保护资源、优化环境、保障建设的关系，从以“外延扩张”为主转向以“内涵挖潜”为主，通过合理安排各类用地，保障经济建设必要的、合理的建设用地需求，使有限的土地资源发挥出最大的作用，形成“以城带乡，城乡互动、协调发展”的良好局面。二是完善土地规划管理的保障措施，重点针对违规购买农村宅基地和“小产权房”、违法占用耕地、乱搭乱建、“一户多宅”等问题，通过经济、行政、法律等手段加以惩治，以切实维护土地规划的权威性，确保土地规划得到贯彻执行、土地资源得到高效利用。三是加强市场机制和平台建设，充分发挥市场机制在土地资源优化配置过程中的基础性作用，减少经营性土地流转过程中的行政干预，将市场“无形的手”与政府“有形的手”结合起来，实现土地资源的优化配置和集约利用。

（三）健全城镇建设用地的政策制度体系

一是完善建设用地的征用管理制度。首先，完善征地管理和用地许可制度，使征地开发、用地审批能够在法律框架内规范运作，避免法律漏洞造成建设用地的违规征用和非理性扩张。其次，建立健全用地指标置换制度，严格按照“占一补一、占补平衡”的原则，从严、从紧控制农用地转为建设用地的规模和速度，确保现有耕地面积不减少、质量不下降。二是建立健全决策管理的约束机制。首先，强化对决策者、管理者权力的约束，在明确决策者、管理者职责权限的基础上，建立健全考核评估机制，将决策者、管理者的权力装入制度的笼子里。其次，完善建设用地规模决策的约束机制，建立科学高效的决策机制，从技术、方法入手，增强建设用地规模决策的科学性，同时也要为广大民众参与决策提供有效渠道，使建设用地管理决策能兼顾各领域、各阶层民众的利益。三是建立健全建设用地集约利用评价机制。建设用地的集约利用涉及经济社会、生态环境等多方面因素，只有综合考虑土地投入强度、使用强度、经济效益、生态效益等多种评价指标，才能对建设用地的利用效率进行全面科学、客观公正的综合评价。

（四）缓和城镇建设用地扩张的生态影响

一是强化相关理论研究。建设用地的空间扩张、结构演变、环境影响、生态变迁，形成了“一对多”的互动影响和连环作用，只有加强理论研究，积极探索各方的作用机制、因果关系及影响因素，才能有针对性地制定调控措施和应对策略，为人与自然的和谐发展、经济与社会的持续发展提供良好的制度环境，从而构建起舒适、高效、安全、环保的城镇建设新形态。二是加大生态修复投入。建设用地的开发利用在带来经济效益的同时，也会造成生态影响。在建设用地的开发过程中，首先要考虑在经济发展可承受的范围内适当增加新增建设用地的前置费用，并同步增加农地开发、耕地复垦、生态修复、环境整治的资金投入，其次要加强对盐碱地、荒草地、裸土地、裸岩地、石砾地等未利用土地的开发投入，提高土地资源的综合利用效率。

总之，在当前和今后相当长时间内，随着我国城镇化进程的持续推进，建设用地的需求规模必将持续增加。只有厘清保护耕地与增加建设用地之间的关系，切实提高城镇建设用地集约利用水平，才能有效缓解建设用地的供求矛盾，为城镇化的持续健康发展奠定良好的基础。

注释

1 参见：《我国城区面积扩展迅速与人口增长不协调》（https://www.sohu.com/a/205946608_120702）。

2 参见：《近五年全国城区人口增长率不及城区面积增长率如何破解？》（https://finance.ifeng.com/c/7jYzAHcqWae）。