长三角一体化背景下区域自然资源领域科创共享路径与建议

文/张晓蕾 金志丰 李文龙

实施长三角区域一体化发展战略，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是落实新发展理念、更高起点深化改革和更高水平对外开放、实现高质量发展、提升国家竞争力的重大战略举措。2018 年长三角一体化发展上升为国家战略后，国内诸多学者围绕发展动力、机制、示范区建设、融合发展等多个角度开展研究，成果涵盖经济、城市建设、交通水利、水资源、乡村振兴等诸多方面[1-4]，为推动长三角一体化实现更高质量的发展贡献了诸多智慧成果。

长三角一体化发展取得了明显成效，经济社会发展走在全国前列，但也面临着国土空间开发失衡、产业同构现象突出、资源匮乏能源短缺、生态环境约束趋紧等挑战。从自然资源管理领域来看，既有研究重点聚焦生态补偿机制、增减挂钩政策、国土空间治理、自然资源绩效管理及考核等方面[5-8]，尚缺乏针对自然资源管理领域科创共享方面的研究。本文从剖析长三角自然资源特征及科技创新现状入手，分析长三角更高质量一体化背景下自然资源领域的新内涵和面临的挑战，尝试提出自然资源领域科创共享的思路与建议，形成科技创新合力，破解区域发展难题，以期为实现长三角更高质量一体化发展提供强有力的自然资源保障。

一、长三角自然资源现状

（一）长三角自然资源特征及短板

一是自然资源有限性。长三角地区以占全国3.7%的土地面积，承载了全国16%的人口和24%的经济总量，人口、经济密度较高。资源承载压力大，土地开发强度近17%，部分城市土地开发强度超过30%。水资源严重匮乏，人均可利用水资源不到全国的二分之一（2017 年为2069立方米），约为世界水平的15%，其中，上海市和江苏省水资源供需失衡现象较为突出。能源匮乏对外依赖性强，上海市能源供应三分之二来源于外省。

二是空间发展协同性。《长三角城市协同发展能力指数（2018）》显示，上海、南京、杭州、合肥等城市对周边地区的辐射带动作用较强，江苏北部、安徽西部、浙江西南部有22 座城市带动周边地区协同发展的能力较为薄弱，目前尚未形成生态与经济发展的良性互动。

三是生态环境敏感性。经济快速发展，导致自然环境发生重大变化，环境质量急剧恶化，长三角地区地面沉降严重，工业集中区域大气污染严重，江河湖海等水系污染、土壤污染明显，水质型缺水严重，这些问题均具有显著的跨区域、跨流域特性。

（二）长三角自然资源领域科创作用及成就

科技创新是发展的不竭动力。新中国成立以来，长三角地区一直致力于自然资源领域科技创新工作，取得瞩目成就。围绕国家“深空、深海、深地、深蓝”科创战略，长三角三省一市原国土、海洋、测绘、林业等部门积极探索，创新成果不断涌现。上海市在深海探测、国土空间优化管控、市场配置改革等方面优势突出；江苏省侧重于矿地融合、陆海统筹、盐碱地开发利用、自然资源调查监测等方面的探索；浙江省和安徽省由于山体较多，在国土综合整治和生态修复、生态产品价值实现等方面优势明显。

长三角区域合作数十年，已经形成较为成熟的“统分结合、三级运作”的合作机制。因长三角地区地质环境脆弱，自1999 年起，遵循“统一规划、统一标准、统一网络、统一平台”的原则，合作开展长三角地区地面沉降联防联控实践，为区域重大基础设施建设、城市减灾防灾等提供参考。另外，三省一市自然资源禀赋相似，各地依托自然资源部重点实验室建设，聚焦海岸带开发保护、调查监测、地裂缝、黏土矿物等关键科技问题开展研究，为合作共享奠定了基础。

二、长三角自然资源领域面临的形势与挑战

（一）长三角更高质量一体化赋予自然资源新内涵

美国著名经济学家巴拉萨认为，经济一体化要经历贸易一体化、要素一体化、政策一体化和完全一体化四个阶段，从城市层面来看，表现为城市群的形成和城市间的一体化[9]。

长三角区域，经历了一体化发展、高质量一体化发展、更高质量一体化发展三个阶段，经济地理空间从密度、距离和分割等维度得到了重塑。当前，长三角一体化进入了经济发展高质量、空间结构更优化、市场机制高效率、区域发展更包容、环境治理更综合的高水平发展阶段，更加注重要素一体化、政策一体化和城市一体化，对自然资源承载能力、资源配置水平和国土空间品质均提出了更高要求。因此，从自然资源保障供给的角度看，长三角更高质量一体化发展可以被理解为构建高协同度的战略空间、高感知度的国土空间、高保障度的资源空间、高包容度的生态空间、高分享度的知识空间和高融合度的政策空间，这些都离不开自然资源领域科创政策的推进和区域间共享。

（二）自然资源领域科创共享面临的挑战

从科技创新支撑及共享等方面来看，自然资源领域仍存在一些亟待解决的问题：一是自然资源科技创新支撑能力不足。基础理论研究特别是地球系统科学理论研究短板突出，与自然资源管理体制相适应的新能源开发、调查监测、国土空间优化管理、国土综合整治和生态修复等关键技术体系还不健全，科技成果转化成效不够显著。二是自然资源领域科创共享不够深入。囿于行政区划限制和机构改革部门职能转变，长三角各项资源要素和创新要素在省内外均未能达到最优配置；在自然资源科创领域，区域间尚缺乏有力的协调机制，信息、政策共享的广度、深度不足。

三、自然资源领域科创共享思路与建议

要实现长三角更高质量发展，“一体化”是一种关键手段，蕴含着高质量发展的内在动力[10]。在此过程中，要素是关键因素，只有切实打破要素壁垒、促进要素流动，才能丰富经济培育的土壤。而在诸多要素中，自然资源要素流动是关键，因此，需要进一步推进区域各领域协作，特别是要聚焦自然资源领域要素一体化和政策一体化，助力长三角完全一体化的实现。

（一）明确共享目标和思路

坚持目标导向和问题导向，围绕六个“高”，打造高协同度的战略空间、高感知度的国土空间、高保障度的资源空间、高包容度的生态空间、高分享度的知识空间和高融合度的政策空间，推进自然资源领域科创共享，推动长三角更高质量一体化发展。

图1 长三角区域自然资源领域科创共享目标与思路图

（二）提出共享路径和建议

1. 明确共同目标，打造高协同度的战略空间。不断强化“一体化”意识，自觉树立“一盘棋”思想，对标长三角打造“一级三区一高地”的战略定位，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，针对问题、立足特点、发挥所长，围绕新发展理念积极思考、主动作为，站在长三角是一个整体的高度，统一战略目标。根据目标导向、问题导向，从保障发展空间、保障项目建设、盘活存量土地、推动乡村战略、促进新旧动能转换、推动绿色发展等方面入手，确立自然资源科技创新的发力点。借力战略引导，在全区域形成支持一体化、参与一体化、共建一体化的自然资源领域科创合力。

2.重塑空间格局，打造高感知度的国土空间。坚持以人为本的理念，统一思路、统一技术标准、统一规划协调机制，以空间协同推动区域一体化发展，实现自然资源高质量供给和国土空间支撑。一是构建高效城市空间格局。坚持“一盘棋”谋划思路，加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，推进苏锡常都市圈一体化发展，加快徐州淮海经济区中心城市建设，落实“一体化”区域协调发展新格局的各项要求。二是强化国土空间规划引导。协同推进“三省一市”各级国土空间规划编制工作，强化规划战略引导作用。三是推动基础设施互联互通。打造高品质交通水利等基础设施网络格局，推动公路、铁路、港口、码头等空间协同性布局。四是助力提升空间格局品质。加快推进苏北农民居住条件改善工作，优化苏北城乡空间格局，探索高质量的新型城镇化路径与乡村振兴战略实施、生态网络构架、历史文化保护联动推进，以环太湖、大运河为主线，助力长三角国土空间实现空间格局高品质、历史文化高品质、特色发展高品质。

3.推动科技创新，打造高保障度的资源空间。一是聚焦自然资源领域关键问题，围绕自然资源要素调查和监管、国土空间规划及用途管制、国土空间综合整治和生态修复治理、海岸带保护修复、测绘地理信息科技、林草科创等自然资源科技创新关键问题，通过发展技术装备并扩大应用范围（利用InSAR 开展长三角地区高频次地表形变遥感监测）、研究方法体系联合攻关，实现关键技术、重大科技工程的一体化推进。二是聚焦长三角地区自然资源和能源匮乏、地面沉降、生态环境脆弱等区域发展短板问题，积极开展自然资源集约利用技术、节能技术研发，推动绿色低碳发展，提升自然资源保障和支撑能力，提高能源保障与经济发展的匹配度。

4.推进环境共治，打造高包容度的生态空间。一是摸清长三角地区资源环境承载力。开展整体承载力评价，摸清资源承载能力底线和开发利用上限，统筹协调“三省一市”生态保护红线划定，推动构建一体化安全生态格局，整体推进生态敏感区域生态环境共治。二是加强长三角城市间协作。可以项目为载体，协同推进水资源保护、水污染防治、水生态修复“三水共治”和大气污染联防联治。以长江、太湖、大运河等湖泊流域为核心，合力开展国土空间整治和生态修复项目，共同修复生态环境，打造绿色美丽长三角。

5. 加强基础研究，打造高分享度的知识空间。一是推进重大项目联合攻关，形成研究共同体。围绕长三角共性问题和需求，聚焦地球系统科学理论、山水林田湖草生命共同体基础理论以及海洋、土地、矿产资源系统科学理论开展协同研究，探索统一组织、统一申请、统一评审、统一立项、统一管理的“五统一”模式，构建协同研究、协同管理、信息互通、成果共享等机制，打破管理机制的条块分割，共同营建区域自然资源领域原始创新的“朋友圈”。二是强化平台共建共享。发挥好自然资源部国土卫星遥感中心、江苏省和浙江省应用技术中心的作用，共建技术转移服务平台、科技资源共享服务平台、科学仪器设备协作共用平台，整合自然资源领域多源数据，实现长三角区域遥感卫星数据共享，以及实现自然资源领域调查、规划等数据资源的共建共享。

6. 推动制度创新，打造高融合度的政策空间。依托长三角一体化示范区建设，探索推动跨行政区域范围人流、物流、资金流、技术流、信息流等要素的双向流动机制。一是加强规划体系标准制定。针对规划标准不统一、空间不协调等关键问题，探索制定长三角地区统一的规划标准。二是创新指标管理办法。立足自然资源统筹使用管控，针对指标跨区域统筹等问题，探索制定指标统筹使用办法、指标周转机制等。三是推动其他制度创新。围绕跨区域规划协调、存量空间资源盘活、城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、农村土地制度改革、生态产品价值实现等方面开展探索，推动城乡统一土地市场政策完善和创新，推动区域政策一体化，为更好地推动长三角自然资源领域科创共享提供政策保障。