哈尔滨市国有企业市场化改革问题研究

摘 要：随着国企改革不断深入推进，哈尔滨市国有企业市场化改革取得了阶段性成效，但是依然存在市场化进程相对缓慢、市场化经营机制还不健全等问题，必须结合目前企业所处的市场化阶段和功能定位情况综合施策，通过完善国有资产监管体制、转换市场化经营机制、改进企业治理模式等一系列举措，以市场化手段解决企业的矛盾和问题，进一步激发企业经营活力、发展动力和市场竞争力。

关键词：国有企业;市场化改革;哈尔滨

中图分类号：F12   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）06-0084-03

国有企业市场化改革是推进哈尔滨市国有经济高质量发展、发挥好国资国企在哈尔滨市全面振兴全方位振兴中支撑和引领作用的重要途径。与一些国企市场化改革开展比较好的地区相比，哈尔滨市国有企业市场化改革相对滞后，产权结构单一、行政管理色彩偏浓、行政手段和市场运作混搭并行、“三项制度”改革缓慢等问题不同程度存在，影响了国有企业改革和发展的质量和水平。深化国有企业市场化改革，建立健全市场化经营机制，已成为提升哈尔滨市国有企业市场竞争力的当务之急。

一、哈尔滨市国有企业市场化现状

截至2020年底，哈尔滨市共有地方国有企业654户，按照隶属关系来看，市属企业340户，其中国资委出资企业245户，其他市直部门所属企业95户;区县企业180户，其中区属企业110户，县属企业70户。全市地方国有企业营业收入333.2亿元，利润总额为-2亿元。从资产情况来看，全市地方国企资产总额7 610亿元，资产负债率48.3%，带息负债增速较快，债务风险增大，企业低效、无效资产较多，可经营性资产占比较低，全市地方国有企业经营收入和资产比约为4.4%，资产经营效率不高。

一是国有企业改革顶层设计不断加强，确立了市场化改革方向。按照国家和省关于国资国企改革的工作部署，哈尔滨市于2018年印发了《中共哈尔滨市委 哈尔滨市人民政府关于深化全市国有企业改革的指导意见》，并出台了一系列推动国有企业市场化改革的配套文件，“1+N”政策体系不断完善，包括《哈尔滨市属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》《市属国有控股企业开展员工持股试点的意见》《市属国有企业员工持股基本工作流程》《哈尔滨市国资委出资企业负责人经营业绩考核办法》等配套文件，确保改革工作有据可依。2020年印发了《哈尔滨市国企改革三年行动实施方案（2020-2022）》，明确了国企市场化改革的阶段性任务，制定了路线图和时间表。

二是企业布局结构持续优化，为市场化改革奠定了基础。按照分工合理、主业突出、功能明确、专业经营的原则，将市国资委出资企业22户企业集团优化整合为14户，划分为产业发展、城市建设和运营、提供公共产品和服务三大板块，按照不同的板块分层分类推进国有企业市场化改革。企业重组后突出扁平化管理、大力推进压缩管理层级、减少法人户数，国企层级全部控制在3级（含）以内，主责主业更加优化、市场化协同效应不断增强。

三是中国特色现代企业制度建设取得进展，国有企业市场化基础进一步筑牢。公司制改革全面完成，企业法人治理结构不断完善。大部分国有企业集团都建立了董事会，制定了董事会和经理层议事规则。结合企业领导人员调整，坚持选派和市場化选人用人相结合，优化企业领导班子组成结构、年龄结构、知识结构，已向13户企业集团选配专兼职外部董事23人，其中从经理层转任12名专职外部董事，社会化选聘11名兼职外部董事，企业领导班子更加年轻化、知识化、专业化。

四是深化“三项制度”改革，国有企业经营管理机制市场化程度不断提升。目前，全面完成“三项制度”改革企业集团8户，子企业减少143户，部门减少172个，减员0.5万人，年节约人工成本0.9亿元。其中，上市公司哈空调通过“三项制度”改革实现部门减幅36%，中层干部减幅达47%，并实行按月考核及年度末位淘汰制度，先后有5名中层干部因没有完成工作任务被免职、降职，经理层成员普遍实行任期制和契约化管理。

五是混合所有制改革取得进展，产权结构进一步优化。按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，累计完成混改118户，占计划应混115户企业的102%，引资46.3亿元。冰雪大世界、哈药集团率先在集团层面完成混改，引入3家战略投资者及资金26.27亿元，实现股权结构从一股独大到多元化发展。

二、哈尔滨市国有企业市场化存在的问题

一是政企不分依然存在。“政企不分”使得国有企业偏离企业的本质，是企业效率低的重要原因。在监管体制上，出资人职责和权利落实还不到位，经营性国有资产统一集中监管体系不健全，还有部分经营性国有资产比如金融、文化、体育等资产分散于其他职能部门直接管理，政企不分导致相关企业活力不足，也形成国资管理规范不统一的问题。在经营体制上，行政指令仍然对企业经营管理形成影响，企业资产、资金、债权债务甚至市场等问题还要通过行政手段加以解决。在授权放权上，政府对开展市场化改革企业的授权放权力度还不够，国有企业决策事项审批链条过多，国有资产监管体制还没有实现从管企业到管资本的根本转变。

二是国有企业市场化水平不高。总体而言，政府与企业间在一定程度上还是“管”与“被管”的关系，政府还放不下，企业也接不住，企业市场主体地位还很难发挥作用。首先，充分竞争企业中国有独资或绝对控股企业还是占据很大比例，股权结构比较单一，经营管理市场化不足、效率不高。比如，工投集团拥有41家国有全资和控股企业，已混改企业23家，其中，国有独资和绝对控股企业20家，占87%的比重。其次，功能性企业行政手段和市场化运作混搭并行，政府与企业间尚未建立符合市场规则的服务收益模式，市场化经营主体的定位还不够清晰，在一定程度上制约了企业市场化转型。比如：城投集团承担基础设施建设以及各类公益、准公益性建设运营项目，总资产规模超过2 700亿元，其中超过90%是公益性资产，可经营性资产占比不足10%，参与市场化竞争的业务仍局限在房屋租赁、股权投资、金融担保等有限领域。最后，公益类企业还没有形成以市场机制促进改善服务、增强活力、降本提质的体制机制。比如：交通集团和物业集团等公共服务企业，背靠政府，并不是完全市场主体，运行质量和效率较低。

三是中国特色现代国有企业制度还不健全。本市部分国有企业还没有建立起企业所有者、决策层、经营者和执行层各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的治理结构，各治理主体之间的关系尚未理顺，行权方式、权责清单不清晰。一方面，党组织融入公司治理不够深入有效，尚未实现党组织在决策、执行、监督各环节的全面覆盖。另一方面，董事会作为企业最重要的战略决策机构，在现代企业治理体系中的作用还没有发挥出来，有的企业外部董事比例偏低，话语权和制衡力不足。哈尔滨市国资委出资的14个国有企业集团在集团层面上基本上建立了外部董事制度，一共拥有专兼职外部董事23人，平均每个集团不到2人，外部董事比例偏低，且市直部门、区县国有企业还没有全面建立外部董事制度，董事会结构需要进一步优化。

四是市场化选人用人机制亟须完善。哈尔滨市部分国企目前对高级管理人员的选用基本上采取的是政府主导、组织任命的体制内选任模式，选任范围有局限性，选任形式“去行政化”不足，选任出来的管理人员政治素养和综合能力强，但专业性不足，与国有企业市场化发展要求不匹配。市场化选聘经理层的力度和广度不够，目前只有哈药集团、工投集团、物业集团、供水集团下属的部分二级企业试点面向社会公开招聘职业经理人，职业经理人制度建设总体要滞后于中央和省属国有企业。用工市场化工作需进一步加强，对于关键岗位和技术、管理核心人才的招聘、劳动合同管理、岗位管理等市场化用工制度还需进一步完善、细化。

五是激励与约束机制不足。从激励机制方面来看，哈尔滨市国企薪酬分配仍未完全摆脱平均主义大锅饭问题，薪资结构单一，高级管理人员薪酬存在“天花板”，管理人才、技术骨干与普通员工之间差别不大，薪酬水平不能反映出个人工作质量的高低和实际贡献度大小，公平有余而效率不足。从约束机制方面来看，“干部能上不能下、员工能进不能出”的情况还比较突出，企业高级管理人员经济责任审计、任期激励延期支付、离任追责等约束机制还未有效建立和实施，缺少人岗匹配的员工流动进出机制。

三、哈尔滨市加快国有企业市场化改革的对策

一是建立国有资本市场化监管运营模式，强化国有企业市场主体地位。确立和落实国资委出资人的主体地位和责任，改变行政化管理思维和方式，强化资本纽带关系，以管资本为主深化国资监管机构职能转变，针对多元化投资主体的股权结构和治理特点，探索差异化监管方式。全面实行国资权责清单管理并动态调整优化，厘清出资人和企业的权责边界，把不该有的权力拦在清单之外，充分授予企业自主决策权，对清单之内的事项要大幅减少审批和事前备案，有针对性地“一企一策”开展授权放权，充分激发企业活力。积极探索经营性国有资产集中统一监管路径，通过“划转交”“清算注销”“股权转让”等方式稳步推进市直党政机关和事业单位所办企业脱钩移交，逐步划转区、县（市）属经营性国有资产，实现全市经营性国有资产集中统一监管，提高国有资产配置效率。去行政化，全面清理国有企业行政因素，在政府和企业之间建立一道“屏障”，防止无关行政指令和手段对企业形成干预，给予国有企业充分的市场主体地位。

二是以混改为突破口分层分类推进市场化改革，提升国有资本市场化配置效率。从深圳、上海、厦门等地的经验来看，混合所有制改革是推进国有企业市场化改革的重要途径。混改一方面以股权多元化为突破口，引入优秀战略投资者参与国企市场化改革实现优势互补与资源配置效率的提升;另一方面优化国有企业治理结构，提升企业运行效率和治理效能。因此，哈尔滨市应该主动借鉴发达省区经验，持续深化混合所有制改革，不仅仅是引入资金，更要引机制、引管理、引技术，获取竞争力优势，抢占市场先机。首先，要重点推进充分参与市场竞争的商业类企业进行混合所有制改革，选择哈投集团、创投集团、工投集团、哈药集团、文旅集团、太阳岛集团等所属具备条件的企业宜改则改、当改尽改，通过发挥各自优势，以金融投资、结构调整、科技创新、数字化平台建设、产业共建与科技成果转化等市场化方式同“央企”“省属、市属国有企业”“民企”展开多元合作或合资，促进股权结构多元化。“混改”最大收益就是上市，利用现有的哈药股份、人民同泰、哈空调、哈投股份四家上市公司平台，认真选取同业优良资产，通过资产注入、合资合作等方式，带动其他企业优良资产整体上市，实现更高层次的市场化。其次，要稳妥推进功能类企业混合所有制改革，对于城投、开发、地铁、建设、物业集团等担当城市建设和运营功能的企业要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股，适当扩大可经营业务范围，形成市场化盈利模式。最后，以“宜混则混、控股为主、防范风险”为原则，规范有序推进具备条件的公益类企业投资主体多元化，加快市场化进程。如：推进交通集团在公交维修、智能卡、通佰运输、客运总站辅业等市场竞争类企业探索股份制改革、员工持股或合伙人制度。

三是完善法人治理结构，加快推进中国特色现代企业制度建设。建立健全党委会、董事会、监事会、经理层等企业内部治理体系，进一步厘清各治理主体之间权责边界，形成“党委会全面领导、董事会战略决策、监事会依法监督、经理层负责经营”的企业内部授权经营体制。首先，坚持“党建+融合”，把党的领导融入公司决策、执行、监督等治理各环节并落实到制度上。制定并严格落实“三重一大”事项清单，把党组织研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序。推行“双向进入、交叉任职”的领导机制，逐步实现党委书记、董事长“一肩挑”，党委会成员和董事会、监事会、经理层的成员双向进入、交叉任职，确保党委会能够充分发挥“把方向、管大局、保落实”的核心作用。其次，坚持把董事会建设作为市场化改革的基础性重要工作抓实抓深抓到位，确保董事会真正发挥核心决策作用。在各企业集团层面要应建尽建、配齐建强董事会，之后再逐步向下拓展到“覆盖重要子企业”，探索和推进市属国有企业普遍建立职工董事制度。选拔一批政治坚定、战略视野开阔、专业水平高的内部董事和专兼职外部董事，逐渐实现外部董事占多数的构成，切实落实和维护董事会依法依规行使战略决策权、经理层选聘任用考核权、薪酬分配权以及重大财务事项管理权等，确保董事会规范性和有效性运行。最后，坚持经理层依法行权履职，充分发挥其谋经营管理、抓执行落实的作用。完善董事会向经理层授权管理制度，界定授权范围、明确管理机制，严格落实总经理对董事会负责、向董事会报告的工作机制。

四是建立有效的激励与约束机制，充分激发国有企业高质量发展活力。完善市场化选人用人机制以及市场化薪酬分配机制，实现“干部能上能下，员工能进能出，收入能增也能减”。加大经理层市场化选聘力度，对经理层成员要全面实行任期制和契约化管理，签订聘任协议书和业绩合同，达不到任期绩效考核标准的按照约束条款实施降薪、调整或解聘，确保“能者上、庸者下、优者进、劣者出”。全面推行市场化用工制度，以劳动合同管理为关键、以岗位管理为基础全面推进市属国有企业员工面向社会公开招聘，构建人岗相适应、管理人员竞争上岗、不胜任退出等制度，畅通员工市场化流动和进出渠道。深化工资总额管理制度改革，以工资总额和效益同向联动为原则，建立健全工资总额与企业经济效益和劳动生产率相适应的工资决定和增长机制，实现效益增则工资增，效益减则工资减。建立全员市场化绩效考核和薪酬管理制度，健全以业绩贡献为导向的收入分配机制，实行一岗一薪、易岗易薪，推动薪酬分配向管理人才、技术骨干和一线关键岗位产业工人傾斜，破除传统的国企刚性用工和固化利益分配机制，形成具有头部效应的“能者多得，劳者多得”差异化薪酬分配制度。灵活开展各种形式的中长期激励，鼓励市属国有控股上市公司开展股权激励、市属国有科技型企业开展股权和分红激励、国有控股混合所有制企业开展骨干员工持股、效益好的商业类企业开展超额利润激励等，探索对优秀企业家和核心骨干人才实施有效的中长期激励措施，激活企业内部人力资源活力，增强国有企业市场化内生动力。

参考文献：

[1]哈尔滨市人民政府.哈尔滨市国资委“十四五”发展规划纲要[Z].2021-10-20.

[2]黄凌.浅谈目前国有企业市场化改革的进展、难点和建议[J].国企资产管理.2020（9）.

收稿日期：2022-05-13

作者简介：陈丽敏，高级经济师，从事产业经济方面研究。