筑牢国家粮食安全底线需要有战略思维

杜志雄

《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》将牢牢守住保障国家粮食安全与不发生规模性返贫一起作为“两条底线”任务之一来要求，更是将其作为全面推进乡村振兴的重点工作来部署。从责任体系上，文件规定粮食安全党政同责，同时强调，粮食等基础农产品稳产保供还是粮食主产区、主销区和产销平衡区的共同责任；从工作目标上，要确保粮食播种面积稳定，产量保持在1.3万亿斤以上；从保障体系上，强调要将农业支持向粮食等基础农产品供给倾斜，要保障农民种粮积极性；明确要严守18亿亩耕地红线，确保高标准优质农田种粮。

我国粮食产量已经连续7年保持在1.3万亿斤以上，尤其是2 0 2 1 年粮食产量再创历史新高，达到了13657亿斤，相比2020年增长了2%，实际增加267亿斤。在粮食产量逐年增长、进口不断增加和粮食整体安全的背景下，中央为什么依旧特别强调保障粮食安全？对此，可能需要从战略高度和多个维度来认识和理解这个问题。

需要从战略高度多维度评估粮食安全

随着中国经济发展越来越接近世界第一大经济体，面临的问题和挑战也越来越多。我国农业发展，特别是粮食等基础农产品稳定供给在现有技术条件下也越来越接近资源约束的极限。但随着居民收入水平上升形成的消费提档升级对粮食等基础农产品的需求却在不断上升，粮食安全日益成为经济安全和国家整体安全的重要组成部分，从战略上维护粮食安全变得越来越重要。

首先，守住国家粮食安全的底线是应对世界变局和新冠肺炎疫情影响、推动经济社会持续稳定健康发展的国家重大战略需求。当前国际形势依然复杂多变，不稳定性不确定性明显增强。气候变化导致的极端自然灾害与经济下行压力更强化了政府保障粮食安全的责任和压力。我国要顺利推进“十四五”规划实施，实现2 0 3 5 年远景目标，以及2 0 5 0 年建设成为社会主义现代化强国的要求，就需要守住底盘，保障粮食、矿产及其他能源产品等初级产品的供给。因此，2 0 2 2 年中央一号文件里明确提出粮食生产和供给总量仍然要求达到1.3万亿斤以上。从未来一段时期来看， 粮食的核心问题仍然是总量问题，所以中央一号文件在强调保障粮食安全方面，不仅强调责任担当，还有具体的粮食产出数量要求。

图/中新社

其次，我国粮食稳产保供存在短板弱项以及挑战压力。从长远来看，我国粮食需求刚性增加，近几年更是持续上涨。据一些研究预测，未来可能会出现粮食需求的增加量超过粮食产量的增加量，这就要求我国提高粮食生产能力，以满足未来可能会出现的粮食供给缺口。然而，目前我国粮食稳增的基础比较薄弱，具体表现为粮食增产的自然条件趋紧，农机研发存在短板，粮食育种技术突破艰难，粮食单产较低以及农民种粮积极性不高等。以耕地为例，第三次全国国土调查公布的数字显示，过去1 0 年我国耕地面积减少了1.13亿亩，平均每年减少1000多万亩，部分省份耕地面积已经跌破了耕地红线，甚至可能还有已经跌破永久基本农田红线的现象。此外，耕地占补平衡导致耕地质量下降问题也大量存在，占优补劣、占近补远、占平原补山区、耕地熟地变生地的现象依然不少。在农机研发上，我国自主研发的大马力机械与国际先进水平相比还有较大差距，特别是能够适应南方丘陵山区的小型机械仍未突破，但从南方要素比较价格演化趋势看，更需要用机械等资本来替代劳动。当前我国的农机特别是优质大农机供给主要还是依赖于国外进口。此外，与主要产粮国家相比，我国农作物的单产水平较低，例如我国的大豆、玉米单产水平仅达高产国家的50%——60%。与此同时，农民种粮积极性不高也是我国粮食稳产保供面临的挑战之一。当前我国粮食生产成本不断上涨，相比于粮食主产国，我国粮食生产成本高出近1/3以上，但是我国粮食生产支持政策受WTO支持约束影响，支持空间有限，直接收入支持的工具和办法还有待探索，在成本高企且上升加快、收益增长赶不上成本增长的前提条件下，农民种粮所得收益越来越低。因此，解决农民种粮不挣钱，提高农民种粮积极性，日益成为保障粮食安全的关键所在。

第三，全球粮食供应链存在诸多风险与不可控性，影响我国粮食的稳定供给。粮食安全保障当中，粮食进口是重要的一环。近些年来，我国粮食产量在达到历史新高的同时，包括粮食在内的农产品进口量也达到历史新高，粮食对外依存度越来越高。2020年我国粮食进口数量为1.43亿吨，相当于2020年我国6.7亿吨粮食生产量的21%，大口径的粮食对外依存度已经达到18%。大豆和油料是我国对外依存度最高的两种产品。2 0 2 0 年，我国进口大豆1.0 0 3 3 亿吨，进口依存度达到8 3%；植物油进口量983万吨，自给率约为40%。“适度进口”是新时期我国粮食安全新战略的重要组成部分，粮食进口越来越多，粮食安全对外依赖越来越高，对粮食安全可持续性的影响值得警惕和防范。气候变化以及战争等因素导致世界粮食供给变化，会直接导致世界粮食可贸易量变化，但其趋势却难以确定，由此导致粮食国际供应链的运行风险。俄乌虽非我国农产品的主要进口来源地，但俄乌冲突导致的世界粮食总供给及可贸易量的减少几乎肯定会因世界粮食市场作为一个整体而对我国粮食进口产生不利影响。当前，复杂的国际局势与新冠肺炎疫情凸显了我国过去在国际农产品供应链上缺乏国外仓储物流、港口码头、国际贸易等国际供应链风险控制手段的短板，粮食进口大国在粮食定价、储运等方面缺乏相应的权利和保障，国际供应链风险大。目前我国粮食类产品的进口渠道非常集中与单一，任何一个供应地区出现自然风险、市场风险或者政治风险，粮食供应链就可能中断，这加大了国际粮食供给风险。因此，要在坚持适度进口的新时期粮食安全新战略要求的同时，也要正视包括粮食在内的农产品进口存在巨大风险的事实。

从现实来看，多维度的不确定性以及作为一个大国应以“确定性”应对不确定性的目标需求，都要求我国必须高度重视国内粮食的稳产保供问题，必须牢牢守住保障国家粮食安全的底线，坚持底线思维，增强忧患意识，不断增强国内粮食生产和供给的确定性。

保障粮食安全底线必须采取强而有力的措施

1.牢化责任体系。全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制考核。要求粮食主产区、主销区、产销平衡区都要关注粮食生产，积极承担粮食生产和稳定供给的责任，在保障粮食安全方面做出贡献。保障“菜篮子”产品供给，加大力度落实“菜篮子”市长负责制。稳定“菜篮子”产品长效支持政策，防止产品生产、产品价格大起大落，有效衔接“菜篮子”产品生产链、供给链、利益链。

2.优化生产条件。首先，要真正落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，严守18亿亩耕地红线，严格耕地用途管制。把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。确保农地用于农，高标准优质农田用于种粮；其次，要全面真实足额完成高标准农田建设阶段性任务，切实提高耕地质量，增强良田的粮食生产能力。加大中低产田改造力度，提升耕地地力等级。在水土资源条件适宜地区规划新建一批现代化灌区，优先将大中型灌区建成高标准农田。在丘陵山区结合高标准农田建设，开展宜机化改造，将“边际土地”真正改造成优质农田。

3.强化科技支撑。大力推进种源等农业关键核心技术攻关，全面实施种业振兴行动方案，推进种业领域国家重大创新平台建设，提高粮食生产能力。加快实施农业关键核心技术攻关工程，开展长周期研发项目试点，强化现代农业产业技术体系建设。要注重提升农机装备研发应用水平。全面梳理短板弱项，加快大马力机械、丘陵山区和设施园艺小型机械、高端智能机械的研发制造，并纳入国家重点研发计划予以长期稳定支持，重点支持粮食烘干、履带式作业、玉米大豆带状复合种植、油菜籽收获等农机，推广大型复合智能农机。

4.深化结构改革。继续推动农业供给侧结构性改革。大力实施大豆和油料产能提升工程，提升大豆和油料自给率。加大耕地轮作补贴和产油大县奖励力度，集中支持适宜区域、重点品种、经营服务主体，推广玉米大豆带状复合种植，开展粮豆轮作，推进水改旱、稻改豆试点，开发冬闲田扩种油菜。值得指出的是，供给侧结构性改革要重视处理好各种措施本身的科学合理性，以及农民接受和满意等一系列关系问题。

5.核心在于利益调节。要建立健全农民种粮收益保障机制，合理保障农民种粮收益，切实提高农民种粮积极性。不断探索和创新农民种粮补贴或价格支持等手段；优化配置现有产粮大县财政奖补等激励措施并创设新的激励手段，按照让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性的目标要求制定并推行政策，持续发挥政策保障效能。