重庆市新城发展模式与路径的探索

曹春霞 曹 颖 张 邯 CAO Chunxia, CAO Ying, ZHANG Han

0 引言

从1990年到2020年，我国城镇化率从26.4%增长至63.9%，年均增长率约1.25个百分点，这一快速城镇化的过程以大量的新城新区建设为主要推动力，其中“1992年10月，国务院批复设立上海市浦东新区”更是一个里程碑式的象征。其后，大量的新城、新区如雨后春笋般涌现。关于新城、新区的概念尚存在一定争议，笔者认为两者都是城镇化快速发展过程中城市空间的一种外在物质形式，只是处于不同的发展阶段、具有不同的逻辑模式，新城主要出现在规划理念中，新区则更多出现在政府文件中。技术逻辑和行政逻辑的双重叠加才是新城新区得以快速发展的要义，因此，本文暂不讨论两者的差异，而是将新区作为新城的一种形式来理解。目前，我国城镇化已经进入从速度增长向质量提升的换挡期，笔者结合重庆市新城规划建设的历程，分析当前的挑战与机遇，探索未来新城规划建设的路径。

1 新城发展的内涵及动力机制分析

1.1 新城的概念内涵与规划路径

新城建设始于第二次世界大战后的英国，早期是为了应对战后伦敦等大都市中心城区人口增长和经济复苏引发的资源要素过度集聚而设立的新城镇。根据《英国大不列颠百科全书》，“新城”是“一种规划形式，其目的在于通过在大城市以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对独立社区”[1]。我国的新城规划建设既有对特大城市的部分功能疏解，也包括在经济不发达地区，通过新城建设来适度扩大城市规模，发挥集聚作用、增加就业机会、促进经济发展。顾朝林[2]从城市治理视角提出中国的“新城”是国家改革开放的产物。武敏等[3]总结我国“新城”的本质是体现国家和地方政府发展意图的空间载体，其根本特征是相对于中心城区的“新”，具有“新空间”“新功能”“新主体”3个方面内涵。张捷[4]综合中国新城发展的实际情况，借鉴国外新城发展的实践经验，明确界定了新城建设理念所包含的核心特征，“出于特定的政策目标进行规划和建设；位于大城市郊区，有永久性绿地与中心城市相隔离；交通便利、设施配套、环境优美，能分担大城市区域中心城市的居住功能及产业功能的、具有相对独立性的城市社区”。从上述概念内涵来看，新城建设已不局限于解决城市郊区化问题，而是作为一个覆盖面广泛且综合的社会和经济现象，逐步成为国家和地区整体发展战略中非常重要的一部分[5]。

关于新城的规划发展路径，学界进行了多方探索。赵民[6]认为，成功的新城建设必须强调功能发展的多元化及社会发展的相对平衡，多元化的新城产业是新城实现相对独立的基础，不同城市及地区之间要有功能“错位”，以实现互补发展。王颖等[7]总结了国内特大城市新城建设成功的4个技术层面和2个政策层面的关键条件。一是人口规模，如何在较短时期内成功集聚较多人口是新城发展的关键，并且人口规模不应少于30万；二是与主城的空间距离，保持30—50 km适当距离，过近会加剧大城市蔓延扩张，过远则增加交通成本，削弱对人口和产业的吸引力；三是与主城的交通联系，包括通勤时间和便利度等；四是就业和文化上的吸引力，这是新城良性发展的重要因素。政策层面即政府支持和规划指导等。郑德高[8]总结了新城发展的内外动因，提出内因是社会经济发展以及技术进步对城镇化和工业化的影响所产生的把新城作为重要试验场的需求。外因是城市规划理论一直在寻找理想人居环境，从对城乡兼有的花园城市的探索到大中小协调发展的大都市圈，这些理论正好为新城发展提供重要的支撑。

1.2 近30年我国新城发展的3大动力

笔者认为，我国新城建设的主要动力有3点。

一是政策红利。改革初期采取的发展路径是让一部分人先富起来，然后带动另一部分人富起来，在城镇化模式上也是突出重点地区的优先发展，一批国家级、省级、市县级的新区、高新区（高新技术产业开发区）、经开区（经济技术开发区）、工业园区纷纷成立，各类倾斜政策集中于此，促使人口、资金、生产生活要素快速聚集。这一点是新城快速城镇化的重要外因。

二是人口红利。前30年国家人口数量的总体优势，加之城镇化的低起点，促使一大批进城务工农民和高校毕业生涌入新城新区，为城市带来了源源不断的生产者、消费者。这一点是近30年我国新城快速发展的主要内因。

三是市场红利。新城的选址往往是交通区位、资源禀赋较好的位置，通过人口和经济要素的集聚、信息和物资的交换，增强了资本和市场的吸引力，强者恒强的马太效应在新城新区的建设中尤为突出。

2 重庆新城规划建设历程回顾及面临的挑战

2.1 重庆新城规划建设历程回顾

重庆位于中国西南、长江上游，地处中国地势二三级阶梯的过渡地带，地理区位独特，是西部大开发的重要战略支点，是“一带一路”与长江经济带的联结点。重庆全域面积为8.24万km²，其中，中心城区5 473 km²，相当于上海的中心城与郊区的面积之和，或北京的中心城区与城市发展新区的面积之和。2020年重庆市城市常住人口为3 205万人，城镇化水平达到69%，城镇建设用地为2 530 km²；中心城区常住人口为1 034万人，城镇建设用地为958 km²。

重庆中心城区的发展历程始终与新城的规划建设相伴相生。建市以来，城市集中布局于中梁山与铜锣山之间、长江与嘉陵江交汇的区域；1984年江北机场开始建设；1990年通航，奠定了城市向北的基础；1991年成立重庆高新技术产业开发区（高新区），城市开始向西拓展；1993年成立重庆经济技术开发区（经开区），城市开始向东拓展；2001年重庆北部新区挂牌，城市向北拓展趋势明显加快；2003年重庆大学城设立，城市向西拓展的动力再次加强；2004年内环高速建成通车，中部槽谷的北部新区与西部槽谷的大学城、东部槽谷的经开区开始联动发展；2009年外环高速公路通车，城市建设突破两山屏障，三大槽谷的新兴组团发展动力增强；2010年两江新区设立，城市向北拓展再度加速（见图1）。

图1 重庆中心城区30年来空间拓展演变图Fig.1 The evolution of space expansion in the central urban area of Chongqing in the past 30 years

2.2 重庆新城建设面临的机遇与挑战

进入城镇化的换挡期后，重庆发展面临的机遇与挑战并存。一方面，外部性的政策红利仍将持续一段时期。2021年10月，中共中央国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，为推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极提供了根本遵循和重要指引，明确提出重庆“以建成高质量发展高品质生活新范例为统领，在全面深化改革和扩大开放中先行先试，建设国际化、绿色化、智能化、人文化现代城市，打造国家重要先进制造业中心、西部金融中心、西部国际综合交通枢纽和国际门户枢纽，增强国家中心城市国际影响力和区域带动力。以长江、嘉陵江为主轴，沿三大平行槽谷组团式发展，高标准建设两江新区、西部（重庆）科学城等，重塑‘两江四岸’国际化山水都市风貌”[9]。在此背景下，区域层面的政策刺激、重大功能设施的布局仍将有效助推重庆的新城建设，此为有利一面。

另一方面，城镇化的内生动力面临较大的压力，人口红利逐渐弱化。2020年底重庆城镇化率已到达69.5%，城镇化进程趋缓的风险不容忽视。近10年，重庆年均增长32.1万人，居全国第11位，年均增速1.1%，居全国第9位。2020年重庆60岁及以上人口比重占21.87%，居全国第5位，其中65岁及以上的人口比重占17.80%，居全国第2位。新增劳动力不足、老龄化问题突出也成为制约重庆新城建设的重要内在因素。

3 新阶段下重庆新城规划建设构想及实施路径

面对机遇与挑战并存的现实情况，正在编制的重庆市国土空间总体规划提出，要充分利用“两江”“四山”的生态资源禀赋优势，构建“一核五城”的空间格局[10]（见图2）。其中“一核”为“两江四岸”核心区，“五城”包括中部历史母城、东部生态之城、西部科学之城、南部人文之城和北部智慧之城。中部历史母城和南部人文之城的规划建设重点体现在城市有机更新上，以实现城市功能再造为主要手段，而其他“三城”则与上海的五大新城类似，是本轮规划中提出的需要重点打造的3个新城。北部智慧之城依托两江新区重点推动产业升级，打造智能化新兴城区；西部科学之城依托高新区、大学城重点推动产学研一体化，实现科技引领城市发展；东部生态之城依托广阳岛、经开区重点推动绿色化发展，打造未来生态城市样板。

图2 重庆中心城区“一核五城”的空间格局图Fig.2 The spatial pattern of "one core and five cities"in the central urban area of Chongqing

3.1 北部智慧之城：产业筑城的规划实施路径

3.1.1 智慧之城的发展基础

北部智慧之城是两江新区由新区向新城转变的升级产物。两江新区是内陆第一个国家级开发开放新区，已具有较好的发展基础，在国家和地区双重政策优势的叠加下，其区域引领职能更为突显，经济总量和增速在国家级新区中排名领先，领跑全国，人口和经济要素的聚集能力不断增强，产业高速聚集，形成了汽车、电子、高端装备制造3大支柱产业并带动产业效率不断提高，地均产出不断提升。目前拥有1个空港（江北机场）、2个水港（果园港、寸滩港）、2个高铁站（重庆北站、复盛站）和6个货运站（木耳、龙盛、鱼嘴、水土、江北机场站、唐家沱）的支撑体系，初步形成了以汽车、装备制造等为代表的先进制造业集群和以现代物流、金融服务等为特点的特色服务业体系，在产业格局上呈现产业要素高度集聚、工业化推动城镇化的特点，充分体现了以产业集聚推动城镇化发展的思路。当然，在发展中也遇到产业链“两头在外”、核心技术不足等问题。无论是传统制造研发，还是电子信息都存在原材料本地化程度低、技术国际化程度低等问题。在空间布局上存在建设用地散点布局、产城融合集聚不够等问题。

3.1.2 产业筑城的规划实施路径

在产业体系上，衔接“十四五”规划提出的产业体系，构建“4大先进制造业集群+4大特色现代服务业+N个战略性新兴产业”的智慧产业平台体系。同时推动产业链向中高端上移，打造一批产业聚集区+产业发展平台。大力发展数字经济、建设智慧城市，高标准高水平打造“制造重镇”“智慧名城”的核心承载区和应用示范样板区。

在空间格局上，构建“两江引领、三心集聚、区块协同、多网融合”的总体空间格局[11]（见图3），落实“两江四岸”城市发展主轴，以节点平台引领城市空间发展，突出区块互动，促进生态网、交通网、产业网、公共服务网和信息网“五网”融合发展，提升人流、物流、资金流、信息流叠加效应，提升城市能级，建设智慧城区。推动产业高质量发展，构建智慧驱动新格局，推动“产城景”深度融合，为高品质生活提供动力源。强化区域联动、完善配套功能，丰富拓展特色智能应用场景，构建集智慧创新、智慧展示、智能制造的城市新空间。

图3 北部智慧之城空间格局示意图Fig.3 Schematic diagram of the spatial pattern of the Northern Smart City

3.2 西部科学之城：科技兴城的规划实施路径

3.2.1 科学之城的发展基础

西部科学之城有着得天独厚的区位条件优势，处于成渝中轴的重要节点上，是助推成渝相向发展的重要引擎，在成渝双城经济圈建设中有着重要的战略意义。科学城的发展有着良好的科技创新基础。在科技资源上，从2003年大学城设立后，到现在已经形成14所高校、100多个研发平台、60多家科技服务平台的空间集聚，地区科教资源富集。在产业发展上，从1991年最早成立的高新区及随后的微电子产业园开始，已经形成电子信息产业引领发展的产业基础，目前已经拥有2个国家级园区、7个市级产业园区、3个口岸平台。西部科学之城科创元素加速汇聚，创新动能持续增强，创新人才不断涌入，已经形成新一代信息技术、生命健康、绿色低碳及智能制造、高技术服务4大主导产业。

3.2.2 科技兴城的规划实施路径

西部科学之城的发展聚焦打造“科学家的家，创业者的城”，目标愿景是塑造“未来之城，梦想之城”，力求建设成具有全国影响力的科技创新中心核心区、引领区域创新发展的综合性国家科学中心、推动成渝地区双城经济圈建设的高质量发展新引擎、人与自然和谐共生的高品质生活宜居区和链接全球创新网络的改革开放先行区。

在科技创新上，以科学主题“铸魂”。进一步集聚大装置、大平台、大院所、大产业，重点聚集“创新”，推动创新链、产业链、价值链融合，构建教学、研究、设施、实验、机构，以及人才、企业、金融、交易、交流“五个科学”和“五个科技”的创新体系，着力提升持续创新能力、资源整合能力、产业生成能力和经济产出能力。

在空间布局上，构建“一核四片多点”的格局[12]（见图4）。“一核”是集聚基础科学研究和科技创新功能的核心引擎，集中力量建设综合性国家科学中心的高新区直管园，另外涉及的4个行政区作为“四大创新片区”进行支撑。同时，通过打造高效的城市大脑让科学城更健康、更聪明、更安全。

图4 西部科学城空间格局示意图Fig.4 Schematic diagram of the spatial pattern of the Western Science City

3.3 东部生态之城：生态营城的规划实施路径

3.3.1 生态之城的发展基础

东部生态之城位于中心城区东部槽谷、长江生态文明湾区，岭、谷、槽、溪、峡、湾、岛、泉、湖泊、溶洞等生态资源富集，“江城、江镇、江村”有机融合，是国家城乡融合发展示范区、长江经济带绿色发展示范区。其中，6 km²的广阳岛是长江上游最大的江心绿岛，具有“长江风景眼、重庆生态岛”的美誉；以广阳岛为核心构建的168 km²的智创生态城，是重庆生态优先、绿色发展的核心引领区，已经成为重要的城市功能名片之一。

3.3.2 生态营城的规划实施路径

一是突出生态“场景”营城。打造美好生活场景体系，构建以青山筑底、水网为脉、簇群生长、以景塑形的山水田园都市空间格局。营造“青山绿水”的生态游憩场景，“诗意栖居”的未来生活场景，“智慧创新”的生态产业社区场景。

二是聚焦“绿色+”发展路径。加快推动生态产业化、产业生态化，不断提升发展的“含绿量”“含新量”“含金量”。以广阳岛智创生态城引领示范“大生态”产业，依托全域生态、文化资源全面发力“大文旅”产业，以国际生物城培育壮大“大健康”产业，依托山地农业基础做强现代化“大农业”产业，打造重庆绿色改革创新的“中国碳谷”。

三是重构城乡空间格局。塑造“城市组团、特色小镇、乡村聚落”3类城乡单元随自然生长、簇群布局的有机融合空间形态[13]（见图5）。擦亮山水林田湖草生态底色，围绕生态的8个要素做好生态治理。构建由沿江蓝道、滨水绿道、山岭风景道等构成的多层次慢行网络。规划城市风廊，引江风、山风入城市组团内部，让城市更加透气凉爽。

图5 东部生态城空间格局示意图Fig.5 Schematic diagram of the spatial pattern of the Eastern Eco-city

在生态营城的发展理念下，广阳岛上原规划的经营开发项目全部取消，仅规划新建两处公共建筑，以生态文明示范和教育培训为主要功能。同时，以地方法规形式出台《关于加强广阳岛片区规划管理的决定》，将168 km²的智创生态城分别划定为10 km²核心管控区、41 km²重点管控区和117 km²协调管控区，对不同区域内的建筑高度、强度、密度、色彩等制定相关要求。

4 对未来新城规划建设的若干思考

4.1 新城发展面临的主要挑战

首先，从人口红利来看，驱动新城发展的劳动力因素正在逐渐消失。人口增速的拐点早在前几年就已经到达，根据不同学者的预测，人口的峰值基本上会在2025年前后的某个时间点到来。2021年全国新增人口仅48万，二胎的红利已经在70后、80后身上得到充分释放，三胎政策在短期内难以形成有效刺激，人口的新一轮较快增长粗略估计也要再等20年。与此同时，城镇化率已步入缓慢增长的阶段，未来我国人口面临两个问题：一是廉价的农村劳动力日益减少，新城建设初期所需的生产型劳动力面临短缺；二是知识型劳动岗位需要大量时间培育，而新城发展初期所能提供的岗位以生产型居多，就业岗位的供需之间存在错位，这也将弱化新城对这批人群的吸引力。

其次，从政策红利来看，依靠政策倾斜驱动新城发展的模式将不可持续。过去30年的新城很大程度上有赖于国家和地方的政策红利支撑其快速发展，在党的十八届五中全会提出共享发展理念，以追求全民共同富裕的背景下，少数人、少数地区先富裕起来再带动多数人、多数地区的发展模式恐怕难以为继。

最后，互联网高速发展带来的地域扁平化趋势将使新城的区位优势难以凸显。历史经验显示，新城的选址往往具有较好的交通区位优势，这也是过去新城快速发展的重要因素之一。但随着互联网、物联网技术的日新月异及快速普及，传统的生产、生活方式都将面临重组。尤其是订单式的生产、物流配送方式可能会打破新城的区域优势地位，很多生产、生活要素可以无需在新城进行中转，而直接以点到点的方式在郊区甚至偏远的乡村之间进行要素流通。

4.2 新城发展的规划应对策略

上述挑战很难从规划角度解决。但笔者认为仍可以采取一些积极的规划应对方式。

一是合理确定新城的选址布局。未来在一张白纸上描绘理想蓝图的新城建设模式将不复存在，更多地需要在现有的发展基础上进行迭代升级。例如重庆的两江新区就是在过去北部新区的基础上提质扩容，重庆的西部科学城也是在大学城、微电园基础上整合再造。

二是重构新城的发展动力机制。未来的新城核心不在于城市建设面貌方面的“新”，而是发展内涵与动力方面的“新”。新的内涵和新的动力，就是要进一步聚焦人的多元需求，以满足人民对美好生活的向往为导向，提供高品质、差异化、有温度的空间供给，从生产驱动回归到生活驱动，空间尺度从以车为本回归到以人为本。新增空间、新建设施不再是主要的助推器，更多地需要探索新的生产组织模式、新的生活需求方式、新的城市治理手段。不再简单地依赖政策倾斜、人口数量集聚，更多地需要依靠区域性要素的组织统筹、技术人才的合理配置来激发新城的活力。

三是提升新城的规划布局理念。从产业筑城、科技兴城、生态营城的角度，塑造以诗意栖居、智慧办公、智能制造、绿色交通为特征的产、城、景、文深度融合的新城场景。在规模尺度方面，新城应规模适度，建立与空间绩效相挂钩的评价体系，避免贪大，避免带来地方政府的债务负担，走“小即是美”的道路。在功能业态方面，新城不再需要大量的新建房地产、商业商务楼宇，不宜追求超高层、标志性建筑物，而是需要投入更多以物联网、大数据为依托的新基建，以绿色低碳循环利用为主的新能源。

四是协调新城老城两者关系。新城既要疏解老城的功能，自身也要培育完善的城市服务能力，通过综合性功能的完善来避免产生与老城之间的潮汐交通；还要延续老城的文化意向和人文底蕴，做到“适境、留根、续脉”；更要提升城市的规模能级、产业能级、创新能级和服务能级，以此更好地参与区域竞争和合作，更好地发挥国家使命和区域责任。