城镇化2.0时代的中国新城规划建设转型*

张京祥 黄龙颜 ZHANG Jingxiang, HUANG Longyan

0 引言

新城概念的原型可追溯到19世纪末20世纪初霍华德提出的田园城市理论[1]。为了解决伦敦这样特大城市的现实问题，后来又在田园城市理论的基础上发展出卫星城理论。二战以后，为了解决人口增加、住房短缺问题并适应快速到来的郊区化趋势，西方国家兴起了新城运动，其中以英国最为典型[2]，[3]160。早在20世纪上半叶，中国当时的首都计划、大上海规划等都引入了西方的新城思想。中华人民共和国成立后，计划经济时期的工业卫星城主要是借鉴前苏联的模式，而1990年代后出现的各类新城则大量学习西方城市的经验。在特定制度环境中的中国新城担负着与西方新城不同的一些历史使命，尤其在改革开放以后，新城的规划建设不只是为城镇化提供空间载体，而且被视为政府的“必要投资”[4]81与资本积累的重要手段[5]，[6]23，受到国家战略选择与市场运作的双重力量的支配。具有中国特色的新城发展模式不仅丰富了世界新城规划建设史，而且支撑了中国高速城镇化与工业化时期的“增长奇迹”实现。

如今中国的城镇化水平已经超过65%，城镇化的阶段、驱动机制与格局也发生了重大转变[7]。面对国际、国内发展环境的巨大变化，中国新城规划建设也必须同步实现转型。城镇化1.0时代的中国新城建设成就斐然，但是也暴露出城市规划建设与治理中的一系列难题；在此背景下，近年来各种新城转型、优化发展模式回到决策层与坊间的视野①《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》（2020.10.31）提出“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张”，“要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，有序推动数字城市建设，提高智能管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题”。[8]，中国的新城正在由早期注重开发建设的“城镇化1.0时代”迈向注重运营管理的“城镇化2.0时代”[4]19。近年来，中国规划学界再次关注新城的规划建设[9]1，[10-14]，但总体来看尚缺少对城镇化转型背景下中国新城演化逻辑和发展趋势的解读。本文将基于城镇化两阶段的分析框架，通过梳理中国的新城演进历程、分析其内在的驱动机制，剖析新城转型发展的核心导向，并提出面向城镇化2.0时代的新城规划建设总体策略，为那些正在建设或将要建设的新城提供有益启发。

1 中国新城规划建设阶段的总体演进

中国新城的发展与规划建设受到总体经济社会背景的深刻影响，总结中华人民共和国成立后70多年的历史，我们可以把中国新城规划建设简要划分为以下4个阶段（见表1）。

表1 中国新城规划建设演进的总体阶段Tab.1 Phases of China's new town development

1.1 第一阶段（计划经济时期）：围绕重大工业项目布局配套的郊区卫星城

中华人民共和国成立后实施计划经济体制，全面向苏联学习经验与模式，在北京、上海、洛阳等一些城市郊区建设了许多工业卫星城。计划经济时期中国城市发展的主基调是建设“生产性城市”，这些郊区卫星城作为落实生产力布局的空间载体，基本奉行“非城市化的工业化”建设原则，重点是围绕重大工业项目布局配套相关生产性设施，而对服务配套设施的建设标准不高，消费空间很大程度上被压缩[15]。这些郊区卫星城肩负了“建立社会主义工业化基础”的历史使命，但在建设中伴随着土地利用效率低、配套功能欠缺、环境品质差等一系列问题，是“先生产，后生活”时代城市规划建设指导思想下的产物。

1.2 第二阶段（1980年—1990年代中期）：由开发区带动的近郊产业新城

改革开放后，中国经济体制由计划经济模式开始向市场经济模式逐渐转轨，大量沉睡的生产要素被激活[6]21。1980年代国家在沿海地区及一些内陆城市先后设立了经济特区、经济技术开发区与高新技术产业开发区等产业载体，它们在空间上大多跳开老城而独立设置，由此带动了一批新城的出现与快速发展。这些产业新城运用国家赋予的政策优势，积极引进外资、先进的技术与管理经验，它们既是落实国家重大战略部署、发展科学技术的空间载体，又是拓展城市功能结构、带动经济发展的增长极[16]。此时老城区多仍是承载城市各类功能活动的主要场所，而许多新城与主城区距离较远、配套服务尚不完善、生活氛围不足，吸引、集聚人口的能力有限，“产城分离”“钟摆交通”“有产无城”等现象还是比较普遍的。

1.3 第三阶段（1990年代中期—2010年代初）：高速城镇化与土地财政复合驱动的各类新城

随着改革开放进程的推进，中国先后完成了国有土地有偿使用、分税制、住房商品化等一系列经济体制改革，尤其是1990年代后期愈加强烈的全球化竞争外部环境、快速城镇化与工业化进程、土地财政等激励型经济体制等[17]57，给这一时期中国的“造城运动”带来了强大的驱动力，地方政府利用所掌握的土地资产与企业、金融资本联手，成为推动城市跃迁式扩张的重要力量[18]。在这个背景下，围绕各种重大项目、重大事件等兴建的各类新城大量的出现，除了产业新城外，还出现了诸如地产新城、科教新城、空港新城、商务新城甚至是国际合作的新城（例如中新苏州工业园、中新天津生态城）等。

1.4 第四阶段（2010年代初以来）：面向新发展环境的可持续型新城

2010年代初以来，国际、国内发展环境日益复杂、严峻，后金融危机、后疫情时代全球生产分工格局和贸易体系发生深刻的变化，为了在新时代大变局中实现经济社会的可持续、高质量发展，国家提出了新城新区等新发展战略并通过选择优势空间、重新配置资源来实现对区域与城市发展的有效干预[19]。与此同时，国家通过雄安新区、长三角生态绿色一体化发展示范区等，促进新发展理念、新规划建设模式的落地展现；城市政府也开始关注新城建设如何能够更加匹配国家、区域的战略目标，通过新城建设提升城市的功能与品质，缓解高速城镇化、工业化时期的“城市病”与债务危机，实现从“重资产开发者”向“轻资产运营者”角色的转变。

2 城镇化1.0时代：新城建设的驱动机制及面临问题

中国大规模的新城建设始于1990年代中期，随着改革开放带来的经济繁荣发展，城乡二元壁垒逐渐松动并进入高速城镇化的阶段；另一方面土地资本化为城市发展提供了强大的融资能力与信贷支持，以外延式扩张、资本型增长为核心特征的城镇化1.0时代正式开启[20]86。

2.1 “政府主动目标+高速城镇化+土地财政”的多向驱动

探讨这一时期中国的新城运动，必须将其置于高速城镇化的时代背景。城镇化1.0时代新城建设的主要动力是政府主动目标、高速城镇化和土地财政，也包括三者耦合作用形成的多向驱动。政府力量的介入对于新城发展一直具有显著的主导与推动作用，新城是承载政府主动目标的政策工具、政府企业化主导下的空间重构结果[17]58。在城镇化1.0时代，虽然大城市的老城区、小城镇也曾一度作为吸纳非农业人口的空间载体[21-22]，但并未像诸多新城一样扮演主要角色：新城既是一种生活环境，满足了人口增长的基本需求；又是一种价值空间，满足了产业与资本的发展需求；同时，新城还是一种生产手段，支撑了政府土地财政过程的实现。

城镇化1.0时代新城实现资本型增长的核心动力，主要来自中国特有的土地财政模式②赵燕菁认为城镇化1.0时代的“土地财政”不是财政，而是资本型增长的“土地金融”，城镇化2.0时代才真正走向运营型增长的“土地财政”。按照这样的观点，本文中所提到的“土地财政”均是指城镇化1.0时代的“土地金融”，特此说明。[20]86。改革开放之后，城市政府作为中央政府的代理人对城乡土地资产进行管理，它们将所掌握的土地资产作为信用基础，把公共服务未来运营的现金流收益提前贴现到原始资本积累阶段[23]。如此一来，城市政府便具有足够的能力滚动投入高质量的公共服务和基础设施建设，又可以将建成的公共产品再用于服务新增的城市人口，这套具有鲜明中国特色的“土地财政”模式为城市政府创造了充沛的资本供给，成为驱动新城开发建设的重要引擎。因此从本质上看，我国新城发展的主要动力并非如西方那样来自郊区化驱动[24]，而是由“政府主动目标+高速城镇化+土地财政”所形成的多向驱动。

2.2 城镇化1.0时代新城规划建设面临的主要问题

（1）发展定位不清，城市功能发育不足。一些城市为了出于利益驱动而盲目推动新城建设，对产业发展、新城建设与运营缺乏科学论证与前瞻谋划，导致部分新城发展动力不足、同质化竞争等问题[25]；注重招商引资与土地财政等眼前效益与短期利益，而忽视对新城生活功能、产业链协作配套等的建设，导致新城的综合功能发育不足。

（2）土地利用效率低下，债务风险增加。新城规划面积动辄数十甚至上百平方公里，空间建设分散，一些用地甚至“开而不发”，土地资源浪费、利用效率低下。据统计，地级市财政收入的30%—35%、县级财政收入的50%—70%来源于土地出让和房地产开发收入[9]5，土地财政“寅吃卯粮”式的路径依赖给地方带来巨大的债务风险。

（3）空间尺度失调，新城活力缺失。贪大求洋、开发粗放，新城建设追求“宏大叙事”的空间尺度，标准化的空间与建筑设计、快节奏的建设使得大量新城风貌趋同、特色缺失。注重新城建设的外在形象而“人本关怀”不足，难以形成适宜人居的品质与活力环境，新城居民缺乏归属感和凝聚力[26]。

3 城镇化2.0时代：新城规划建设转型的总体方向

在城镇化1.0时代，面对高速的工业化、城镇化需求，在“政府主动目标+高速城镇化+土地财政”的多向驱动下，即使一些新城的建设品质不高也会带来一定的产业和人口集聚；然而在城镇化2.0时代，中国越来越多的城市正面临人口收缩、经济增长乏力、不确定性增大等压力与问题[27]。对于新城而言，一旦经营不善而失去获取持续现金流的能力，城镇化1.0时代建成的庞大基础设施、公共设施就会成为海量的“沉没资本”，成为吞噬城镇化2.0时代新城运营现金流的“负资产”，因此，此时新城规划建设的关键策略就是尽量减少不能带来新现金流的固定投资[20]87。总之，中国的新城规划建设理念与策略亟需实现重大转型，必须主动变革创新，正确把握新时代新城规划建设的核心导向。

3.1 从城市增长机器转向城市可持续运维

在以增长主义为支撑的城镇化1.0时代，新城为中国经济的高速发展、外向型发展提供了一种可行方案，新城建设很大程度上是由“政府+资本”双方合力推动的结果，成为“中国增长之谜”的重要组成部分。由于地方政府与经济精英集团都具有发展经济的强烈动机，双方建立的这种合作伙伴关系与企业化治理模式也被称为“城市增长机器”（Urban Growth Machine）[17]58。然而，这种“双向寻租”的行为并不是必然会带来预期的回报，如果土地出让和房地产开发收入无法覆盖地方债务，那么“城市增长机器”就会土崩瓦解进而演变为系统性危机，目前中国许多“鬼城”出现的根本原因正在于此[28]6。

规避“鬼城”的“透支型收缩”③“透支型收缩”是指政府与市场为了实现增长目标而盲目拉大城市空间发展框架，但遇到经济下行危机或结构调整压力时不得不去库存、去产能，这是一种可以扭转的暂时性、局部性收缩。详见参考文献[28]5。需要从两个阶段来考虑：一是在新城前期的建设投入阶段，需要审慎决策；二是在后期的运营维护阶段，需要找到新的发展动力。经过一二十年的投入建设，目前中国许多新城已经具备了一定的规模和基础，这些新城未来发展要从“城市增长机器”转向对城市资产的可持续运营。总之，能否整合资源从而创造有效需求、盘活现有资产而创造可持续的现金流，是至关城镇化2.0时代语境下中国新城发展成败的关键。

3.2 从“城市的新城”转向培育区域性节点

在城镇化1.0时代，新城的规划建设和功能影响大多局限在某一城市的辖区范围之内。而在2.0时代，新城规划建设的战略意义已上升到区域协同的层面，亦即要通过新城来架构城市—区域协同发展的新格局。新时代新城建设需要主动呼应更大尺度的区域发展战略，从城市的新城转向区域的功能性节点，有条件的区域可以依托新城建设来加快形成多中心、多层级、多节点的网络型都市圈或城市群结构，避免“一市独大”的弊端，雄安新区就是一个典型的案例。再如上海的五大新城，都被定位为拥有“独立的综合性节点”影响的城市，在满足职能分工专业化、城市功能综合化的基本要求之外，还需要发挥辐射和服务区域的作用。简而言之，若干有条件的新城在2.0时代需要肩负双重使命——不仅要承担疏解主城区功能和人口的职能，还要成为支撑区域网络化发展甚至是在全球城市体系中的功能性节点。

3.3 从功能主义导向转向注重多元价值融合

功能主义对中国的城市规划有着深远的影响。功能主义导向的规划建设方式符合工业化大生产的效率要求，然而历史经验也表明，对功能主义的过分强调而忽视城市发展的综合目标，会带来产城分离、特色丧失、空间冷漠、社会冲突等问题，雅各布斯对此已有深刻论述。随着社会发展进步，当今的城市规划已日益转向对人文主义、社会公平、低碳环保、生态绿色等多元价值的关注[3]220。城镇化2.0时代的中国新城建设，正在突破功能主义的旧束缚而转向多元价值的融合，衡量城市运营水平的标准不再局限于经济效率，还需要综合考虑社会、文化、生态等多方面的因素。规划理念的转变渗透在多种形式的实践中，以雄安新区为例，其在规划纲要中明确提出了绿色低碳、信息智能、宜居宜业、布局紧凑、交通便捷等建设目标[29]。

3.4 从资本主导驱动转向“资本+人本”的复合驱动

城镇化2.0时代的新城建设若要取得成功，还需要资本与人本的复合驱动。我国已跨越劳动力无限供给的“刘易斯第一拐点”，劳动力价格不断上涨，城乡经济社会逐步融合成一元结构[30]。与之相关联的是城市发展方式的转变——发展逻辑从“聚资”转向“聚人”，发展理念从“轻人本”转向“重人本”，人群择业观从“先乐业再安居”转向“先安居再乐业”[31]……以上这些转变，均意味着人的价值被历史性地“大写”，魅力的城市环境、高质量的生活水平、温暖的人文关怀成为城镇化2.0时代城市的核心竞争力，谁拥有了对“人”的吸引力，谁就拥有了无限的未来。作为一种空间响应，新城建设不仅要有经济强度、建筑高度，而且要有社会温度、精神气度。城市规划可通过干预物质空间的多种手段，来塑造场所精神、市民精神，增强城市认同感，促进社会和谐，对人的体察关怀正是城市保持活力的根基所在。

4 面向城镇化2.0时代的新城规划建设策略

面向城镇化2.0时代的新城规划建设，一方面需要从国际国内案例中总结得失、汲取经验；另一方面则需立足于新时代发展形势与国情实际，因势利导、因地制宜地探索新城规划建设的策略，为世界城市的可持续发展贡献“中国智慧”“中国方案”。

4.1 审慎决策：综合评估新城规划建设的启动条件

城镇化2.0时代新城建设的环境条件已发生根本性的变化，因此，对于是否启动新城规划建设的决策一定要非常审慎。七普数据表明中国许多城市已经进入了“人口收缩”的区间，除了上海、杭州、成都等未来尚有较大人口增量汇集的城市还有可能建设新城外，其他诸多城市事实上已经失去了新城建设的人口动力需求，这时再谋划启动新城建设一定要慎之又慎。新城规划决策必须避免忽视成本、透支未来的“高成本投入”，注重可持续现金流回报的“低成本运营”。

4.2 理性选址：尽量利用已有城镇的发展基础

对于新开拓的新城，应尽量利用已有城镇的发展基础。尤其是大都市区的郊区新城，应成为相对于主城区的“反磁力中心”，要努力向综合化方向发展。例如，上海的五大新城前身是主城区周边的郊区（郊县），这些新城本身就具有良好的发展基础与比较强劲的动力，未来的目标是与上海中心城区构筑起网络化的大都市区，并在长三角世界级城市群内发挥重要的功能影响。

4.3 区域协同：运用体制创新来为新城发展注入新动力

面对城市区域化、区域城市化的总体发展态势，城镇化2.0时代的新城不仅是疏解中心城区功能与人口的“反磁力中心”，而且将会成长为具有辐射区域影响力的功能性节点。然而由于行政体制、财税体制、户籍政策等因素的影响，如何推动新城有机融入区域发展大格局依然有很大的空间。未来应努力消除要素区域性流动的各种障碍，运用体制创新为新城发展注入新的动力。

4.4 精在体宜：回归人本价值的空间发展理念

中国城市自古以来就有“精在体宜”的营建传统，环境营造是与心境体验无法分割的景观实践。新时代的新城应回归人本价值的空间发展理念，追求自然、人文与环境的统一。在总体布局上，塑造开敞区域+紧凑城市的空间格局，强化区域性蓝绿网络的建设；在社区规划中，完善生活圈服务体系，兼顾生产的高效率与居民日常生活的便捷性；在城市设计中，善于发掘地方文脉、运用艺术思维营造富有人情味的场所，提供更多的公共空间发挥“以点带面”的触媒效应；在开发策略上，空间开发要更为紧凑、功能更为复合多元，尽量将有限的资源、人口在空间上集聚起来，渐次开发，由此来培育、激发新城的活力。

4.5 务实谋划：顺应“人产城”规律统筹新城建设的时空顺序

进入城镇化2.0时代，面对经济增速下行、城镇化动力趋缓等现实形势，新城建设不能再“拉框架”“下跳棋”，而要理性、务实地谋划新城的人口、产业、服务等要素导入的时空顺序与策略。新城规划建设必须充分认识、尊重“人—城—产”的基本规律，注重谋划各种要素导入、空间建设投入的时空顺序，避免在后续运营中造成不必要的浪费，这就需要将策划、规划、设计、运营等原先分裂的各个环节实现一体化的整合联动。

4.6 量体裁衣：有效管控建设、运营成本并创造持续现金流

以土地财政为主的投资驱动型增长模式日趋乏力，运营能力、现金流保障能力对未来城市的可持续发展至关重要，管控建设成本和运营成本是决定新城未来发展成败的关键环节。我们要避免简单地将“智慧城市”“低碳城市”“生态城市”等概念化，导致脱离实际的建设高投入、运营高成本。同时，要理性确定基础设施、公共服务设施的建设规模与标准，避免将来形成华而不实的“负资产”。从供给侧考虑，创造现金流的一个重要路径是积极发展以科技创新为主体的新基建，并在治理手段和空间供给两方面予以支持。

5 结语

城镇化2.0时代是多种力量、多种机制交织影响的变革时代，新的环境赋予了中国新城规划建设新的内涵。新时代的新城规划建设需要在总结经验与教训的基础上，确立新导向、拓展新思路、谋划新策略。由于发展基础与背景的巨大差异、发展环境的巨大转变，当年工业化时代的西方新城规划建设理论与模式已经无法适用于中国，更不能指引中国的未来。未来的新城规划建设中，我们不仅要拒绝生搬硬套西方的模式和做法，而且还要警惕“刻舟求剑”式地沿袭增长主义思维与规划传统，中国的新城需走出一条切合实际的转型发展、创新发展之路。同时需要指出的是，中国面对整体转型的大背景、巨大的区域发展差异，不存在也不应该追求“放之四海而皆准”的新城规划建设范式。紧密针对地区实际而理性务实地探求新城规划建设的适用策略，应成为我们不二的选择。