消费者转基因食品知情需求、标识制度供给与完善路径

于慧丽，刘登攀

西安医学院马克思主义学院（西安 710021）

我国是世界上较早研究转基因技术的国家。近年来，在国家政策推动下，我国转基因技术发展迅速，并在一定范围内种植转基因作物，市面上有转基因食品在售。实际上，消费者对转基因食品的安全性仍存在广泛争议，其对转基因食品知情需求强烈。然而，标识转基因食品将增加消费者的购买成本，影响转基因食品经营者的市场效益。合理协调保障消费者知情权与减少不必要的标识成本的矛盾，不但可充分保障消费者的知情权、提升转基因食品经营者积极性，还可助推我国转基因食品产业健康发展。

1 消费者转基因食品知情需求

1.1 消费者转基因食品知情需求的法理分析

转基因是指将一种或多种基因片段移植到目标体内，以实现转基因产品抗寒、抗腐、增产、减少农药使用、增味等效果。转基因食品是指使用转基因原材料生产加工而成的食品。消费者基于一些原因反对转基因食品，有消费者认为转基因食品不安全，食用转基因食品危害生命安全与身体健康；有消费者认为转基因食品使用了新兴技术，违反自然规律；有消费者认为转基因食品违背宗教信仰等。反对转基因食品的消费者认为，支付货币换取等价食品，便有权获得安全商品，以维护自身及家人的生命健康权，并有权充分了解食品的真实信息，而后根据自身的认知、喜好、信仰等因素综合判断并作出选择，因此，转基因食品标识是认知其是否符合自身需求的重要参考。

1.2 消费者对转基因食品知情需求表现

我国现行《消费者权益保护法》第八条规定消费者的知情权，即消费者有权知悉商品或服务的真实情况。向公众标识转基因食品的真实情况包含几个含义：其一，标识消费者所需转基因信息；其二，站在消费者的立场，尊重消费者，以消费者能够理解的文字、数字、图标等标识。转基因标识重在识，而非标[1]。换言之，转基因标识并非仅把相关转基因信息标在食品包装上，更重要的是让消费者轻松识别和理解。

2021年1—3月，对陕西、山西、新疆、青海、上海、湖南、四川等436位成年消费者进行关于消费者转基因食品标识认知和需求的调查。通过分析调查问卷结果，总结消费者对转基因食品及标识的认知和需求呈现的几个特征。

其一，部分消费者对转基因食品本身及市面销售状况的认知不清晰。消费者对转基因食品本身了解不多，96.56%的消费者听说过转基因食品，但多数消费者不太了解转基因机理，非常了解的只占4.13%（见图1）。消费者对我国上市的转基因食品种类不了解，2.06%的消费者非常了解，超过1/5的消费者完全不了解（见图2）。消费者对我国上市的转基因食品数量了解不清晰，30.96%的消费者认为我国上市的转基因食品非常多，28.9%的消费者不清楚我国市面上是否有转基因食品在售（见图3）。

图1 消费者对转基因食品机理的认知

图2 消费者对上市转基因食品种类的认知

图3 消费者对转基因食品上市数量的认知

其二，消费者对转基因食品标识需求强烈。被调查的半数以上消费者认为转基因食品必须被标识，1/4的消费者认为比较有必要被标识，只有2.75%的消费者认为转基因食品完全没必要被标识（见图4）。22.02%消费者在购买食品时，有经常查看食品配料表习惯，51.38%的消费者偶尔会留意食品外包装上是否含有转基因成分的配料表（见图5）。

图4 消费者对转基因食品标识的需求程度

图5 消费者留意转基因食品包装配料表的频次

总体而言，消费者对转基因食品标识需求强烈。然而，我国市面上可见的被标识的转基因食品比例不高，且消费者不易识别。通过调查获知，62.16%的消费者在平时购买食品时，看到食品外包装上有转基因成分及比例标识的频次不太高，只偶尔可以看到，24.08%的消费者完全没有看到过（见图6）。

图6 消费者看到转基因食品标识的频次

2 我国转基因食品标识制度供给困境

2.1 我国转基因食品标识制度供给现状

我国转基因食品标识管理规定主要集中在《中华人民共和国食品安全法》（2018年修订）（简称《食品安全法》）第六十九条、第一百二十五条第三款和《食品标识管理规定》（2009年修订）第十六条。《食品安全法》第六十九条规定了生产经营者必须标识转基因食品的法律义务，以及未按照规定标识应当承担相应法律责任。《食品标识管理规定》（2009年修订）第十六条规定转基因食品应当使用中文标识。除此之外，关于我国转基因食品标识没有其他更为详细的制度规定。由此可见，我国专门的食品相关法律法规中关于转基因食品标识制度还不完善。相关制度不完善与现实需求促使相关执法部门以及消费者查询与转基因食品标识制度有关联的农业转基因生物标识规定。我国农业转基因生物标识规定具体体现在几个法律法规中：《农业转基因生物标识管理办法》（2017年修订）（以下简称《标识管理办法》）详细规定了必须被标识的5类17种转基因生物，否则不允许销售；《农业转基因生物安全管理条例》（2017年修订）第二十七条和《标识管理办法》第三条均规定，我国境内销售的属于5类17种农业转基因生物必须被标识，否则严禁进口和销售；《农业转基因生物安全管理审批（农业转基因生物标识审查认可批准文件）》规定，农业部行政审批综合办公室受理审核转基因生物入境信息，包括审核转基因生物标识内容和标识部位，申报单位需详细说明转基因成分标识大小、尺寸比例、颜色、在产品包装上的部位、牢固度、附着力等。

综合上述法律法规，总结并梳理我国转基因食品标识主体、标识内容、标识方式等规定。其一，关于转基因食品标识责任主体的规定。《标识管理办法》第五条规定将生产、分装单位和个人作为标识责任的主体，即规定每次负责分装转基因食品的生产者、加工者、销售者的单位和个人作为标识主体。其二，关于转基因食品标识内容的规定。《食品安全法》第六十七条规定了转基因食品标识与转基因食品生产加工过程标识的双标识义务，即：如果食品中含有转基因成分，必须被标识；如果食品原材料含有转基因成分，即便在食品中已经检测不到，也必须被标识。其三，关于转基因食品标识方式的规定。《标识管理办法》第六条第一款规定了转基因食品生产经营者必须使用规范的中文汉字标识，以及作了如何具体标识的指导性规定。综合以上条文可以看到，我国法律法规对转基因生物作了兼具产品与过程的全面标识规定。

2.2 我国转基因食品标识制度供给不足

从消费者需求视角来看，我国转基因食品标识制度还存在明显不足，致使市场销售的转基因食品标识混乱，并未真正满足消费者的知情需求，保障消费者的知情权益，一定程度上加剧消费者对我国转基因发展战略规划和政策执行的误解，亦加剧相关部门执法困境，影响我国粮食安全保障、生态环境治理等战略实施大局。

2.2.1 缺乏专门完整的转基因食品标识制度，现有制度不健全，现实操作中易出漏洞

与转基因食品有些关联的法律散见于不同位阶、不同方面的法律法规中，不能全面系统地规定转基因食品标识的事项，会导致2个不利后果。

其一，食品生产经营者不标识或不规范标识。一方面，我国部分消费者对转基因食品的抵触情绪激烈，这部分消费者坚决不选购转基因食品。此次调查结果发现，25.23%的消费者完全不能接受自己或家人吃转基因食品（见图7）。那么，食品生产经营者为获得更多的市场营利，便迎合这部分消费者的心理需求，利用法律法规不健全而不标识或不规范标识。另一方面，目前法律采用的是定性标识，仅对法律规定的5种17类的转基因生物直接加工产品才标识，缺乏对下游深加工食品的标识规定[2]。如果我国规定的5类17种转基因生物曾经出现在生产加工等环节但在食品成品中无法检测，还需生产加工者详细标识，则会增加其生产成本，也会提升食品价格，销售可能面临风险。这会刺激部分食品生产经营者为追求最大化市场利益而隐瞒真实情况，不标识，与立法初衷背道而驰。有食品生产经营者甚至反向标识，利用部分消费者反对转基因食品的心理，在无转基因成分的食品外包装上标识“非转基因”字样，吸引消费者眼球。因消费者肉眼无法观察到食品生产加工工艺和过程，无法甄别是否是转基因食品，便极易受到食品标签的误导，作出完全违背真实意愿的行为。

图7 消费者是否接受自己或家人食用转基因食品的意愿调查

其二，加剧执法困境。现实中，部分食品生产经营者、销售者私自生产加工、售卖国家未批准上市的转基因食品及原材料，5种17类的转基因生物难以涵盖所有在售转基因食品及其原材料，加之我国批准上市的转基因食品本就存在标识混乱现象，食品监管部门在执法时便遭遇困境。法律法规分散使得执法机关难以精确参照具体法律法规高效定性转基因食品，以及判断标识方式是否合法，只能根据现有相关法律模糊执法，为执法漏洞留下巨大空间。此外，根据现行规定，农业行政部门、质检部门等多部门监管不同阶段和领域的转基因食品，致使责任推诿，由此加剧执法难度。

2.2.2 现行标识制度无法充分保障消费者的知情权

我国消费者群体巨大，消费者的学历、职业、年龄层次不齐，对转基因的认知差异较大，对转基因的情绪反应亦是如此。无论是反对转基因食品的消费者，还是支持转基因食品的消费者，对转基因标识的知情需求都很强烈。反对转基因食品的消费者在选购食品时会留意食品包装上是否有转基因配料成分，以便避开转基因食品。对转基因食品安全的担忧可能是决定消费者是否选购的决定因素[3]。支持转基因食品的消费者在接受传统食品时，亦能够接受转基因食品。如果转基因食品在价格方面表现出比传统食品低时，一些消费者会毫不犹豫地选择转基因食品，一些消费者经过考虑，可能选择转基因食品。调研结果显示：如果转基因食品与传统食品价格相当时，只有2.29%的消费者会购买转基因食品，48.17%的消费者可能会买；如果转基因食品价格比传统食品价格低一点时，3.67%的消费者会优先选购转基因食品，比价格相当时提升1.38%，57.34%的消费者可能会选购，比价格相当时提升9.17%；如果转基因食品比非转基因食品价格低很多时，5.73%的消费者会优先选购转基因食品，比价格相当时提升3.44%，59.4%的消费者可能会选购，比价格相当时提升11.23%（见图8）。综合可见，无论是支持还是反对转基因食品的消费者，对转基因食品均有知情需求，反对转基因食品的消费者知情需求更为强烈，但我国转基因食品标识制度还不能满足消费者知情需求。

图8 转基因食品与传统食品价格比较影响消费者购买意愿的调查

3 国外转基因食品标识的制度经验

3.1 美国转基因食品标识制度规定

美国转基因技术发展水平处于世界领先地位，由于技术先进，加之是多元文化交融的国家，美国民众观念开放，对转基因食品持包容态度。美国对转基因食品秉持实质等同原则，即转基因食品与传统食品无异。因此，在转基因食品标签制度上，美国采取“自愿原则”，法律不要求食品生产经营者必须标识转基因食品，食品生产经营者自愿决定是否标识转基因食品，以及采取什么方式标识转基因食品。如果决定标识转基因食品，则必须对消费者承担诚信义务[4]。换言之，转基因食品生产经营者一旦被标识，便要标识全面和真实的信息，不得欺瞒和误导消费者，并将是否欺瞒和误导消费者作为转基因食品标识是否错误的评判标准之一[5]。多年来美国运用政府公信力担保转基因食品的安全性，加之美国民众观念开放，消费者一直食用转基因食品，且至今没有发现一例转基因食品致害的案例。实际上，转基因食品被端上美国消费者的餐桌对其是福利[6]，其中，价格便宜便是其一。美国消费者非常在意食品价格，这成为是否选购转基因食品的主要决定因素之一。多年来美国消费者一直在争议是否需要给转基因食品标识，因为消费者不愿意为美国标识溢价买单。因此，强制性标识、全面标识与绝对透明标识均不能得到广泛推广[7]，而自愿标识能够实施多年。

3.2 欧盟转基因食品标识制度规定

欧盟转基因食品标识制度与美国截然相反。欧盟委员会认为，转基因食品无法通过生殖或其他自然发生的重组获得的方式发生改变，携带1个或多个外基因，外基因可能来自病毒、细菌、植物或动物[8]。因此，欧盟风险意识很强，对转基因食品秉持“风险预防”原则，要求对生产、加工、物流、销售等所有环节的转基因食品均采取强制标识的规定，且上一环节的转基因食品被输送到下一个环节，下一个环节必须完备、详细记载转基因信息，至少保存5年供消费者可查。如果欧盟批准的转基因成分大于0.9%，就必须被标识，如果欧盟没有批准的转基因成分大于0.5%，就必须被标识。实际上，世界卫生组织作出“被批准上市的转基因食品未见损害人体健康”的重要论断[9]。此外，有学者研究欧盟批准的转基因作物的安全性，没有发现转基因作物与同类非转基因作物有实质差异。如有学者针对欧盟商业化种植转基因玉米（MON810）上市后进行调查，汇总长达10年（2006—2015年）对农民问卷调查的结果显示，没有发现MON810有任何不良反应，在安全性上与传统玉米别无二致，却具有传统玉米无法比拟的优势，即种植MON810可显著减少农药使用，有效防止目标害虫，增加作物产量[10]。然而，这些研究结果依然无法撼动欧盟对转基因食品的标识制度规定。

3.3 欧美转基因食品标识制度促发我国制度反思

我国相关规定与美国和欧盟均不同。与美国不同的是，我国采取的预防原则，要求强制标识。从这点来看，我国将转基因食品与传统食品区别对待。与欧盟不同的是，我国采取定性原则，但未采取阈值标准。我国不像欧盟实施阈值管理标识，而是一刀切，即采取“无”和“有”的评判标准。换言之，只要转基因食品中能够检测到5类17种转基因成分就必须被标识，或者5类17种转基因生物中的任何一种曾经出现在生产加工的任何一个环节，哪怕最终食品中已检测不到转基因成分，也必须被标识。比较看来，我国转基因食品标识制度看似比欧盟更严格，更能够保障消费者知情权。实际上，由于食品生产经营者不愿为标识溢价而失去潜在的消费者，便不标识或不规范标识，反而弱势的消费者不能辨别真实情况，其知情权受到侵害。为何更为严格的标识制度现实中实施起来却适得其反，究其原因，未针对我国消费者的转基因认知现状而处理好保障食品生产经营者的合理市场利益和保障消费者的知情权、减少消费者不必要承担的溢价成本之间的关系。

4 我国转基因食品标识制度完善路径

4.1 制定系统完备针对性强的转基因食品标识制度

转基因食品的发展不但关乎国家粮食安全战略大局，也关乎消费者的民生大计，还关乎消费者的法律权益。因此，亟需制定系统完备针对性强的法律法规。现有2种方案考虑。其一，现行《食品安全法》是食品相关法中位阶最高的法律，考虑可在《食品安全法》中转基因食品部分全面详细修订转基因食品的概念、标识原则、标识主体、标识内容、标识方法、监管主体、监管责任等规定。其二，由农业农村部门制定一部《转基因食品标识管理条例》，其中包括转基因食品的概念、标识原则、标识主体、标识内容、标识方法、监管主体、监管责任等规定。

4.2 有限标识转基因食品

4.2.1 罗列被标识的转基因食品

应设定消费者知情权边界，否则难以实现强制标识制度的立法目的[11]。因转基因食品标识会增加食品生产经营者的投入成本，一方面生产加工者不愿意标识，另一方面标识溢价需消费者承担，而食品价格是消费者选购食品时的主要衡量因素。转基因食品标识与转基因食品本身安全性无关，转基因食品标识关系消费者的知情权，而转基因食品本身安全性关系消费者的生命健康权[12]。我国对转基因食品管理非常严格，上市的转基因食品原材料经过千百次反复试验验证安全，政府应有底气和信心在转基因食品发展过程中运用公信力和话语权引导消费者的食用倾向，不但保障消费者的知情权，也减小食品生产经营者的标识成本，还可以帮助执法部门有针对性的执法，减少执法资源浪费。为保障消费者的知情权，也为减少不必要的成本支出，我国可对转基因食品进行有限标识。仅需对含有转基因成分的食品采取强制标识制度，不需对食品生产加工过程中触及过转基因材料但在消费者直接食用的产品中已检测不到转基因成分的食品标识。需被标识的转基因食品是消费者可以直接食用的食品，包括食品终成品和食品半成品。

确定食品中是否含有转基因成分需要通过检测手段，检测手段则会增加经营成本和消费成本，可将需要标识的食品及原材料以类别的形式罗列出来。如通过以下方式加工而成的食品，在食品终成品中通过现代检验技术无法检测转基因成分的均不需被标识：其一，使用转基因农产品喂养的动物或被注射过转基因疫苗的动物被生产加工为食品原材料，由此类原材料加工而成的食品；其二，使用转基因技术生产而成的食品添加剂，此类食品添加剂应用在食品生产加工过程中等。

4.2.2 制定阈值标识制度

调查结果显示，11.47%的消费者完全能够接受自己或家人食用转基因食品，63.3%的消费者能接受一点，25.23%的消费者完全不能接受（见图7）。这个结果与2015年对陕西、山西两地572位消费者对转基因食品的认知和态度的调查结果不同。2015年的调查结果显示，68.2%的消费者非常担心食用转基因食品危害人体健康，16.85%的消费者比较担心，只有15%的消费者表示不担心[13]。比较2组数据说明，接受转基因食品的消费者比例有所提升，说明转基因食品产业发展的这些年，随着政府、生物科学家、媒体等的科学普及和消费者的科学素养提升，消费者对转基因食品的认知更加趋向科学理性化，这对我国科学规划和合理发展转基因是个利好消息，为转基因食品有限标识奠定群众基础。转基因食品标识本就与转基因食品的安全性无关，且我国已上市的转基因产品安全有保障。为进一步减少标识成本，实施有限标识制度，可实施有限阈值标识规定。即在对消费者直接食用的含有转基因成分的食品终成品和半成品标识时，确定标识阈值。因我国与欧盟均采用严格强制标识，可参照欧盟的标识阈值规定，如果转基因成分大于等于0.9%，必须被标识。随着我国转基因食品的发展进程，可与时俱进地调节标识阈值。

4.2.3 加强对阴性标识管理

我国粮食安全还面临重大挑战，我国还有不少消费者抵触转基因食品。如果在现况之下对食品作阴性标识，则符合抵触转基因食品的消费者需求，但一定程度上影响我国发展转基因战略实施，还会导致传统食品与转基因食品的不正当竞争。因此，我国还不宜对转基因食品进行阴性标识。现行法律法规对阴性标识主体未作详细法则规定，对此，我国需完善立法，可实行罚款、吊销营业执照等处罚措施。