检察机关服务保障自贸区建设的探索

张云东 潘巍 梁新宏

摘 要：检察工作既是自贸区建设的重要组成部分，也是其重要的推动力量。苏州园区检察院在服务苏州自贸片区建设中，树牢主动服务、有限参与等理念，创新知识产权权利人保护、风险提示函、多元争议解决机制等，着力构建覆盖“四大检察”的法律监督格局。同时，积极延伸提供“风险防控提示+法治预防宣讲”的前端预防和“检察建议+调研报告+多方共治”的后端治理路径，营造优质法治环境。面对自贸区新业态、新问题，检察机关的法律监督方式有必要从人工化向数字化、从末端治到全周期、从单维度到多向度转变。

关键词：自贸检察 司法保障 前防后治

2019年8月26日，国务院同意设立中国（江苏）自由贸易试验区，其中的苏州自贸片区（以下简称“自贸区”）全部位于苏州工业园区，面积占江苏自贸区总面积的一半以上。为适应在全球化语境下解决纠纷、维护自由竞争的需要，检察机关必须更新理念、准确定位、主动应对，更好地发挥服务保障作用。苏州工业园区人民检察院（以下简称“园区检察院”）就此开展了一系列探索，力求从理念和实践上做到与自贸区发展同频共振，努力提供优质的自贸检察产品。

一、自貿区建设对检察工作的内在需求

一是要拥有“主动服务、有限参与”的精神。一方面，检察机关要立足“四大检察”职能，依法打击发生在自贸区内的各类刑事犯罪，依法开展民事、行政诉讼监督和公益诉讼检察，做到检察工作“不缺位”。另一方面，考虑到涉外商业活动的特点，明确服务自贸发展的范围和边界，避免过于频繁的司法活动或过于“热情”地接触对企业造成压力，做到检察工作“不越位”。园区检察院也在主动服务保障自贸区发展的同时，突出工作重点，厘清活动边界，坚持有所为有所不为，做到履职不干预、保护不添乱。

二是要善于当好“公共利益的代表”。首先，树立权威公正的司法形象，“在全世界瞩目聚焦下，自贸区检察执法的任何一举一动都会影响区内外企业乃至国际社会对该区法治环境的认知，进而影响对我们党和政府依法治国的认知。”[1]其次，在为自贸区改革发展提供服务保障的过程中，需要检察机关结合办案做好风险防范预警，确保自贸区在风险可控的前提下不断获得改革利益。最后，检察机关要充分利用公益诉讼职能，在国有土地、环保等领域积极履职，维护自贸区的发展利益和民生利益。如去年以来，园区检察院通过发出检察建设，与街道联合解决两所驾校非法占地难题，有效盘活自贸区内3万余平方米土地存量。

三是要展现国际化、专业化司法水平。在人员配备上，要将具有国际商贸、国际法知识，通晓国际惯例和国际规则，精通外语的检察专业人员充实到自贸检察队伍中，构建办理涉自贸区案件的专业化、扁平化办案组织。在能力培训上，要积极适应自贸区建设高度国际化、法治化的特殊需求，加强与高校联手，加快培养通晓国际贸易、金融、涉外知识产权等相关法律，并善于与国际法律机构沟通的检察专门人才。同时，还要进一步加强自贸区检察机关的协作交流，共同提升国际化、专业化司法水平，形成优势互补、资源共享的自贸区检察工作新格局。

二、自贸区法律监督履职的苏州实践

（一）立足科技创新领域，加大知识产权检察保护力度

自贸区在生物医药、纳米技术、人工智能等高科技领域发展迅猛，知识产权案件专业性强且案件类型多样。自贸检察履职中，园区检察院主动为知识产权权利人和企业维护自身合法权益提供更为便捷和高效的检察服务保障。

针对知识产权刑事案件专业性强、权利人维权成本高等问题，园区检察院通过制定《知识产权刑事案件权利人权益保障办案指引》，引导刑事案件权利人提供侦查线索，协助司法机关锁定犯罪嫌疑人、排查同案犯，并提供有关侵权产品真伪的鉴定意见。为保障知识产权权利人的知情权，制定知识产权案件赔偿谅解工作程序、申请权利人出庭提升庭审指控效果、加强知识产权释法说理、发出风险防控提示函。为有效解决知识产权案件“技术事实认定难”问题，扩大知识产权犯罪案件权利人参与刑事诉讼的深度和广度，提升知识产权权利人的产权保护意识和司法活动的参与感、认同感，为科技创新营造良好的司法环境。

（二）立足金融创新高地，营造金融创新法治环境

自贸区是苏州乃至江苏的金融高地，集聚了超过1200家金融机构，而挂有投资、融资、理财等名义的公司共有4000余家。与此同时，利用自贸区金融创新环境实施犯罪的数量也有所增多，对金融秩序和社会稳定造成危害。

一方面，新型的集资手段层出不穷，可能引发投机性资本流动套利，也可能使洗钱、资本外逃的风险加剧;另一方面，利用互联网实施经济犯罪的问题逐步凸显。而对该类犯罪的打击处理，往往因为侦、诉取证“供需”错位而受影响。对此，园区检察院梳理归纳出具有自贸区特点的6大类17个问题，向公安机关发出《集资犯罪类案监督检察建议》。注重加强类案取证引导，针对集资案件证据繁杂等问题，制作4大类23条160余项《类型化案件差别化证据指引》手册，将司法审计报告作为认定非法集资类案件犯罪金额、损失数额的主要证据，也是定罪量刑的最重要依据之一。制作《非法集资类案件司法审计工作指南》，并向公安、会计师事务所等单位发放，力求打通公安、审计和检察工作之间的“供求”通道，确保该类案件查得快、审得准、诉得精。

（三）更新刑法理念，打造自贸区多元争议解决机制

自贸区在发展过程中，贸易摩擦增多、新类型的犯罪涌现，如何慎重对待企业犯罪行为，公正解决各类新兴产业中的涉刑纠纷，是检察工作面临的任务。

非讼争端解决方式作为化解纠纷的重要途径，园区检察院进行了积极探索。打造刑事和解与非讼融通对接的办案模式，提升检察机关在事实审查、证据认定和规范适用等环节的专业性，利用调解等方式，避免用刑事手段干预经济活动。通过建立园区非诉讼服务中心，搭建区、街道、社区三级非诉讼纠纷化解服务平台，建立有自贸特色的多元争议解决机制。按照刑事和解工作要求，结合自贸区内刑事案件特点，邀请人民调解委员会入驻检察机关调解工作室，与司法行政机关签署《关于进一步加强刑事和解工作的实施办法》。聘用专业调解员，加大轻微刑事案件调解力度，发挥人民调解组织在刑事和解中的重要作用。建好用好刑事和解平台，将刑事和解与非诉融通对接，建立健全联动机制和信息双向交流机制，充分运用调解方式化解社会矛盾纠纷。

（四）探索推进“2+3”前防后治路径，延伸办案职能

检察工作在立足“四大检察”职能开展司法办案之外，基于辦案延伸的“2+3”前防后治路径也应当纳入服务保障举措之中。

1.“风险防控提示+法治预防宣讲”的前端预防路径。从宏观的刑事立法理念来看，当代刑法立法的突出特点是预防性立法，它重在风险管理，且目的在于以先发制人的手段预防实害结果发生。[2]自贸区承担着先行先试、积累经验的历史使命，据此，检察机关有必要将服务保障举措前移，更加注重法律风险防范。

（1）见微知著，做好风险防控提示。检察机关可从末端办案发现前端治理中的普遍性、趋势性问题，并通过运用《风险防控提示函》等形式，针对性提出风险防控和社会治理建议。相较于检察建议，《风险防控提示函》有其特定和不可替代的作用：①注重防微杜渐，节约社会成本。相较于事后监督治理，它更加注重发现隐藏的风险隐患，力求在问题发生前开展治理，将犯罪扼杀于萌芽状态，节约司法成本。②打破区域壁垒，实现共治效果。相较于向异地单位制发检察建议存在的不便，它可直接发至异地案发单位或行业主管部门，更具灵活性、便捷性，极大提高了跨区域风险提示的效率。③突破层级限制，提升制发效率。相较于对非同级单位制发检察建议时需履行层报制度，它以工作函的形式给予善意提醒，更为柔性，“流通性”也更强。

（2）防微杜渐，开展法治预防宣讲。随着时代发展，事后性预防体系的局限性逐渐被学界所认知，综合性的、实践性的事前预防有必要跟上形势发展需要。[3]对于非法集资、洗钱、逃汇等关系自贸区发展环境的犯罪，尤其是一些具有普遍性、趋势性的风险隐患点，可以积极通过法治讲座、宣传海报、自媒体等方式，多渠道开展预防宣讲。比如，园区检察院打造以防范金融犯罪为内容的“金色避雷针”品牌，抽调业务骨干组建检察宣讲团，并及时推送典型案例、实地开展宣讲，帮助提升防范风险意识能力，取得了较好效果。

2.“检察建议+调研报告+多方共治”的后端治理路径。（1）发挥检察建议的社会治理效用。在办理涉自贸区案件时，要善于发现案件反映出来的倾向性、趋势性问题，敏锐抓住案发单位或主管部门在管理服务中的漏洞，通过检察建议促进执法司法行为规范进行。如园区检察院在办理一起非法吸收公众存款案件时发现，某保险公司3名业务员在开展该公司保险业务的同时，利用公司客户资源及社会公众信任实施非法吸收公众存款行为，持续时间长达两年多，共计吸收资金1亿余元。该院从消除非法集资隐患出发，在认真研究保险行业规范、深入分析案件暴露问题、全面了解公司日常管理的基础上，向该公司制发检察建议，后推动了保险公司从3个方面以8项具体举措堵漏建制。

（2）用好调研报告的推动治理作用。检察建议在某些特定领域或涉及某些社会面的综合性问题时，难以发挥应有作用，而通过调研报告引起党委政府重视进而推动解决，就成为一种必要而有益的补充。检察机关既可以依托丰富案件资源深入开展调研分析，又可以发挥调研报告不具法律效力且形式内容不受限制的优点，灵活推动问题解决。如园区检察院在办理多起涉恶案件时，发现犯罪团伙针对自贸区内在校学生实施“套路贷”问题十分突出，遂在深入研究类案、走访调查基础上，撰写了该主题调研报告，后分别被党委政府主要领导批示开展专项治理，并要求将该报告向区内大中专院校转发，取得较好成效。

（3）积极推动多方联合共治。服务保障自贸区创新发展，不能只靠检察机关单打独斗。检察机关要注重借势借力，牵头或参与平台、基地和机制建设，以点带面推动形成齐抓共管、协同共治的良好局面。比如，为创建“无黑园区”、营造良好自贸区发展环境，园区检察院牵头与区内大中专院校开展扫黑除恶法治教育基地建设，参与区内“无黑市场”示范项目创建，结合所办上述领域典型案例，定期开展法律咨询、以案释法和警示教育等。同时，联合区内公安、法院、街道等分别建立打击防范“套路贷”违法犯罪、打击整治赌博犯罪长效机制，共同发力解决突出领域问题乱象。

三、苏州实践的启示

在服务保障自贸区发展的检察实践中，园区检察院虽开展了不少探索，但仍有一些亟待改进的地方。比如，对于自贸区内的案件底数及其特点，还缺少深入梳理分析，也没有形成受案时智能识别和部门间横向联动的工作机制。这一基础性工作的缺失，会对后续其他工作产生影响;比如，实践中系统思维不强，聚焦于某一环节或某一问题比较多，而缺少全链条办案思维;再比如，因应自贸区发展而开展的检察一体化机制还不够健全，缺少多向度、融合性的履职保障等等。对此，有必要通过“三个转变”，加快予以破解。

（一）创新驱动服务动能转变：从“人工化”到“数字化”

做好自贸区服务保障工作，基础工作很重要，尤其是数据分析和数字化发展两个方面——这也是检察工作更好契合自贸区创新发展而应采取的举措。一方面，应积极开展自贸检察业务数据分析，为自贸检察工作开展提供基础数据和信息支撑。园区检察院拟对2019年以来3年的办案情况进行统计分析，形成自贸检察工作数据分析报告，为分析自贸检察案件特点、工作重点和工作体量提供数据研判基础。另一方面，可以借助当前流行的AI智慧办案系统，提升数字自贸检察工作。比如，通过增加智能识别和分析涉及自贸案件的程序，减少人工统计和分析工作;对涉自贸区案件，在案管环节予以标注，并向承办人员提示;探索建立网上自助、远程受理、查阅询问，以及远程接访、听证、调解等“云服务”模式，为社会和当事人参与诉讼提供快捷化、便利化的检察服务。

（二）理念驱动服务格局转变：从“末端治”到“全周期”

服务保障自贸区发展，应以产品理念优化服务格局，将“全周期管理”引入检察履职各个环节，着力在突出全链条、系统化思维中打造和供给优秀检察产品。

比如，苏州自贸片区生物医药、纳米科技等产业发展迅猛，该类企业与传统企业不同，如何通过与法律政策融合，避免法律风险并有意识通过法律助力护航企业发展，并无先例可循。在此形势下，检察机关可通过成立公益专家团的形式护航产业生态，保障新兴企业在法治轨道上运行。具体而言，可由检察机关联合生物医药等企业，从安全生产、生物安全、产业预警等方面，为企业提供全流程、嵌入式法律服务，尽早防范新兴领域纠纷风险发生，将治理节点提前至发案之前，在节约司法资源的同时，也减少企业的不确定性成本。

（三）目标驱动服务方式转变：从“单维度”到“多向度”

现代化的治理，应当是多元参与、开放共治、依法进行的综合治理模式。人民检察制度自创立以来，本身就具有检察一体化的基因。最高检张军检察长在2022年1月的全国检察长（扩大）会议上也强调，要更加注重推进检察一体化机制建设。在服务保障自贸区建设过程中，面对更为复杂、新型的难题和任务时，检察一体化应当发挥更加重要的作用。

自贸区因制度创新多、金融环境相对宽容等原因，涉众型金融案件等常见多发。而一旦发生纠纷，容易引起群体性诉讼，且维权较难，诸多消费者权益难以获得有效救济。对此，检察机关内部应当强化一体化办案，通过刑事打击、民事支持起诉、金融消费者公益诉讼及金融风险防范机制的构建，全链条保障自贸区内金融安全，筑牢风险屏障。另一方面，由于自贸区内新业态增多，新型劳动关系矛盾也相应增加。比如互联网经济中出现灵活就业模式、人才引进政策与企业需求并存的新型用工关系、国外劳动者用工权益保障等，亟待建立矛盾调处一体化机制。对此，检察机关可牵头搭建统一调处平台，并对仲裁、行政复议和行政裁决非诉争议解决全流程跟踪，着重关注经贸、银行、证券等行业调解组织，为当事人提供在线申请调解、在线司法确认，助力电子劳动合同签订、确权和纠纷调处的一体化机制。