从1950-1951年治淮看我党防范化解重大风险能力

2022-06-14王传浩

理论观察 2022年3期

王传浩

摘要：1950年冬季，在中国共产党的领导之下，中央人民政府开展了一场群众性的治淮工作，在新中国百废待兴、人力物力极其匮乏的情况下，虽未完全抑制灾情，但已尽可能地将灾情减少到最低限度，救灾工作取得明显成效。治淮伊始，中国共产党迅速高效地完成响应、动员和组织等准备工作，并精准地制定了治淮的方針与任务，以保证治淮的顺利进行，同时，妥善地处理了赈灾与治淮的关系，既加快了工程进度，又稳定了民心。1950-1951年的治淮工程，初步展现了中国共产党早期强大的应对和化解重大风险的能力，能够为“十四五”规划时期保障经济社会安全发展，提高防范化解重大风险能力提供重要历史借鉴。

关键词：治淮;中国共产党;防范化解重大风险能力

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）03 — 0024 — 05

新中国成立以来，我们党始终高度重视国家安全。特别是进入“十四五”时期，我们党提出“统筹发展和安全……把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”〔1〕，中国的经济社会要走一条安全的发展道路，以确保国家经济安全、保障人民生命安全、维护社会稳定和安全。有鉴于此，本文以1950-1951年间中国共产党的治淮工作为线索，展现中国共产党在防范化解重大风险、应对严重自然灾害过程中高效的响应、动员能力和全方位的应对能力，以期为新时代不断增强防范化解重大风险能力、健全防范化解重大风险机制体制做出有效历史借鉴。

淮河流域位于黄河与长江流域之间，包括河南省的东部、安徽省的北部、江苏省的北部以及山东省的西南部等地区，面积达二十二万平方公里，居住人口五千七百万〔2〕。就其地形而言，分为平原与山区两部分，因此也决定了淮河流域有两种不同性质的水道，即坡水和山水。淮河的水系极为丰富，汇合了包括二十八支不同发源地的山水和坡水。由于气候和地形原因，规定了淮河流域是易旱易涝的地区，气象学家吕炯形象地将之描述为“小雨成小灾，大雨成大灾，无雨又成旱灾”，道明了淮河流域水灾多发易发的状况。因此，如何应对和化解淮河流域频发的水灾，是新中国成立以后中国共产党执政过程中必须要面对的重大挑战。

淮河流域几乎每年都有水灾，1950年是较为严重的一次，当时的灾情不论是在地域面积或是严重程度上都十分惊人，给人民造成了深重苦难。1950年6月，皖北、豫东等地长期无雨，正闹着旱灾，忽然从6月26日至7月20日期间先后连降大雨，河南省受灾面积1188万亩，安徽省受灾面积3162万亩，据不完全统计，皖北地区的受灾农田约占全部耕地的百分之六十，受灾人口达全部人口的百分之五十〔3〕。据记载，“由于水势凶猛，来不及逃走，或攀登树上，失足落水（有在树上被毒蛇咬死者）。或船小浪大，翻船而死者，统计四百八十九人”〔4〕。“沿淮民众相率攀树登屋，呼号求救，哭声震野，惨不忍睹。沿淮广大农村全部被水淹没，有的冲成平地”〔5〕，灾情的严重由此可见一斑，吕炯也形容这场洪灾“据说为百年来所僅见”。

1950年淮河洪灾的暴发，一方面归结于自然环境的变化，包括骤降大雨、淮河流域水土保持的破坏等因素。1950年6月26日至7月20日期间，包括皖北、豫东等地在内的全淮河流域普降大雨。数据显示，淮河流域20天降雨期内的降雨量，如蚌埠523毫米、淮阴523.3毫米〔6〕，超过了当地6月或7月标准雨量的两倍至四倍之多，降水的陡然增加以致淮河上游暴发洪水。同时，由于过去淮河流域的土地大多被封建地主阶级掌握，受到压迫的农民为了求生只能另寻耕地，破坏了大量山地、坡地，又因为蒋介石军队常年对森林肆意损害，导致淮河流域的水土保持遭到了严重破坏，最终加剧了1950年的洪灾。另一方面，“人祸”也是引发这场洪灾的重要因素。蒋介石1938年在郑州花园口掘堤，倾黄（河）入淮（河），严重地破坏了淮河水系。致使淮河流域的河川与湖底普遍淤塞，削弱了湖泊的蓄水能力，也降低了排水的速度，因此导致了淮河流域遍地泛滥，加重了灾害的程度。

新中国诞生的第一年里，中国共产党领导人民扫除了国民党在大陆残留的军队，剿灭了大量盘据一方的土匪，为巩固人民政权、建立安定的社会秩序和保证经济恢复与发展提供了重要环境。经济方面，在近一年的努力中基本稳定了物价、妥善调整了工商业。可以说，全国的社会民生情况有了很大改观。但是，淮河流域暴发的洪灾导致津浦铁路两侧一片汪洋，数百里河堤全部失去作用，灾民达一千三百三十九万人〔7〕，给人民造成了深重苦难。如果灾情处理不当，不但影响经济复苏和发展，可能还会激起群众的不满，失去民心，造成社会的不稳定。因此，治淮工作能否有效开展是对中共应对严重自然灾害、防范化解重大风险能力的一次严峻考验。

由于洪灾的规模空前，中共的治淮救险工作与淮河流域千万人民的生存息息相关。在新中国如此缺乏财力物力人力的情况下，需要完成组织领导、宣传动员和具体治淮等繁重的工作，对于防范化解重大风险、应对自然灾害能力尚且不足，执政经验仍不十分丰富的中国共产党而言，无疑是一场严峻的考验。

（一）洪灾暴发后我党的快速响应

汛情暴发后，中共迅速响应，组织成立了中央防汛总指挥部，董必武任主任，傅作义、李涛任副主任。7月11日，华东水利部刘宠光、汪胡桢两位副部长目睹了皖北的严重灾情，迅速向中央进行汇报。在7月至9月短短两个月内，毛泽东就淮河救灾和治理工作做出了四次批示，在第四次批示中提出：“现已9月底，治淮开工期不宜久延，请督促早日勘测，早日做好计划，早日开工。”〔8〕既强调了开展治淮工作解人民于水火之中的急迫性所在，又展现以毛泽东为代表的党中央要根治淮河、解决淮河水患问题的决心，构建起了全新的治淮方略。根据毛泽东的四次批示，生于江苏淮安的周恩来心系故土和淮河百姓，开始夜以继日地布置和指挥淮河流域的抗洪救灾工作。

1950年10月，政务院确定成立治淮委员会，周恩来在政务会议上听取傅作义关于治淮工作的报告后强调：“水灾是非治不可。如果土地不洪就旱，那就土改了也没有用。”〔9〕周恩来提出：“新中国治水，既不是单纯地蓄，也不是一味地泄，要蓄泄兼筹，不但要送走淮水，而且还要根治淮河，全面达到除害兴利的目的。”〔10〕他提出了治理淮河的五项原则：统筹兼顾，标本兼施;有福同享，有难同当;分期完成，加紧进行;集中领导，分工负责;以工代赈，重点治淮〔11〕。紧接着，政务院治淮委员会发布了《第一次全体委员会议决议》，确定了上游以蓄洪为主、中游本蓄泄兼顾、下游以泄送为主的工作原则，指出必须贯彻治淮方针计划，加强党的统一领导，做到有领导、有组织、有步骤地稳步前进〔12〕。在国家财政十分困难的情况下，中央在当年11月拨出治淮工程原粮45亿斤、小麦2000万斤〔13〕，保证了治淮工程按时开工。1950年12月，治淮工程正式开工。1951年5月16日，当各项治淮工程在全流域展开的时候，毛泽东应水利部长傅作义的提议，为治淮工程题词“一定要把淮河修好”，极大地鼓舞了参与治淮工程的干部、专家、技术人员以及广大劳动人民的工作热情，表达了中国共产党领导人民改造淮河的雄心壮志和坚强决心。

虽然治淮任务紧急，治淮条件也极为艰苦，但在以毛泽东为代表的中国共产党人快速响应和英明决策之下，不到一年的时间，完成了省、区、乡等各级领导机构的组织建设和干部与技术人员的动员任务，通过蓄洪、疏浚、修堤和水土保持等各项工程推进了治淮工程顺利开展，体现了中国共产党在重大风险来临时的快速响应能力以及应对自然灾害的强大组织和协调能力。

（二）洪灾暴发后我党的群众动员

需要指出的是，治淮工程的顺利进行离不开广大群众的支持与参与。《治淮委员会第一次全体委员会议决议》强调，在治淮的全部进程中，必须依靠全体干部、专家、技术人员和广大劳动人民的亲密团结，发挥积极性与创造性，领导上必须切实掌握，依靠群众，群策群力，来克服前进中的各种困难。可以说，党在治淮工作之初便十分重视对广大灾民群众的宣传和动员工作，深刻认识到治淮工程离不开淮河流域广大群众的参与。治淮期间，河南、山东和平原三省共动员35万名群众迅速组成了参与工作的大军〔14〕，各省各地都涌现了大批女性和学生加入抗灾救险的队伍当中，创造了无数平民英雄可歌可泣的事迹。如扬州出现决口，而现场的抢修器材迟迟没有到位，在此情况下三百多名群众肩背相连，以身作子埝（防止洪水漫溢，在堤顶临时抢修的小堤，又称子堤），以血肉之躯抵御洪水一小时之久〔15〕。

此外，当群众了解党和政府的治淮政策后，也并非欣然接受，仍有少数存有犹疑的群众抗拒和阻碍治淮工作的展开，如青县段庄子曾在清朝年间建了一道横埝，阻礙了青县、沧县、交河、建国和大城五县的积水泄放。在当地部分“坏分子”群众的组织下，百余人带着锄刀守着横埝，不允许改建，甚至发出了“谁动一锨图就和谁拼命”的警告。县负责人和水利干部亲自去解决，开展对群众的宣传和分析工作。很快便争取了多数的当地群众，孤立了“坏分子”群众，有条不紊地进行了抢收庄稼和破堤放水的工作〔16〕。

总的来说， 1950年淮河流域洪灾暴发得过于突然，由于时空的局限，国家建设处于刚刚起步阶段，技术与物质条件不足，中国共产党也存在着如《决议》中所指出的“尚缺乏领导与组织如此大规模工程的经验”问题，导致其在组织、动员以及开展具体治淮工程过程中的工作难免粗糙。但中国共产党本着临危不惧的战略定力和心坚石穿的治淮决心，迅速对汛情做出响应、组织和动员，使广大群众、干部、专家和技术人员上下一心，共同克服了水灾的扩大化趋势，使洪灾的损害降到最低，从总体上保证了治淮工程的顺利进行。

在1950年的全国自然科学工作者代表大会上，周恩来就兴修水利问题提出了自己的看法：“我们不能只求治标，一定要治本，要把几条主要河流，如淮河、汉水、黄河、长江等修治好。”〔17〕所谓治标又治本，就是既要能够解决当前所面临的淮河洪灾，又要在治淮工程中改变淮河流域“小雨成小灾，大雨成大灾，无雨又成旱灾”的局面，这就需要中共细致地进行全流域的勘测规划工作，厘清治淮工程中的问题与困难，依此提出正确的方针与任务。同时，毛泽东在做出根治淮河批示时曾说“不解救人民，还叫什么共产党”〔18〕，考虑到广大灾民的生存与利益，国家必须向灾区调配大量粮食物资作为支撑。但现实是，受灾群众数量过于庞大，一穷二白的新中国难以调配大量资源同时供应赈灾和治淮两项工程。因此，如何协调治淮过程中赈灾与治淮的关系，也是中共需要应对和妥善处理的重要问题。

（一）治淮方针和任务问题

关于治淮的方针和任务，是中国共产党及其领导的治淮委员会在切实地考察淮河流域水文条件，以及总结反思过去一年水利工作得失成败的条件下做出的准确判断。淮河流域水灾发生后，根据党中央的指示，全面治淮工程得以展开。第一次治淮会议在8月期间召开，会上召集了各省负责干部和水利专家，拟订了蓄泄兼筹的初步治淮规划。根据这一规划，组织了二十余支查勘测量队，紧锣密鼓地开展一系列查勘测量工作。勘测结果指出：“淮河之为患，是由于洪峰大而猛，河床小，内河淤，致使地面及地下水位过高。”并提出根治办法“在于控制洪水量，剪去洪水峰，降低地面与地下水位。而降低水位的办法，主要是以蓄洪为主，结合河槽整理，配合群众性的水利设施”〔19〕。同时，水利部总结了过去一年水利工作的不足，指出目前的领导和工作上存在的问题：1、工程贪多，没有很好地掌握重点;2、调查研究不足，了解情况不足，许多工程存在着盲目性;3、不精确计算工程效益，造成浪费;4、施工前准备不足，施工中组织管理工作不细致不周密，以致工程损失浪费;5、各级工作机构财务组织不健全等。

基于两方面的整体考量，中国共产党在1950年11月就治淮问题提出了初步的任务。在上游地区采取蓄洪为主的方式，要在汛前完成建设石漫滩水库，并开始着手准备颍河的白沙、汝河的板桥和淮河的大坡岭等大型水库的建设，在1952年能够普遍建设起上游山谷的水库。中游地区采取蓄泄兼顾的方式，第一期工程着重于蓄洪。规划决定广泛地利用洼地进行蓄洪，提出需在1951年前以濛河、润河、谷河、秋家湖、孟家湖等湖泊洼地蓄洪72亿7000万立方米〔20〕。下游地区以泄送为主，将里运河东堤作为重点，整理归海坝及涵闸，疏通毛塘港、王家港等入江港道。1951年5月，治淮委员会公布了《关于治淮方略的初步报告》，对洪水流量的分配及控制，以及山谷水库、润河集蓄洪工程、洪泽湖蓄洪工程、中游河槽整理、入江水道等各项工程的建设做出系统的规划。

治淮工程中，方针与任务直接关系到能否对汛情做到既“治标”又“治本”。从处理方法上不难看出，中国共产党完全破除了过去二十年国民党反动政府只破坏不建设的错误方针，深刻转变了黄炎培所说“历来搞过治淮的，没有搞好过”的治淮格局，在“治标”又“治本”的原则指导下，既为受灾群众谋短期利益，利用科学的方式来处理治淮工程的各种问题抑制灾情，又牢牢地把握淮河流域广大群众的长远利益，以长久的治淮工程来预防可能暴发的旱涝灾情。足以说明新中国成立初期的中国共产党在治淮工程中就已具备了驾驭当下、放眼全局的能力和眼光。

（二）赈灾与治淮关系问题

前文已经提到，1950年淮河流域水灾中受灾人口达到一千三百三十九万人，约占全部人口的百分之五十，四千三百五十万亩的区域受灾，受灾的农田约占全部耕地的百分之六十，淹没、冲垮房屋无数。这就造成淮河流域受灾人民的粮食短缺问题凸显。从国家公布的信息来看，尽管1950年全国可产原粮达2400亿斤，增产9%，棉花产量70万亿吨，增产60%，扭转了12年来逐年下降的趋势〔21〕，农业生产结果喜人。但1950年开始的抗美援朝战争，需要国家向志愿军供应大量军粮，而此次淮北水灾受灾群众过多，单纯地依靠国家支持粮款完成赈灾和治淮两项大的工程，显然是行不通的。因此，党中央在处理赈灾与治淮关系问题上，采用了“以工代赈”的方式，既能够为治淮工程动员大量的劳动力，又可以缓解经济困难所带来的赈灾压力，满足受灾人民的生存需要。

1950年10月12日，治淮委员会公布《决议》，指出在财务方面，依据群众生活及国家财政经济困难的两相照顾精神，要把中央所支援的粮款主要运用于工程建设上，而受灾群众的粮款分配采取“以工代赈”的方式，并且规定了分配按照工程量以大米计算，具体分配由受灾各省自定。这一决议，确定了调配赈灾与治淮关系的根本原则，以灵活的方式将赈灾与治淮两项工程有机结合起来。在客观条件不充分的情况下，使赈灾和治淮两项工程的同时完成成为可能。10月14日，中央人民政府政务院公布了《关于治理淮河的决定》，强调治淮工程须在保证工程标准与完成工程任务的条件下，做到以工代赈与救灾工作相结合。《人民日报》社论也呼吁“除去技术性较高的工程以外都要实行以工代赈”〔22〕，要求“以工代赈”必须建立在治淮工程保质保量这一基本前提之上。《决定》还提出可以为配合当前以工代赈需要，并可先拨一部粮款，当年11月，中央拨出治淮工程原粮45亿斤、小麦2000万斤，为淮河流域灾民生活提供了重要保障，也为治淮工程前期工作的展開奠定了物质基础。

治淮工程中，调配好赈灾与治淮的关系，不仅是治淮工程“治标”又“治本”的内在要求，更是安抚民心、满足好人民这个最大“根本”的生存与需要的题中之义。考虑到新中国生产基础薄弱，粮财供应不足，如果调节二者关系上稍有不慎，便会造成治淮工程的寸步难行，引起受灾群众的不满，乃至于影响中国共产党的执政基础。中国共产党在应对此问题所采取的“以工代赈”一举收获了显著的成效，既顾及了国家整体利益，又满足了灾民生活与生产的需要，为治淮工程的顺利开展奠定了重要基础，极大地彰显了中共在面临重大风险时的应对和化解能力，突出了中共精准识别、精准施策的战略智慧。

“艰难困苦，玉汝于成”，中国共产党人始终秉持这样一种信念，领导群众完成了治淮工程这一百年大计，使其福泽于淮河流域的亿万人民。中国共产党1950-1951年治淮的成效无疑是喜人的，我们党所彰显的防范化解重大风险能力无疑是强大的。在我们贯彻落实十九届五中全会精神、推进“十四五”规划顺利开展的进程中，要始终坚持习近平总书记所说的传承历史，对党的历史进行深化研究，使其在新的时代条件下发挥积极作用。因此，需对中共治淮工作的历史经验做出深刻考察，使其去粗取精、古为今用。

（一）我党治淮的成效

在中国共产党的快速响应、组织领导和广大灾民群众的精诚配合下，在1950年冬至1951年这短短一年内顺利地完成了淮河流域的抢险救灾活动，建立起第一期淮河流域的水利工程，制定了根治淮河的远大战略目标，从整体上而言，中国共产党的治淮工作是喜人的。

首先，中国共产党基本完成了首期治淮工程和救灾工作，将1950年洪灾的影响降至最低。中国共产党在1950年冬至1951年汛期前完成了治淮的首期工程。根据统计，修筑防堤2191公里，疏浚河道861公里，动工水库3处，完成1处，湖泊洼地蓄水工程12处，大小闸壩涵洞92座，都已按期完成。此次工程前后动员民工220余万人，总工时超过8000万个，完成土方工程1亿多立方〔23〕。已经初步完成了淮河流域防洪工程的主要措施，及时地为1951年即将到来的汛期做好防范工作。从防汛救灾工作来看，1950-1951年的治淮工程采用“以工代赈”，全国动员民工469万人，在治淮的同时保障了自身和家属的生活所需，共使灾区1000多万灾民度过了灾荒〔24〕。凡此，均说明中国共产党的治淮和救灾工作取得了显著的成效。

其次，中国共产党制定了根治淮河的战略目标，为预防和化解日后淮河易发的洪灾旱灾规划了宏伟蓝图。自1950年冬开始，淮河流域共进行了四次治淮工程。1951年7月，水利部召开第二次治淮会议，对1952年治淮工程进行了明确规定，这次会议后，治淮工作开始进入更大规模的治理。12月13日，《人民日报》报道了治淮工程的新规划，指出：“治淮工程由点线治理扩展到面的治理。” 〔25〕治淮工程在新中国一穷二白的时期起步，70年以来，仅安徽一省就疏浚了400条干支流河道，修建了淮河大堤，建成佛子岭、出山店等各类水库4000余座，兴建加固各类堤防19万公里，修建行蓄洪区22处，建成各类水闸7765座〔26〕，基本形成了与全面建成小康社会相适应的流域水安全保障体系，为流域经济社会发展、人民生命财产安全和提高生活水平提供了重要保障。可见，中共在1950-1951年治淮期间制定的根治淮河战略目标，为预防和化解日后淮河易发的洪灾旱灾、建设水安全保障体系奠定了重要基础。

（二）中国共产党治淮的启示

总的来看，中共在1950-1951年治淮工程中所展现的防范化解重大风险、应对严重自然灾害过程中的响应、动员能力和全方位的应对能力，能够为新时代不断增强党的防范化解重大风险能力、健全防范化解重大风险机制体制提供有效历史借鉴，具体来说，有以下三点：

首先，坚持党的领导是新时期防范化解重大风险的根本保证。实践证明，长期以来在坚持中国共产党的统一领导这一个根本前提之下，中国特色社会主义制度优越性得到充分发挥，我国防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力。坚持党的领导是方向性问题，是我国革命、建设和改革过程中的基本经验，是新时期防范化解重大风险何以可能的根本保证，对于我们谋划事业发展、制定政策措施有着决定性意义。必须旗帜鲜明、立场坚定坚持中国共产党强而有力的领导，才能带领我们夺得当前和今后一个时期提高防范化解重大风险能力、完善防范化解重大风险机制体制新的伟大胜利。

其次，快速响应、科学调查和精准施策，是新时期防范化解重大风险的基本遵循。中国共产党治淮的成功经验启示我们，在防范化解重大风险的过程中，必须构建起快速响应的体制机制，在最短时间内对重大风险进行预测和响应，力求以最小的代价赢得全局的胜利。如何防范和化解重大风险这一命题要求我们，必须在坚持我们党统一领导这一根本前提之下，着眼于人民事业的发展，对已经发生或可能发生的重大风险制定政策措施，推动工作落实。因此，我们要对突发事件进行科学的研究调查，精准探测凸显的问题与矛盾，探寻可能发生的问题，为接下来的应对工作提供科学指南和重要遵循。同时，还要精准施策，采取多层次、整体性的应对策略，最大限度地应对和处理已经出现的重大险情。

最后，一切为了人民、一切依靠人民，人民群众是新时期防范化解重大风险的坚实基础。治淮工程是一项伟大的群众工程，中国共产党在治淮工作中关心人民、爱护人民、发动人民，与人民共患难，充分发扬了我们党来自人民、植根人民、服务人民的优良传统。习近平总书记指出：“人民是我们党执政的最大底气，是我们共和国的坚实根基，是我们强党兴国的根本所在。”〔27〕在新时期，我们要始终坚持“一切为了人民、一切依靠人民”的原则方针，必须始终与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗，把提高国家防范化解重大风险能力和保障人民根本利益相联系，始终把人民安居乐业、安危冷暖放在心上，时刻把群众的困难和诉求记在心里，相信人民、依靠人民，力求形成党政民良性互动的防范化解重大风险体制机制。

〔参考文献〕

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〔2〕伟大的治淮工程〔M〕.上海：华东人民出版社，1952.

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