先锋会客厅：双核引领 相向发展

辛爱峰 陈婷婷

肖金成

中国区域科学协会副会长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长、《成渝城市群发展规划研究》课题组负责人。

刘军伟

成都市经济发展研究院区域经济研究所所长，高级经济师、注册咨询工程师。主要从事区域及区域经济、开放发展、城市经济、片区策划发展相关研究咨询工作。

李敬

博士、二级教授、博士生导师，中国区域经济学会副理事长、重庆工商大学党委常委、副校长。主要从事区域经济学、农村经济学、国际经济学等研究领域。

2021年10月以来，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》、《成都都市圈发展规划》、《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》相继获批，三大战略机遇叠加耦合，为成都发展及成渝地区双城经济圈建设带来澎湃动力。

省第十二次党代会对以成渝地区双城经济圈建设引领高水平区域协调发展作出总体部署，强调要围绕目标定位、重要要求、重点领域、实现路径等集中发力，确保年年有新变化、五年见大成效。

市第十四次党代会报告提出，今后五年要以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统领，坚定不移落实成渝地区双城经济圈建设重大决策部署，持续增强极核主干引领带动作用。本刊特邀请研究成渝地区双城经济圈的相关专家，就提升城市整体功能、建强“都市圈”、唱好“双城记”等问题进行深入解读。

提升城市整体功能

如何通过优化结构，

实现超大城市整体功能提升？

肖金成

按照住建部对城市的划分标准，城市常住人口超过1000万人谓之超大城市。超大城市具有规模经济优势，城市规模会不断扩大。交通拥堵、环境恶化、消费成本上升，给城市带来很大压力，可能产生“大城市病”。为此，就要加快产业结构调整并优化空间布局，一个重要举措是发挥新区“反磁力中心”作用，即针对特大城市和超大城市不断增长的吸引力，在周边选择一个地方，通过基础设施建设和更好的服务，使交通更便捷、设施更完善、环境更优美、经济更繁荣，形成比主城区更强的吸引力，把主城区的要素吸引出来。如上海浦东新区，把流向上海主城区的经济要素导向新区，在浦东迅速发展的同时，减轻了浦西的压力。

治理“大城市病”，我提出多中心、组团式发展。新区就是城市新的组团，也是城市的副中心;新城是相对于老城而言的，一般功能比较单一。在城市的周边，按照一定的功能进行规划，过去很多房地产小区也叫新城。现在各地规划了科学城、知识城、生态城。

通过新区、新城的建设，就形成多中心、组团式的城市功能结构。现在加上网络化，基础是交通网络化，将城市各个组团联系起来，再借助互联网，建设智慧城市就形成了多中心、网络化、组团式的现代化都市。

李敬

重庆的城市功能结构体现出多中心、网络式和组团式的特征。“团”与“团”之间通过桥梁隧道来联系，组团式的同时也体现出多中心，“团”与“团”之间的这些联络，自然形成了网络化。

这样的城市功能结构，首先是由重庆山多河多的地形地貌特征所决定;第二，组团式的功能结构，在组团区域内已具备各种城市功能，避免了绝对的中心化，对于城市的功能布局更合理;第三，有利于带动其他区域的发展，避免了城市建设中严重的极化效应，更有利于各个区域的均衡发展。

刘军伟

成都提出推动“三个做优做强”，目的就是强化功能导向，推动中心城区、城市新区、郊区新城联动发展，共同推动城市功能整体提升。“三个做优做强”的实施，将推动多中心、网络化、组团式的功能结构加快形成，从纽约、东京、伦敦等世界城市发展来看，这种组团式功能结构是一个发展大势。可以说，推动“三个做优做强”是顺应全球城市发展趋势，立足城市发展阶段，探索破解“大城市病”的主动选择。

“三个做优做强”强调功能导向，打破行政壁垒，推进行政区和经济区适度分离，在一定区域内形成宜居宜业、独立成市的功能组团。缺乏重大功能平台支撑的郊区新城可以与城市新区加强平台联动，共同打造城市功能组团，从而推动市域范围内形成多中心、网络化、组团式空间功能结构。

在提升城市整体功能上，

城区、新区、新城如何联动？

肖金成

随着交通网络化的发展，要素在中心城区和新区、新城及都市周边其他中小城市之间形成双向流动。中心城区应主要发展现代服务业，把劳动力密集型的、附加值较低的产业向周边转移，这就是产业结构高度化的过程。很多区域的产业是分阶段发展的，一开始，第一产业占比较高;工业化水平提高之后，第二产业占比较高;再后来，第三产业比重超过第二产业。现在是分区域发展，中心城区主要发展第三产业，并由传统服务业向现代服务业转型，以金融业为代表，包括金融、保险、商务会展等，其次还有创新、教育、旅游等，也就是产业结构再调整、再优化。这个调整还涉及其他城市，甚至也为都市之外的小城市带来发展机会，从而形成了新的区域形态——都市圈，特大城市的引领带动、辐射作用逐步显现，这也是《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中一个非常重要的概念。

李敬

重庆提升城市整体功能的战略部署主要是以提升城市能级需求为导向。原来主要局限在主城9区，现在提出主城都市区的概念，涵盖原来的主城9区和周边12个区，共计21个区形成主城都市区。主城都市区根据不同的目标定位，包含三个部分，围绕长江和嘉陵江的“两江四岸”核心区、原来主城9区的中心城区以及周边12个区组成的主城新区。由9区到21区的扩大主要原因还是原来城市能级太小，极核效应很难发挥，要按照提升能级的需求来做大做强。除了主城这一块，还有两个城市群，即渝东北城市群和渝东南城市群，所以重庆提出了“一区两群”的战略。

刘军伟

成都提出做优做强中心城区、城市新区、郊区新城主要的依据是发展阶段、资源特色和发展重点，其中，“5+7”中心城区人口相对集中、公共服務供给相对优质、国际化发展水平较高;城市新区包括成都高新区、四川天府新区和成都东部新区，前者发展质效相对较高，另外两个区域处于加快建设阶段，基础设施建设以及教育医疗配套等处于不断完善中;郊区新城的建设短板较多，对人口的吸引力相对不足。154D3C96-F375-48F7-83B4-31D97E952C5F

从功能定位看，中心城区主要发挥提升城市发展能级、辐射能力和国际化水平的作用，城市新区更多起到城市发展增长级和动力引擎作用，郊区新城则是对整个城市未来可持续发展起到“稳定器”作用。这种作用主要体现在两个方面，一是人口“截留”作用，可以缓解外来人口过分向中心城区集聚的态势;二是推进城乡融合发展，当前国家层面正加快推动以县城为重要载体的新型城市化建设，郊区新城发展也是国家层面部署安排的具体落实。

从关联关系看，三类区域有机联系、互相支撑。中心城区虽然产业能级发展较高，但在政策、制度的创新性和开放性方面不及城市新区，通过与城市新区联动，可进一步提升营商环境，推动高能级的现代服务业与先进制造业联动融合发展。郊区新城受资源及功能性平台相对缺乏的限制，更多的是承接中心城区功能外溢和辐射，同时，与城市新区的重大功能平台联动，做强核心及特色功能支撑。当前，城市新区尤其是四川天府新区、成都东部新区的公共服务供给仍需要中心城区支持。

建强都市圈

都市圈是个什么圈？

肖金成

都市圈是超大城市、特大城市和辐射带动功能强的大城市辐射影响的范围。都市圈概念来自日本，日本的都市圈实际上是通勤圈，即很多人住在城市周边，但在都市上班;我国的都市圈则是都市辐射影响的范围。如成都都市圈，规划范围包括德阳、眉山、资阳3市，虽然并没有多少人是住在德阳到成都上班，但这3个市（包括农村），受成都的影响是非常明显的。

规划建设现代化都市圈的目的是发挥核心城市的辐射带动作用，不仅带动城市，也带动农村，实现都市圈的同城化。所谓同城化，指虽然不在一个城市，但像在一个城市一样。实现同城化，需要交通非常发达，所以我们提出建设“轨道上的都市圈”，用轨道交通把城市联系起来。

和都市圈概念相联系的还有城市群。都市圈是一个核心城市向外辐射带动，城市群則是多个城市的共同带动。城市群着眼城市的分工和联系，是一个个城市的联系和合作。成渝城市群中，有重庆都市圈和成都都市圈，重庆和成都起了引领和带动的作用，所以新的规划谓之双城经济圈。

李敬

重庆受地理位置的限制，发展主线特征是沿着几个重要的水道和通道来做。从水路发展来说，因为嘉陵江、长江天然的对地理的分割，就在“两江四岸”来发展。另一个是按照在成渝之间的交通主线来发展，具备通道经济的特征。在发展到一定程度之后，极核城市首先自身要强，才能够发挥带动作用，既需要提升能级，同时也要避免一核独大，可以形成很多副中心，促进城乡一体化发展，带动区域协同发展。

重庆都市圈就是主城都市区这个概念，相当于形成一个圈层效应。周边12个区是把中心城区9区包围起来的，城市的拓展面是最大的，相当于360度的一个圈，每个方向都在拓展。重庆的发展主干也是在往外拓展，由原来的主城9区到现在的主城都市区21个区。

刘军伟

从四川全省来看，建设成都现代化都市圈是“双向”的互利共赢战略。一方面，发挥成都超大城市的辐射效应，带动周边相邻地区加快发展;另一方面，成都可以在整个大的都市圈范围内更好地配置资源，健全产业链，推动经济高质量发展。因为空间的有限性，对于一个城市来说，主导产业产业链不可能全部都在市域内布局，通过都市圈建设，成都经济发展腹地拓展开了，可以更聚焦总部、研发设计等环节，在都市圈范围内布局生产制造及其他零部件配套环节，为市域内产业迭代升级腾挪空间。

发挥都市圈主干作用，

需要从哪些方面着力？

肖金成

成都都市圈成德眉资4个城市中，成都有金融、科技、文化、人才等优势，当然消费成本也比较高。相比较，其他3市成本较低，空间也比较大。成本对产业来讲特别重要，尤其是制造业、农产品加工业、物流业对成本都很敏感，在德阳、眉山、资阳发展就比较合适。发挥这3个城市的成本优势和成都的现代服务业、科技创新、人才优势，就能起到优势互补作用。

另外，成都在四川起着重要的引领、辐射、带动作用。发挥引领带动作用，就要提高国际竞争力，要搞技术创新，要有实力雄厚的企业，要有世界级的品牌产品。成都有很多科研机构、一流大学、科技人才，有条件通过创新驱动提高国际竞争力，在区域、国家、国际上占有一席之地。

成都作为都市圈的核心城市要辐射带动其他城市的发展。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中提到“推动超大特大城市中心城区瘦身健体”，就是我们常说的产业结构高度化，一些产业要向外转移，一些功能要向外疏解。疏解和转移的方向有几个层次，第一是向新区新城疏解，第二是向都市圈其他城市疏解，第三是向城市群中的城市疏解，这样既达到了中心城市瘦身健体的目标，也发挥了辐射带动作用。

李敬

都市圈作为主干作用发挥的关键有两方面：首先，主城都市区中心城区原来的产业基础更好，定位要围绕“强核提能级”，加快集聚国际交往、科技创新、先进制造、现代服务等高端功能，起到核心带动作用;其次，外围的12个区围绕中心城区，按照与中心城区距离的远近和功能，分为同城化先行新区来与主城融合、支点新区打造中心城区向外辐射的支点、桥头堡新区联动成渝联结城乡。外围的12个区发展空间更大，是城镇化工业化的主战场，这样形成了内外联动，中心和外围相互支撑相互促进。

都市圈建设的重点还是同城化建设，首先要重点突破的是基础设施;其次要注意在“同”的过程中“异”的问题。同城化在基础支撑上要实现平等、均衡、一体化，在这个基础上，各个地方要实现特色化差异化的发展定位。

刘军伟

成都在都市圈内极核作用的有效发挥，首先是提升自身产业能级和价值创造引领力;其次是提升创新策源能力，持续创新是极核城市保持竞争优势的关键。西部（成都）科学城建设就是发挥极核创新策源转化能力的坚实基础，只有形成一批原创性、引领性的核心技术，才有辐射带动周边区域的基础和资本。另外，交通等硬件设施要加强联通，在都市圈范围内以成都为核心推动基础设施建设，比如交通要联网成网，更好地为强化极核城市辐射带动及配置能力提供载体和通道支撑。154D3C96-F375-48F7-83B4-31D97E952C5F

国际上有哪些

先进都市圈发展经验可借鉴？

李敬

第一，高新技术的聚集引领。全球引领的经济圈，比如纽约湾区、东京湾区的科技实力非常强大。而我们现在的都市圈、成渝地区双城经济圈相对来说科技优势还不突出，所以建科创中心非常重要。通过创新科技的强引领作用，来实现高端前沿产业的发展，处于产业链价值链顶端，带动经济高质量发展;第二，教育资源丰厚。全球著名的高校大多集中在这些湾区，作用发挥得非常好，实现产学研相结合。通过名校也可以聚集很多全球顶尖人才来产生创新领先的技术，从而转化成现实的生产力;第三，政府的支持力度大。要产生一个强大的聚集效应，在形成极核的初期，政府的作用是强有力的，对人才、税收、专利等相关的支持政策非常重要。一旦聚集效应形成之后，市场力量发挥主导，所以政府和市场“两只手”是随着经济圈的形成动态变化的。

刘军伟

东京都市圈对整体功能格局规划布局比较明晰，受行政区划限制或制约影响很小，以中心城区为核心，周边形成以先进制造、教育科研等为主的功能组团。以此为借鉴，成都都市圈应以成都中心城区为核心，以圈内大型功能性設施为依托推动组团式发展，形成具有一定梯度的城市功能体系。再比如伦敦都市圈，交通非常便捷，轨道交通延伸到整个都市圈的每个角落，在这方面，成都都市圈可以借鉴，加快跨区域轨道交通建设，推动市域铁路公交化运行，实现同城化发展。

唱好双城记

成渝地区双城经济圈

如何实现高质量发展？

肖金成

第一是产业高质量发展，产品中科技含量要提高，提高附加值，要用最小的消耗获取最大的收益。在全球产业链分工的“微笑曲线”中向两头延伸，要搞自己的设计，提升产品的技术含量，打造自己的品牌。第二是城市高质量发展，城市的布局、生活状态等都应有很大的改善。成都建设践行新发展理念的公园城市示范区，就要在城市的规划、建设、管理方面实现高质量发展。第三是区域高质量发展，也就是城镇体系或城市体系要合理，空间布局要合理，在哪些地方聚集产业，哪些地方加强生态环境保护，哪些地方重点发展农业等，应通过空间规划提高区域的发展质量。

李敬

“一极一源”这个终极目标要通过“两中心两地”来支撑，它们是实现终极目标的途径。建设具有全国影响力的重要经济中心，最核心的抓手是支撑经济的产业。首先要建立有世界影响力的工业产业集群;其次要做强城市经济。城市经济是双城经济的核心，以高质量的城市化建设，发挥城市的经济动能。建设科技创新中心，要共同把西部科学城建好。要聚集大科学装置，聚集全球、全国有影响力的高水平研发人员，实现科技要素的聚集优势，加强科研平台和科研能力。建设改革开放新高地，要完善内陆开放的制度优势，让优势更好地发挥出来;提升中欧班列、西部陆海新通道的效率，以此为依托来带动开放，以线带面;通道要带产业，通过外部市场的开放，以满足外部市场需求为导向，把内陆开放的产业体系构建起来。建设高品质生活宜居地，要做好绿色发展、生态建设以及人居环境的改善和公共服务的提升、均衡。

刘军伟

“两中心两地”是国家给成渝地区双城经济圈的定位，通过做强四个方面的功能，最终实现“一极一源”的总体目标。其中，建设具有全国影响力的重要经济中心最主要的抓手是要共建一批具有比较优势的产业集群。建设科技创新中心的重要抓手是共建西部科学城，以成渝双城为核心提升创新策源能力、促进研发孵化。建设改革开放新高地，更多的是要推动自贸区、国家级新区、国家级开发区联动发展，共建自贸试验区拓展区，推动更多的开放制度集成创新，夯实更加有力的开放载体支撑。建设高品质生活宜居地，首要的是推动成渝双城交通便利化，正在推进建设的成渝中线高铁，将实现“1小时通勤”目标。

相较于京津冀、长三角、粤港澳，

成渝地区双城经济圈有何发展比较优势？

肖金成

京津冀、长三角、粤港澳三大区域都是国家的重大战略布局，都在沿海，借助国际航运，区位上占有明显优势，且抓住了改革开放的先机，设立了特区、新区、开发区，发展外向型经济。成渝在西部大开发中崛起，依托长江黄金水道，可以称之为不是沿海的沿海，也具有航运优势。我国实施向西开放战略，成渝地区就有了独特优势，通过中欧班列、亚欧大陆桥可以直达中亚和欧洲，加上孟中印缅经济走廊、西部陆海新通道等，可以与全世界联系在一起，优势非常明显。

我国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要扩大国内市场需求，通过国内消费市场的升级、扩大进而促进经济增长。成渝地区有近1亿人，也是一个大市场。依托整个西南地区，加强与南亚和东南亚国家的国际区域合作，市场更大。这是成渝地区双城经济圈和京津冀、长三角、粤港澳相比较具有的优势，在全国具有非常重要的地位。

李敬

成渝地区双城经济圈的比较优势，概括而言是后发优势的发展空间更大。第一，成渝地处内陆，在内陆开放的条件下，比如中欧班列的运输较海运更有时间成本的优势。基于此，可以倒逼我们发展一些适合内陆开放的产业，结合运输经济成本较高但时间成本低的特点，发展高技术附加值含量高的产业，同时也可以使产业升级的速度更快。第二，资源优势。我们有广袤的农村空间，人口、土地等资源会对一个地方的发展后劲产生强有力的支撑。

刘军伟

成渝地区双城经济圈至少有三大比较优势：一是在“一带一路”建设上具有桥头堡的区位优势;二是腹地比较广阔，可以辐射整个西部甚至中部地区;三是空港及空中通道优势，这是内陆地区城市融入全球的关键，当前成渝地区双城经济圈正加快建设机场集群，就是作为内陆城市推动对外开放的战略考量。

成渝地区双城经济圈建设这一背景下，

如何协调、协同、共同发展？

肖金成

成渝地区双城经济圈在国家的地位和空间格局来讲具有重要地位，特别是在西部地区起到了领头羊的作用。成都都市圈和重庆都市圈，分别要辐射一定的范围，成都到重庆有一个发展轴，其涵义就是要更多地聚集经济要素，把处于两市中间的内江、自贡、遂宁等接受辐射较弱的城市带动发展起来，才能使整个成渝地区双城经济圈形成一体，共同发力提升国际竞争力。重庆离成都300公里，重庆的辐射半径150公里，成都的辐射半径也是150公里，两个都市圈是相切的、竞赛的关系。

李敬

提升城市自身整体功能，首先有利于城市极核做大做强，才能够发挥带动作用。成渝地区双城经济圈的核心还是在城。双城经济圈战略，在国家“十四五”规划纲要中，是被放在新型城镇化的战略里的，所以是一个城市化的特征。第二，避免一核独大，可以形成很多的副中心，有利于比较发达的地方带动欠发达的地方，带动区域协同发展。

通过重庆和成都都市圈的建设，两边都分别进行外延拓展，相向而行。城市化是带动整个都市圈更好发展的动力，通过都市圈能够带动大移动，成渝更容易走向同城化。走向同城化才能够形成更大的核心，才能聚集核心的力量，促进成渝地区双城经济圈的发展，带动西部和其他地区的发展。

刘军伟

成渝地区双城经济圈是典型的双核城市群，建设发展的关键是双核联动、能级跃升。极核城市对其所在的区域来说就是一种组织中枢，其高质量发展会通过资源要素配置、经济组织来辐射带动周边地区。成都城市发展能级提升，对整个成渝地区双城经济圈建设发展有很强的引擎带动作用。成都进一步强化功能导向，推动“三个做优做强”，加快城市功能空间格局战略性重塑，形成区域发展合力，才能更多地辐射带动其他区域的发展。

目前，建设成渝地区双城经济圈的“先手棋”就是要建设都市圈。围绕核心城市的都市圈建立起来以后，再往外围拓展，慢慢形成都市圈之间的黏连，逐渐形成整个更大区域的城市群。双圈互动，经济关系更加密切，进而带动成渝地区双城经济圈加快发展，助力更大区域协同联动、平衡发展。154D3C96-F375-48F7-83B4-31D97E952C5F