完善和规范辩论环节提高协商建言质量

陈文庆

提 要：政协协商是我国社会主义民主政治的特有形式。协商的平台和协商方式关系到政协协商的具体成效。辩论作为极具逻辑理性的争辩方式，对问题透视得更为充分，辩论者情绪、情感表现（表达）更充分，更易于对问题利弊的识别。协商过程中的辩论，有益于推进协商中的真诚建言、专业建议、精准建言、有效建言。针对政协协商中存在的建言缺乏交锋、议案提交主体单一、协商问题泛化等问题，为提高政协协商建言质量，提高问题的聚焦点和精准度，建议重视辩论，规范性辩论，以立足政协协商目标和任务的理性辩论，提高政协建言质量。

习近平总书记指出：“要把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识，促进团结”依据协商发生主体的不同，我国目前协商民主有多种形式，如对话、讨论、辩论、审议等。在众多的协商形式中，政协协商以“能听意见、敢听意见”的真诚谏言，成为我国社会主义民主政治的特有形式，且以其有别于西方议会制的最大限度的统战成效，体现了我国社会主义制度的独特政治优势。从操作层面上，协商的平台和协商方式关系到政协协商的具体成效。近年来，政协协商尤其强调真诚建言、专业建议、精准建言、有效建言。各种议政论坛、座谈会、恳谈会、辩论会已慢慢形成周期性订制式的政协活动，如：全国政协的双周协商座谈会、一些地方政协的协商议事厅等。一些辩论式座谈协商，因产生观点、思想的激烈交锋和碰撞，让人觉得参与人敢于直面现实、直抒胸臆，有一种琴心剑胆的侠骨柔肠、为民请命的风范。充分协商过程中的思想冲突、碰撞、交锋是不可避免的，尤其是经历激烈辩论之后，各种观点、意见可表达得更为充分，更有益于廓清问题的认识，使建言相对全面，所提出的解决问题的对策更能兼顾到多方利益。

一、政协辩论的概念及其创新的现实意义

我国是人民当家作主的国家，不存在西方的阶级对抗，人民在根本利益和共同奋斗目标上是一致的，“辩论”作为思想认识的工具，辩论的意义定义为对“真理的共同探讨”；辩论就是使人们产生激烈思想碰撞的方式；“真理是由争论确立的”，我们认可辩论在政治协商中的功能和意义。我国早就有辩论建言纳言的传统。发生于公元前81年，针对因盐铁官营等经济政策引发民怨的问题，汉昭帝命丞相田千秋召集贤良文学之士，约60多人与御史大夫桑弘羊对此事展开激烈的辩论，最后取消酒类专卖和部分地区铁器专卖的盐铁会议，被认为是我国历史上有文献可考的最早的带有民主协商意味的会议。

政协协商建言需要辩论，一是政协作为专门协商机构功能发挥的必要，二是政治协商事实本身的需要。政协是我国最具广泛社会基础的统战组织，组成群体多样，而且政协委员多是来自各界别有影响的代表人士。政协作为专门机构，主要是通过与专门人士的对话、沟通、讨论、审议为公共决策科学性建言，以促进公共利益最大化并达成政治团结。政协协商的问题多“聚焦社会热点、直击民生痛点”。热点和痛点问题既是客观存在的事实，也是主观价值选择和判断的事件。不同党派及各界人士，由于认识背景、所站立场和角度不同，对问题看法和认识不同。政协委员各有专长，甚至个性鲜明，不善妥协……在意见的交互中，发生分歧，各有看法才是这一群体交互意见时认识与情感的真实表达。如：乡村教育中的村校去留问题，由于价值立场不同，看法、建言相左。有主张哪怕是一生一师，也要坚持一村一校；有主张撤并、联合建校，使资源利用更优。这些意见的差异在于价值和立场的不同。留的依据是让学生就近上学；撤并的依据是强调集中资源，办好学校，让学生接受良好义务教育。目前，我国采纳的是兼顾政策，国务院办公厅2018年27号文件，将百人以下的小规模乡村教学点和乡镇寄宿制学校同时作为农村义务教育的重要组成部分。这样的协商结果在一定程度上是不同意见的折中。类似的问题，不仅需要对话、沟通、更需要辩论，让不同的意见充分表达、充分预见利弊，才可有理性、科学建言的产生。再如：针对前卫生部部长高强发表于《人民日报》上对少数人“与病毒共存”的错误言论进行批判的言论，持续在网上发酵，也充满了不同立场的辩论情绪。在我国日益民主和法制化的进程中，在民生政治中，尤其是重大民生问题上的决策性辩论是不可避免的。

政协的协商的目标是广泛凝聚人心和力量，不是西方议会制的敌对政见斗争，因而，要坚持真诚协商，“形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围”。为避免辩论双方各为利益而相互攻击，使辩论偏离议题，变成杀伤语言的秀场，也基于辩论的表达方式过于激烈，与其争论，不如友善对话沟通更务实等观念，我国政治协商中主要采用陈述意见，提出建议的交互方式。因而，目前以协商座谈会、议政会、情况通报等会议形式为参政议政建言平台为主。如：2013年重新启动的全国政协双周协商座谈会，就属于邀请式的高层协商座谈会。此外，政协协商还有社情民意、金点子（微点子）、提案等书面建言形式。近年来，政协收到的提案数量翻倍增长，有些议政论坛、议政厅、座谈会已形成规范制度性政协协商方式。在欣喜政协工作取得成绩的同时，政协面临提案数量暴涨，而质量有待提高；党政部门承办提案任务重，而政协委员对提案办理不满意；党政部门依法依规承办提案，渴望精准议案，而政协提案开放性高，民主性强，个人提案多的现实，导致一些提案无从办理；一些奇葩提案为民众所诟病的问题与矛盾同时存在……解决这些问题的关键是提高建言质量，做到真诚建言、专业建议、精准建言、有效建言。辩论，由于其更具逻辑理性的争辩方式可对问题透视得更为充分，人们的情绪、情感表现更真实，建言利弊更直观并易于识别，若能规避辩论弊病，完善辩论各要素之间的结构关系，理顺其运行方式，不失为提高建言质量的有益方式之一。

二、政协辩论设置的基本原则

“政协协商民主作为一种民主形式，必须以党和国家正在做的事情为中心，自觉做到在大局下思考、在大局下行动，才能发挥制度效能、彰显意义价值。”2018年12月29日，在政协全国委员会新春茶话会上，习近平总书记强调，“人心是最大的政治，共识是奋进的动力”。政协的核心功能是统战，通过协商达成中国共产党领导下的最大的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同。要达成最大的团结，政协辩论不可或缺。完善和规范政协辩论环节，应当设置以下原则。

第一，理性认知辩论：辩明真理，共识建言。在我国目前提案中，政治类问题比例最低。这一情况可以理解为我们在政治共识上比较一致，没有什么较大分歧或问题。从治国理政的现实看，无论什么时代政治的价值和立场冲突是不能避免的。如：近期发生的香港修例闹剧；中美贸易战；网上热议的一带一路倡议中的中国亚非投资；黑人留学生的教育资助；言论自由是不是可以无限自由；丰县八娃女子网络管控删帖是否应当……这些问题表面上是法律、经济、外交、管理问题，但隐含着意识形态的冲突，这些问题若得不到澄清，将严重影响到政治认同。这些问题若不能正本清源，就会陷入塔西陀陷阱，使政府、政党失去公信力。理性认识辩论，把一些涉及价值观、价值立场的是非问题纳入政协协商辩论，以完善的辩论机制引导辩论，使人们对问题认识更清，政策理解更到位，不失为有效化解价值和立场的冲突，达成政治和思想共识的方式。比如：网上热转的关于香港修例冲突，议员就修订法律是有益还是损害了香港司法独立；是有益还是损害了香港居民的幸福作了辩论式良心发言，让人们看到这一本是完善香港现有法律制度漏洞的提案却引发了持续的抗议游行，发生了暴力冲击的背后是一些机构或人士利用、放大了价值和立场的冲突的事实。这一现象亟待加以规范。

第二，理性规范辩论：就事论事，铮铮建言。1956年，周恩来总理提出，“将来在代表大会上要建立辩论制度”,“我们共产党人相信真理越辩越清楚”。周恩来总理说的辩论是针对人民代表对政府有不同的意见，有不满意的问题时，可以提出争论。他说的辩论与我们今天说的辩论在意义和形式上虽然有差异，但是，他把辩论视为辨析真理的有用性工具的看法与笔者今天的观点是一致的。政协相比于人大，其群体和阵营更具鲜明性，而且政协委员是不从政，但有为民请命而参政的责任意识、有基于自身专业和人文修养的咨政能力的人士。他们往往个性鲜明，各有见解，政协委员对议题、问题往往有不同的意见的双方或多方，而且不只是意见不一，甚至存在意见的对立性。一个建议或方案受提议人情感偏好、知识和能力背景、价值选择的左右，因而，辩论在协商中发生的可能性较大，情绪、情感鲜明。如果没有健全的保护、保障制度，政协委员害怕因言获罪，言不由衷，畏于直言、真言，更怕诤言，导致协商成了过场或捧场。因而，为协商辩论，建立保护、保障制度，一是让协商辩论参与人敢于发言、充分发言，二是以制度形式避免无谓的人身攻击、政治立场扭曲的情况出现。

第三，理性运行辩论：环节完整，精准建言。在政协成立65周年大会上，习近平总书记指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”政治协商、民主监督、参政议政是政协主要的工作。所有辩论要素、要素之间的关系、辩论环节均应围绕协商主要工作，以凝心聚力为目标。基本准则为三要：要紧跟时代，从中国百年复兴的战略大局着眼；要紧扣社会主义属性，从自觉服务人民的现实问题着力；要紧抓当下热点、痛点，从及时和精准建言着手。

三、政协辩论设置的总体构想

一个合理的，有益于提高政协协商建议质量的辩论应当如何建构呢？首先得清楚目前的协商建言的主要状况，进而依据现状及解决问题的需要，给出提升协商的规范辩论构想。协商建言操作层面上主要涉及协商内容、方式、过程与结果四方面。目前什么样的事实（议题）可进入协商？建言（提案）是什么人提出的？这种操作方式存在什么问题？先看以下3个表格。

表2 全国政协提案委员会提案署名情况统计

表3 十三届全国政协34 次双周协商座谈会议题（2018 年4 月20 日至2020 年4 月18 日）

据查，2018年，全国政协共召开1次全体会议、2次专题议政性常委会会议、2次专题协商会、19次双周协商座谈会、2次网络议政远程协商会、1次网络讨论会、18次对口协商会、4次提案办理协商会。但2019年，2020年的协商会统计数据未能查到。2021年3月召开的全国政协十三届四次会议共收到提案5913件，在4940件立案的提案中，委员个人或联名提出提案4454件，占90.2%；各民主党派、人民团体和界别、委员小组等提出提案486件，占9.8%。其中，经济建设方面提案1820件，占36.8%；政治建设方面提案312件，占6.3%；文化建设方面提案312件，占6.3%；社会建设方面提案1808件，占36.6%；生态文明建设方面提案468件，占9.5%；其他提案220件，占4.5%。

根据以上统计，可总结我国协商建言情况如下。

第一，社会问题为提案主要内容。3个表格及据查数据显示，提案（建言）比例最高的类别均是经济社会问题，而协商建言中的经济问题，往往以围绕社会问题的解决为要义，因而主要是以社会问题为主。政协工作的同志都清楚，最早的提案分类只是经济、政治、文化三大块，这种分类方式从图三可以证实。如今，提案分类增加了社会和生态。人之所以组成集团、形成国家，以社会契约论可解析为放弃部分权力，交付公权管理以获得最大的幸福。政府只是公民权力的代理者，公共决策应当符合最大多数人的最大利益。美国社会学家富勒认为，社会问题是一种事实并由人们主观可以感受的社会失衡现象，这种失衡现象会成为社会安全的隐患、社会进步的障碍，因而成为问题。社会问题更具综合性。社会问题的分析和研究至少有：问题发生的情景；问题导致的价值、规范、利益失衡的程度；问题影响的具体人、相关人的范围和大小；问题归因及责任归属的认定；问题解决涉及的要素；问题解决的具体对策6个环节。社会问题不只是经验的事实，更是由此产生的心理落差、价值观念冲突的社会现象。如：“巩固破除以药补医改革成果完善公立医院运行新机制”和“中长期人口变动与经济社会发展”，这样的问题涉面广，时空交错、主客观交织，要对这样的问题达成共识，拿出合理的解决对策，需要深入的研究和充分的意愿表达（见表1）。辩论作为更透彻、全面的认识和分析的思维工具，可对涉及面广、综合程度高的问题，做到归因和归责相对到位，政策建言相对精准。

表1 浙江省湖州市政协提案分类统计（2017 年—2021 年6 月30 日）

第二，个人为主要提案主体。表二中统计的提案（建言）署名情况有三种方式：个人、联合（2人及以上）、党派和社会组织，其中个人署名为主，党派和社会组织比例最低。这一情况与据查的统计数据一致，一些以组织名义的提案，往往也是出自个别专家的研究。由此可推理，提案中涉及的议题或问题的经验事实和主观认知的个体性较强。个体的经验和认识受制于个人情感偏好、个人知识结构、能力结构、价值选择惯性。目前，政协对上交的提案提出强化调查研究，精准建言，而且，由于政协委员是有专业特长的研究人才，一些提案是其研究成果的转化，但是由于缺乏辩论环节，当一个建言放在公共决策的视角讨论，其意见的交互性相对有限，个体性特征相对较强。目前的提案方式可描述为单向线性呈现方式（见图1）：

图1 提案单向线性呈现方式

单向线性方式主要的优点是简单、易操作。如果提出的建议是指向自身或自身密切相关的群体则无可厚非；如果提出的建议是指向社会，与大众相关，就显得片面而局限了。如：有集体提案提议：“有10周岁以下子女的当事人，不适用协议离婚；有10周岁以上未成年子女的，协议离婚前须让子女表达其真实意愿。”还有个人提案提议“妇女产假可延长至3年，直至孩子上幼儿园”等……这样的建言之所以被网络议论，在于其适用的受众面狭小。社会问题既有客观存在的事实性，也有认知的主观性，个人提出的与公共、公众相关的建言，其社会各种关系和利益的交互、平衡是不可或缺的。建言至少是矩阵式交互呈现方式（见图2）。

图2 提案矩阵式交互方式

这种矩阵式交互方式中，需要有一个民众、组织管理部门的经验交互，如果是涉及综合性强的问题，意见的分歧，直至辩论的产生都是可能发生的。

第三，专题式协商座谈为主要协商平台。为向政府有效建言，政协发挥其人才优势，通常，协商座谈会、以邀请政协委员及专家（一般都是有影响、学有专长的人士）做定制发言，再辅以与会者讨论的方式，纳群言、集共识、采良策是目前政协最通行的方式。这样的商谈议题的过程及结果每每被媒体报道的同时，也是呈报领导批示的提案。这种看似主题集中、问题突出的座谈会似乎取得了很好的成绩，但是，如果较真的审视，会发现这样的座谈会存在的缺失亦是显见的。在人民政协网上，关于以上25次座谈会的总结用语最常见的是“与会委员、专家学者从宏观态势、科技创新、产业发展……等方面谈了……问题的看法，提出意见和建议”，或者“从加强顶层设计、健全制度保障、营造社会氛围、深化改革……解决问题”……这些语态基本已成共性的范式。从新闻报道上看，各参与人也只是从自己的特定身份和专业特长来谈各人对问题的理解和认识，最常用的开场白是：“我对这个问题了解有限，我从我的专业和自身的了解谈谈……”这样的座谈会上的交流，缺乏意见、建议交锋，更遑论思想的碰撞，所以，由座谈会上交流所提出的建言大多是一些原则上的建议，表达语态就自然呈现以上所列的范式陈述。座谈会产生的提案转到具体经办、落实部门时，一些具体工作人员认为难以用于解决问题。笔者曾与某市落实社区养老提案的民政局经办人交流，工作人员认为政协提案的一些意见、建言只要在态度上表示会采纳并重视即可，不要太当真了。对于政协委员来说，认为有机会参加协商座谈会，其身份、荣誉的价值大于实质的协商座谈本身的价值。虽然在座谈中也可能有相对激烈的意见冲突，即称为“隐含式”辩论的情况，但是由于缺乏实质性辩论，协商座谈中出现大题散议、问题拆解、个人观点被放大等问题。

此外，与某市级5位政协委员作访谈。这5位政协委员表示乐于目前的“议事厅”座谈。当提到未经过激烈辩论的“议事厅”交流，是否会因为参与人追求和谐，而隐藏了真实的想法，或者不能充分表达情绪、情感，导致一些分歧和对问题缺陷的剖析不透彻的情况时，有2位认为，这样的问题，即使有辩论也会存在。在深入交流中，他们认为我们不是西方，政协协商，不必剑拔弩张；再说，政协的作用有限，能陈述意见就可以了。有3位认为，辩论确实相比于沟通式意见表达更直接，有助于真实想法和情感的表达，而且激烈的情绪，可能有助于加深对问题的认识，可以尝试建立辩论协商方式。根据问题二中提出的基本原则，并针对目前提案情况，建议规范辩论协商形式建构流程如下。

第一，筛选必需、必要、有价值的提案转化为辩题。政协协商辩题需要同时具备可辩性和必要的价值性。当下的提案大多以社会问题为主，如：养老、计划生育政策调整、房产税开征、教育改革等。在这些问题中，牵涉面大，利益主体多元，容易发生冲突，影响重大，平衡性要求相对较高就可以将提案的内容转化为辩题。如：2015年，中部省份某州政协对要不要给本州画家政府资助性扶持的话题进行了辩论。表面上看，提出议案的一方，从文化发展的角度，针对画家目前存在的发展资金不足，提出政府补贴扶持的建议好像只局限于画家单一群体。可是从政府的角度看，政府补贴扶持不是一个小问题，除了画家，还涉及其他群体，存在一个政府扶持的正当性、合理性和平衡性的问题，且如果补贴扶持不当容易引发冲突。但是对于提出议案一方来说，如果直接否定提案，又会产生抵触情绪，认为政府不关心、不支持文化发展。这样的问题就可以辩论的方式明确认识，化解矛盾，达成团结的协商目的。

第二，约定辩题界域，组建有参政议政能力的辩手。辩论目的是提高建言质量，而建言质量高低评价标准在于能否解决问题、提高政府社会管理、社会治理水平，增强政府公信力。通常需要以辩论解决的问题综合性强、影响面大。比如：教育“双减”的问题，涉及教育管理部门、学校、培训机构、学生、家长等。在“双减”政策推行的过程中，学生解放了，家长担忧了，培训机构受损了，学校老师觉得压力大了，管理部门需要协调的问题多了……因而，面对“双减”相关的问题，可以界定、约定辩题界域，按利益相关度，组建有参政议政能力的辩手，让各方意见能通过辩论充分表达，进而达成相应共识。

第三，根据预判争议程度及范围大小，设置辩论规则，流程理性完整。社会问题极易引发与政治相关的讨论。如：丰县八娃女子的事件，引发的关注度空前，远远超过了拐卖妇女的讨论，涉及政府公信力、社会治理能力与水平等讨论。又如：生育政策的问题，鼓励生育虽然也是计划生育的内容，但是它会引起对过去独生子女生育政策执行的相关问题的争辩，不利于团结。有些辩论的延伸空间很大，需预见争议的程度及牵涉的范围，及时修正，使辩论不偏离主题和预设的目的。在辩论的过程中需约定规则，让主持人主持辩论有规有矩，避免情感伤害，避免越界，使整个辩论朝着“团结——批评——团结”的政治协商的方向前行。引导参与人从现象、理论、价值三个层面对议题展开充分辩论，避免辩论跑题、偏题，规避辩论扭曲。为做到“讲真话、进诤言，出实招、谋良策”，可采用综合的方式，即“确立议题——辩论——表决——协议——公告”五环节形式。有些当下问题早已潜在或者已到矛盾加剧的状态，却可能因缺乏充足的认知而导致问题解决相对滞后。如果可以通过协商辩论，让问题更早地进入讨论协商范畴，让建言更精准到位，以引起执政党的重视，从而作出相对合理的应对，及时化解矛盾。整个运行流程应当做到以下四点：一是聚焦、精准析出可辩论的议题；二是过程遵循理性和科学思维逻辑，依法依规进行；三是以实名投票做辩论表决；四是对辩论观点和表决结果进行整理，在确定的时间里与相关部门进行协议，对主要观点和最后协商的结果给以公告。当然重大的问题可以有多次辩论，使问题越辩越清，意见充分，建言直击问题。

第四，选好主持人，成立场外辩论观察仲裁组。进入辩论环节的提案，通常有两个以上或多个不同的利益主体或称群体。不同主体之间因立场、情感、认知水平、利益分配的不同，产生意见分歧，因参与辩论的双方，原则上预设为利益冲突对抗方，因而为使辩论规范，结局有益，可设立中立的辩论主持人。通常进入辩论的议题，其综合程度高，影响重大，需从整体性综合平衡做决策，因而建议组建场外观察仲裁组，即旁观者清，由他们做最后意见的实名表决，可使问题的处理更人性，更符合整个利益的推进。比如：关于延迟退休年龄的问题，可以设定不受此政策影响的人事管理研究专家为主持人和仲裁组成员。一是使辩论不钻牛角尖，偏离主题。二是仲裁的旁观者身份，可更好地透过辩论更全面认清问题，进而最终给出解决问题的合理对策。

总之，政协辩论也应当以理性认识，规范有序的方式，让真理越辩越明，达成最大的统一团结的目的，为中国特色社会主义民主制度的建设注入理性思维的活力。