行政执法监督检查的完善

摘要：行政执法是行政机关依法履行职责、管理经济社会事务的重要方式。改革开放四十年来，我国行政执法能力和水平显著提高，但执法中不严格、不规范、不作为等问题会经常发生，因此与建成法治政府的目标还有一定的差距。行政执法检察监督方式是行政执法检察监督的具体实现途径。因此优化我国行政执法检察监督方式，加强对行政执法行为的监督，最大限度发挥检察监督职能，对于我国法治政府建设具有重要意义。

关键词：行政执法;监督检查

一、行政执法检查监督的概念

对于行政执法检察监督的概念，目前学者大概有以下三种观点：一种认为只包括行政公益诉讼;第二种认为其等同于一般监督，检察机关依法可以对各级国家机关的决议、措施以及国家机关工作人员行政行为的合法性进行法律监督;第三种认为是指检察机关依法对行政主体实施的违反行政法律法规的抽象或具体行政行为进行的法律监督。湛中乐教授认为应当从广义的范畴去理解行政检察，将其定位为“检察机关对公共行政的监督活动”，不应仅限于在行政诉讼过程中对行政机关进行监督，还应当包括对一般行政机关及其工作人员行政执法行为的监督，以及对特定行政机关（如监狱、看守所等机关）及其工作人员的监督。

行政执法检察监督的概念应包括三个方面：一是检察院在履行职责中发现行政机关及其工作人员违法行使职权或者不行使职权，通过检察建议等措施督促其依法履职或纠正违法行为法律监督活动。对于涉嫌犯罪的，将线索移交纪委监委机关处理。二是监督侵害公民人身、财产权益的行政强制措施;三是提起行政公益诉讼。

二、行政执法检察监督的必要性

行政机关作为我国的执法机关，其执法水平的高低关系到公共利益的具体实现。我国历来重视对行政执法活动的监督，但是现有的内外监督方式都寻在着局限，行政机关为了单位利益或滥用职权而损害公共利益的现象屡见不鲜，这就需要对其进行监督。构建一套完整的行政执法检察监督制度，对于维护客观法律秩序，充分发挥检察监察机关法律监督职能具有重大的作用。行政机关掌握大量的社会资源，拥有国家强力，并被赋予行政征收、行政强制、行政处罚等严厉手段来处理人民的内部矛盾。但行政机关并非是理想化条件下的中始终代表公共利益，公正行使权力。近年来，在城市管理中有关部门聘用不合格的人员进行执法活动的现象也是频频发生，行政权的不当运用给相对人权益造成了难以弥补的损害，同时这些现象也降低了人民群众对政府的信任度，这对民生问题的解决和法治政府的建设是十分不利的。

三、行政执法监督检查中存在的问题

（一）行政执法检察监督方式的立法滞后

从我国法律规定的内容上来看，虽然《宪法》规定了检察机关为法律监督机关，但是法律赋予检察机关的法律监督权的内容只是一些原则性规定，具体内容有十分限，对法律监督的事项、程序等内容缺乏明确的规定和具体的内容，这就给给检察机关实施法律监督带来了不确定性，导致行政执法的检察监督方式混乱。在实践中为了解决这一问题，一些地方发出检察建议，还有的提出纠正意见，有的发出督促履职意见。但是加上传统上我国司法实践的历史，检察监督的范围多围绕以诉讼为核心，各地行政执法检察监督工作很多是为了应付上级的考核而进行，监督效果大打折扣。随着2017年行政诉讼法修改，检察机关可以提起行政公益诉讼正式被写入行政诉讼法。但是这只是原则性规定，却没有规定具体的监督程序、监督范围。结合整个诉讼法律制度设计，检察机关如何监督、监督什么并没有体现。《国家赔偿法》中没有涉及检察机关监督行政机关的问题。由此可见，我国检察机关行政执法监督方式缺少立法上的支持，立法针对的主要内容集中在诉讼领域，对于行政执法方面很少涉及，无法满足实践中的需要。

（二）行政执法检察监督的监督力量不强

实践中，行政执法检察监督工作大多由民行检察部门负责，民行检察部门通常主要负责监督民事、行政审判工作和对生效的错误判决、裁定进行抗诉，这些业务在检察院內部工作中通常是不受重视的，通常情况下民行部门只配备1-2人负责日常工作，投入的人力、物力和财力也是极其有限的。虽然在检察改革背景下强调对行政权进行制约和监督，许多检察机关也探索出一些对行政执法活动的有效经验，但其监督的力度与构建这一制度所期望达到的预期效果尚存在很大的差距，这与当前检察机关监督力量不强有很大的关系。

（三）行政执法检察监督的范围不明确

行政执法检察监督的范围应当如何界定，理论界对这一问题尚存在很大的分歧，主要观点表现如下：1.检察权对行政执法应当进行全面监督，行政执法的范围就是检察监督的范围;2.将所有具体行政行为纳入检察监督范围缺乏现实的必要性和可行性，从行政权最易滥用的角度，将行政强制、行政许可和行政处罚作为监督的重点;3.行政执法检察监督范围应限制于无具体行政相对人起诉，但国家、公共利益或者不特定公民、法人、其他组织合法权益受到损害的情形。还有学者建议将行政执法检察监督的范围以列举的形式表明。究竟行政执法检察监督的范围应当界定在何种范围之内，目前关于这一方面的研究则缺乏权威学者进行深入地论证分析。监督范围的不明确，直接影响到行政执法检察监督实践活动深入开展，也影响到这一制度在规范行政权有效运行的实效性。因此，进一步研究明确行政执法检察监督的范围从理论上和实务上都显得尤为迫切。

四、行政执法检查监督的完善路径

（一）行政执法检察监督方式的立法确认

只有给予行政执法检察院监督方式法律规定上的支持，才能充分发挥检察监督职能的作用，因此应当在立法上明确规定各种监督方式，包括各种监督方式的监督范围、程序及保障措施等内容。一是对《行政诉讼法》、《检察院组织法》进行进一步修改，保障监督方式的立法供给，从立法上确认行政执法检察监督制度的合法性。其次，推动制定《人民检察院行政执法检察监督规则》，对行政执法检察监督的监督范围、原则、管辖、案件受理、职权职责等内容。最后，在制定行政执法检察监督规则的基础上制定工作实施细则，对机构设置、运行机制、队伍建设、保障机制等进行进一步细化规定。

（二）规范检察机关行政执法检察监督办案

首先，检察机关应当在内部成立专门机构负责行政执法检察监督工作，制定工作细则，明确行政执法监督中心性质、任务和受案范围。其次，检察机关要构建多元化案件来源机制，拓宽案件来源渠道。实践中，行政公益诉讼存在案件线索来源渠道狭窄，线索发现难的问题。目前的案件线索来源有检察机关在履行职责中发现的线索，公民或社会组织、媒体等控告、举报的线索，线索少。如果单单依靠现有的线索来源，对于庞大的行政执法活动进行监督无疑是杯水车薪。检察机关应采取有效措施，积极拓展案件线索来源。

结论

随着我国法治政府的建设不断深化，行政机关执法行为不断规范，依法行政水平不断提升，我国在坚持依法行政方面取得了长足的进步，但客观上行政机关执法违法行为在现实中普遍存在，包括行政机关违法作为和不作为，这导致政府公信力的下降，不利于我国法治政府的建设。加强对行政执法行为的监督，以监督为途径更好促进行政机关依法行政具有十分重大的意义，从长远看，也是建设法治政府的基本要求和题中之意。

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作者简介：张一土（1997——），男，山西运城人，西北政法大学法治学院硕士研究生。研究方向：法学理论。