国有土地上房屋拆迁征收行政程序变迁探析

摘要：国有土地上房屋拆迁征收实施三十余年，有《城市房屋拆迁管理条例》等三部行政法规对拆迁征收程序作出规定。从公共利益、房屋拆迁征收法定程序、拆迁征收主体、拆迁征收期限、救济权利告知、确定拆迁征收范围后通知重点、调查登记等七个方面分析这三部行政法规的变迁，可以看出：一方面行政机关逐步成为征收主体等，向着拆迁征收程序规范化、被征收人逐步参与的方向变迁;一方面公共利益界定模糊和建设项目不涉及等，向着行政机关更容易作出房屋拆迁征收决定的方向变迁。

关键词：房屋拆迁;房屋征收;行政程序;变迁

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）09-0072-04

1991年3月22日国务院以行政法规的形式发布《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称78号令），标志着我国城市国有土地上房屋拆迁从法律规范层面纳入法治化的轨道。在此期间，我国经济社会经历了飞速的发展，取得了令人瞩目的成就，城市的面貌发生了翻天覆地变化。78号令在拆迁城市房屋中发挥了巨大的作用，其本身也经历了两次大的修改，即2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称305号令）和2011年1月21日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）。行政程序是行政机关作出行政行为时所应当遵循的步骤、方式、时空等要素构成的一个连续过程[1]。三部行政法规都规定了作出拆迁征收行政行为需要满足的条件，也就是作出拆迁征收行政行为的程序规定。本文研究作出拆迁征收行为的法定程序规定，所谓法定程序是法律、法规和行政规章规定的行政程序，若行政程序不与法律、法规和规章发生冲突，一般也认为属于法定程序。

一、78号令和305号令规定的拆迁程序

78号令首次规定拆迁国有土地上房屋的法定程序，第八条第一款规定“任何单位或者个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁。”第十一条规定拆迁范围并暂停办理相关手续也属于取得房屋拆迁许可证的法定条件。取得房屋拆迁许可证需要满足的3个法定条件：（1）國家规定的批准文件;（2）拆迁人单方制定的拆迁计划;（3）拆迁人单方制定的拆迁方案。拆迁主体，即拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的任何建设项目的建设业主单位或者个人，既包含行政机关，也包含公司法人或公民等。批准并发放房屋拆迁许可证的机关是县级以上人民政府规定的房屋拆迁主管部门。

305号令第七条规定“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（1）建设项目批准文件;（2）建设用地规划许可证;（3）国有土地使用权批准文件;（4）拆迁计划和拆迁方案;（5）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查;经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”这项条款规定了取得房屋拆迁许可证需要具备的法定条件和审批程序。第十二条规定了拆迁范围并暂停办理相关手续及规定暂停期限也属于取得房屋拆迁许可证的法定程序。第九条第二款规定了延长拆迁许可证期限需要满足的条件，即“拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请;房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。”第二十条规定了专款专用的要求。也有学者认为，房屋拆迁许可程序是：准备相应的文件材料—确定拆迁计划和方案—主管部门30日内审查—获得拆迁许可证—发布拆迁公告[2]。

二、《征补条例》规定的征收程序

基于“城市房屋拆迁涉及地区广泛，人数众多，集体诉讼和群体上访多，钉子户现象不断出现，拆迁自焚事件将城市房屋拆迁制度推到风口浪尖，城市房屋拆迁制度到了不改不行的时候。”[3]《征补条例》第二章规定了作出房屋征收决定的法定条件：一是公共利益的需要，在第八条以列举加兜底的形式规定了公共利益的种类和范围，为了更好落实从宏观上控制建设项目的公共利益属性，第九条规定了“四规划一计划”①。二是暂停办理扩建及改变用途等相关手续。三是入户调查及公布调查结果。四是制定房屋征收补偿方案：首先房屋征收部门拟定征收补偿方案报市县级政府;其次市县级政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并公布，征求公众意见，其期限不得少于30日;最后市县政府将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。五是房屋征收部门或者房屋征收实施单位进行社会稳定风险评估。六是涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。七是征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。满足上述条件后作出房屋征收决定才是合法的，同时规定了将房屋征收决定及时公告并告知享有对房屋征收决定的行政复议、行政诉讼等权利。也有学者认为，房屋征收决定的正当程序是：建设单位申请—规划审批（保障性安居工程、旧城区改建纳入国民经济和社会发展计划）—暂停办理扩建及改变用途等相关手续—入户调查及公布调查结果—房屋征收部门拟定征收补偿方案并报政府—政府组织有关部门论证并公布补偿安置方案—征求公众意见及公布征求意见情况和修改情况—进行社会稳定风险评估—征收补偿费用足额到位—作出房屋征收决定并公告[4]。

三、房屋拆迁征收法定程序变迁

从1991年的78号令至今，拆迁征收程序的规定发生了许多变化。

（一）公共利益从无到有的变迁

78号令和305号令都没有出现“公共利益”的文字规定，《征补条例》出现了“公共利益”的规定，从列举和兜底等方面对公共利益的范围作出规定，是一个巨大的进步。78号令规定“因城市建设需要”属于公共利益的一种表达方式，只是其范围广泛，类似于一个“黑洞”，几乎所有的建设项目都可以包含于城市建设需要的范畴内;305号令仅在第三条增加没有具体内容的“有利于生态环境改善、保护文物古迹”，实际上没有限制范围;《征补条例》在第二条规定“为了公共利益的需要”，同时又在第八条规定公共利益的范围，立法本意是限制征收的范围，但由于公共利益的内涵与外延存在模糊地带，在实践中又通过行政决定等形式扩张征收范围，故也没有起到应有的作用，但规定公共利益总归是一个进步，具体的限制征收范围目的的落实可能是一个长期的过程。

（二）作出拆迁征收的法定程序逐步规范

在前置性条件中，78号令中要求“符合城市规划和有利于旧城区改建”;305号令中除了78号令的要求外，增加了“生态环境改善，保护文物古迹”的要求，以上是公共利益的实际判断标准[5];《征补条例》明确规定符合“四规划一计划”的要求，同时又针对“四规划”的制定过程提出了广泛征求意见和科学论证的要求。通过上述规定的变迁可以看出，对前置性的规范要求逐渐增多。需要说明的是，由于国民经济和社会发展年度计划需要经过市县级人民代表大会审议通过，可以表示属于当地社会对建设项目的公共利益属性的认可批准。

在作出拆迁征收的条件中，78号令仅规定需要具备“国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案”三个条件;在305号令中规定“建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明”等五个条件;在《征补条例》中规定需满足征收补偿方案制定、社会稳定风险评估、政府常务会议讨论决定和补偿费用规定等四个方面条件。通过上述变化可以看到，涉及特定建设项目的相关条件规定从一个总括的规定到涉及项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权等多项规定，再到没有涉及建设项目规定的变化过程，显示出建设项目与拆迁征收的关系变化，即从建设项目是作出拆迁的部分前提条件到与作出征收决定没有直接相关关系的变化。但是也存在一个变迁，即更容易作出房屋征收决定，因为评价一个建设项目是否属于公共利益的建设项目，通过建设项目的立项批复文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目选址意见书和国有土地使用权等手续可以明确具体建设项目，从而更容易对是否属于公共利益的建设项目作出判断，删除建设项目的规定为更大规模的商业发开和建设铺平道路，政府决定是否作出拆迁征收的裁量权无限扩大，导致公共利益的限制没有任何实质性意义，也是很多被征收人诟病自己房屋被征收不是基于公共利益建设项目而是为了非公共利益。被征收人作为一方主体开始出现在征收过程中，在征收补偿方案公布征求意见程序中以提意见的形式参与征收补偿方案的制定，在社会稳定风险评估程序中以被评估人的身份参与社会稳定风险评估的制定，这是一个巨大的进步，标志着涉及被征收人重大利益关切的行政决定的作出，开始从封闭走向以行政机关为主导，行政相对人为参与方的开放过程。当然，从规范规定参与到真正落地有一个曲折的过程，被征收人当前的参与是以形式性的居多，相信不远的将来，实质性的参与将会实现。社会稳定风险评估的出现是针对拆迁征收过程中发生的社会群体性事件和出现个别人员死亡事件的回应，也体现出法律变化的规律。征收补偿费用在78号令中没有要求，在305号令中要求银行出具资金证明和专用，在《征补条例》中要求足额到位、专户存储和专款专用，这是对于以前出现的补偿款挪用、补偿推诿、补偿拖欠的回应，也是为了落实先补偿后搬迁的法律规定，从而更好地保护被征收人的权益。

（三）拆迁征收主体的变化

在78号令中，拆迁人首先是取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人，是建设项目的业主单位企业法人或者个人，也就是民事主体负责具体实施拆迁;其次规定可以委托具备条件的其他民事主体实施拆迁;最后规定可以由当地人民政府组织统一拆迁，即政府拆迁。拆迁人较为多元，不仅包括建设项目业主单位、个人，被委托的拆迁单位和政府，还包括被拆迁人、被拆除房屋及其附属物的所有权人和被拆除房屋及其附属物的使用人。

在305号令中拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位，可以委托具备条件的其他主体，需要签订书面拆迁委托合同，在签订合同15日内向房屋拆迁管理部门备案，同时又规定被委托的拆迁单位不能转委托，即拆迁人是民事法人单位。

在《征补条例》中，征收主体是市、县级人民政府，房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担具体工作，但是规定其不得以营利为目的。

拆迁征收主体从以民事主体为主变更为行政机关，被拆迁（征收）人由房屋所有权人和使用人变更为房屋所有权人。拆迁征收主体的规定变化，是在实践过程中由于拆迁进度与建设单位的经济利益直接相关，是对民事主体实施拆迁时发生的侵犯被拆迁征收人权益事件的反馈，属于法律规定的进步。

（四）房屋拆迁征收期限的变化

在78号令中，仅规定拆迁期限，没有涉及拆迁许可证期限延期的规定，只是规定不得超越拆迁期限。在305号令中，对拆迁许可证的期限及其是否延期做出了相关规定。在《征补条例》中则不涉及房屋征收决定效力期限的问题，房屋征收决定一直有效，除非作出机关自行撤销或者被法院撤销。从只规定拆迁期限到既规定拆迁期限又规定延长拆迁期限的问题，再到没有期限规定的房屋征收决定的变迁，有利于行政机关的拆迁征收管理工作，有利于保持拆迁征收行为的有效性，也有利于拆迁人或者征收部门的拆迁征收工作的连续性，该规定是逐渐向有利于行政机关一方变化。

（五）房屋拆迁征收救济权利告知变化

78号令和305号令没有告知被拆迁人对房屋拆迁许可证享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，在《征补条例》中明确告知对房屋征收决定享有行政复议、行政诉讼的权利。没有告知，被拆迁人也享有对房屋拆迁许可证申请行政复议或提起行政诉讼的权利，告知则更体现出对被征收人的主体地位的承认和尊重。

（六）房屋拆迁征收范围确定后通知重点的变化

在78号令中，暂定办理向拆迁范围内迁入户口和户口分户，特殊情况经批准后可进行。在305号令中，禁止新建、改扩建房屋，禁止改变房屋土地用途，禁止租赁房屋，并将上述事项通知有关部门暂停办理相关手续同时规定暂停期限。在《征补条例》中，增加了一个原则性的不得增加补偿费用的行为的规定，同时明确违反规定实施不予补偿。从上述变化可以看出补偿对象发生的变化，重点从人口户口的安置补偿到房屋土地的补偿，体现出我国城镇住房制度改革的影响，即住房实物分配体制基本被住房货币化分配体制所取代，也是对实践中对一些人利用户口因素谋取不当利益的回应[6]。同时，禁止范围更加合理化，只要是不增加补偿的任何行为都是允许的，也是规范防止拆迁征收权的滥用以减少对被拆迁征收人权益的影响的体现，但是该条的规范意义大于实践意义，在实践中往往数年之前确定征收范围，政府通过各种形式通知相关机关暂停办理房屋及经营相关手续以达到减少补偿的目的，该部分规定名义是规范拆迁补偿，实际上是为证成行政机关限制的合法性，明显向着有利于行政机关一方变迁，该部分规定如何改变和落實也是下一步应该努力的方向。

（七）调查登记的规定

在78号令和305号令中都没有规定调查登记程序，在《征补条例》中第十五条规定调查登记并将调查结果公布的程序。调查登记是确定征收补偿费用、编制房屋征收补偿方案的前提条件，以前没有规定也有调查登记的过程，现在以法律规定的形式固定下来，有助于征收补偿费用的确定，也有助于征收补偿的公平性公开性。

四、结语

城市国有土地上房屋拆迁征收立法已有三十余年，其对经济社会的发展发挥了重大的作用，在这期间我国城市面貌发生翻天覆地的变化，拆迁征收的实践推动着拆迁征收立法的修改，随着经济社会的发展，拆迁征收程序逐渐完备。然而，三十余年的拆迁征收程序的修改呈现出两种截然不同的变迁：一种是行政机关成为征收主体，征收程序规定的逐步规范化和被征收人作为一方逐渐参与征收过程等积极的方面，即房屋征收程序向着规范化和被征收人参与制度化的方向变迁;另一种是房屋征收决定作出不涉及征收后建设项目的相关资料信息，使公共利益的需要更难以落实，使政府更容易作出房屋征收决定，更容易决定开始实施征收工作，更容易征收被征收人的房屋，即房屋征收程序向着行政机关更容易作出的方向变迁，导致现实中房屋征收后用于建设商业中心、商场等现象层出不穷，引发对公共利益征收目的的质疑和担心。如何在征收逐步规范的情况下也确保公共利益的实现是下一步应该考虑的方向。

注释：

①“四规划一计划”：国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，国民经济和社会发展年度计划。

参考文献：

[1]章劍生.现代行政法总论[M].北京：法律出版社，2014：229.

[2]赵成忠，朱丽莎.我国城市房屋拆迁行政程序研究[J].当代经济，2012（5）.

[3]应松年.城市房屋拆迁制度的改革与完善[J].行政管理改革，2010（9）.

[4]王碧野，周雯.国有土地上房屋征收决定的正当程序和事实要件[J].人民司法，2012（10）.

[5]剧宇宏.城市房屋拆迁中程序正当性分析[J].社会科学家，2009（8）.

[6]就《城市房屋拆迁管理条例》修改情况国务院法制办建设部负责人答记者问[J].新华每日电讯，2001（6）.

作者简介：王龙（1985—），男，汉族，山东成武人，单位为北京市盛廷律师事务所，研究方向为法律。

（责任编辑：王宝林）