陕西省森林生态效益补偿政策效果研究

富逊娣，张 如，郝翠萍，田歆宁，孙国艳

(1.陕西省天然林保护工程管理中心(陕西省林业基金管理中心)，西安 710000；2.西北农林科技大学 经济管理学院，陕西 杨凌 712100)

实施森林生态效益补偿政策是保障国土生态安全、建设生态文明的基本要求。为贯彻落实习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理念，彰显“山水人文，大美陕西”的形象，加大森林保护力度，陕西省出台了《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》，显著提高了陕西省森林的管护效果。

陕西作为我国生态区位极为重要的地区[1]，客观评价陕西省森林生态补偿政策实施以来产生的经济、社会和生态效果，总结分析陕西省森林生态效益补偿政策在项目推进方面的经验教训并提出相应建议很有必要。自森林生态效益补偿政策实施以来，虽然很多学者围绕陕西省生态效益补偿基金标准、生态效益评估等进行了讨论，但从整体角度系统分析陕西省森林生态效益补偿政策所产生的效果研究较少，因此，我们采取典型调查法进行了陕西省森林生态补偿政策效果、农户满意程度等研究，以期为陕西省乃至西部地区完善森林生态效益补偿政策提供依据和指导。

1 陕西省森林生态效益补偿政策概况

1.1 补偿标准变化

2009年，陕西省首次出台了《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》，生态效益补偿基金的补偿对象为公益林的所有者或经营者，补偿平均标准为每年每公顷75元，其中71.25元用于国有和集体林业单位及个人的管护等开支，3.75元由省级财政部门列支，用于公益林管护检查验收等开支。

2014年，陕西省重新印发了《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》，开始正式大规模落实补偿，规定国有国家级公益林平均补偿标准为每年每公顷75元，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每公顷225元。省级财政公益林生态效益补偿基金平均标准为每年每公顷75元，且公共管护支出均为每年每公顷3.75元。

2020年陕西省调整了集体和个人所有的国家级公益林补偿标准，将原来的每年每公顷225元补偿标准调整为每年每公顷240元，其余管理办法暂时不变。

1.2 补偿面积及权属变化

2013年，即正式大规模补偿前，陕西省国家级公益林625.60万公顷，其中国有公益林276.61万公顷，占国家级公益林面积44.22%，非国有公益林348.99万公顷，占国家级公益林面积55.78%，且主要分布在陕北和陕南地区，同时陕西省省级公益林269.22万公顷[2]；2019年底，全省国家级公益林面积增加628.87万公顷，其中国有公益林279.47万公顷，占国家级公益林面积44.44%，非国有公益林349.40万公顷，占国家级公益林面积55.56%，同时陕西省省级公益林469.93万公顷。

2 陕西省森林生态效益补偿政策效果研究方法

2.1 数据采集

2.1.1 社会效果数据采集 数据主要来源于陕西省林改调查监测数据和调研团队于2021年8月走访陕西省太白县、宁陕县、韩城市、安塞区获得的资料，采用统计分析方法研究补偿政策带来的影响。考虑到调查分析可实施性，对陕西省公益林生态效益补偿政策的社会效果研究包括农户满意度、农户转移就业和减贫贡献等三个方面。

2.1.2 经济效果数据采集 数据主要来源于陕西省林改调查监测数据，分别对县级统计数据和农户调查数据进行统计分析。县级数据统计中，选取陕北地区安塞区和定边县、关中地区鄠邑区和太白县、陕南地区的丹凤县作为样本县；农户数据调查中采用随机抽样方法，选择10个县为代表县，其中陕北地区有安塞区、黄陵县、定边县、佳县，关中地区有澄城县、鄠邑区、太白县，陕南地区有宁陕县、西乡县、丹凤县，每个县随机选取5个行政村，每个村随机选择10户家庭进行调查。

2.1.3 生态效果数据采集 数据主要来源于2014-2018年期间完成的第九次全国森林资源清查结果，并根据《森林生态系统服务功能评估规范》[3](下称《规范》)给定的公式及其他文献关于森林生态产品的研究资料归纳，本文将公益林生态补偿政策产生的生态效果区分为保育土壤、涵养水源、净化大气环境、农户感知生态效果等四方面，以陕西省省级公益林为例，根据公式进行测算。

2.2 数据整理分析

2.2.1 社会效果数据分析

(1)陕西省公益林生态效益补偿政策对农户满意度的影响

农户是森林生态效益补偿政策的实施对象，也是政策实施效果衡量中需要考虑的重要因素，农户对生态效益补偿政策满意度的高低是政策实施成果的考察标准之一，也是保证对生态效益补偿政策持续实施的重要条件。

满意度调查结果如表1所示，获得生态效益补偿的农户有283户，其中对生态效益补偿满意的农户占比80.21%，大多农户反映对政策不满意的原因是生态效益补偿政策的标准太低。

表1 森林生态效益补偿政策实施农户满意度调查

(2)森林生态效益补偿政策对农户转移就业的影响

农户转移就业是中国推进城镇化、转变经济发展方式最有力的突破口，可以解决农村人口多、耕地少等生存问题。补偿政策在保护公益林资源的同时，一部分剩余劳动力会转移到城市里工作，增加农户非农就业的机会。

本研究以2014年为分界线，比较补偿政策实施前2011-2013年和补偿政策实施后2015-2017年的转移就业情况。如表2所示，长期外出务工人数占劳动力人口总数比例,生态效益补偿政策实施后3 a比前3 a高3.72百分点，从整体看，生态效益补偿政策对促进农户转移就业有积极影响。

表2 长期外出务工人数统计表

(3)森林生态效益补偿政策对减贫的贡献

根据调查，因公益林管护而雇佣的生态护林员均为建档立卡的贫困户，其家庭有了较为稳定的收入，从根本上解决了农户的贫困问题。

如宁陕县筒车湾镇海棠园村，是秦巴山区中非常典型的贫困村，全村295户中曾有127户贫困户。在党中央的关怀下，海棠园村抓住脱贫攻坚和乡村振兴等重要战略，借助林地资源，发展林下种植、中蜂养殖、林麝特色养殖、乡村旅游等产业，摘除了贫困帽子。

2.2.2 经济效果数据分析 调查结果显示，在2013-2017年，农村居民年人均纯收入呈现较为稳定的增长趋势(表3)，2017年与2013年相比，农村居民年人均纯收入至少增加了1.2倍，最多增加了1.44倍，人均纯收入水平得到明显提升。以丹凤县为例，2013年的农村居民年人均纯收入为6 333元，此后其保持着平均约900元·a-1的增长速度，是5个样本县中农村居民年人均纯收入增长最快的。

表3 农村居民年人均纯收入变化 单位：元

农户年均收入方面，所调查的农户自我感知家庭收入水平偏低；林业收入在农户家庭总收入占比较少，农户家庭总收入主要来自于非林产业。

表4 农户收入调查结果

2.2.3 生态效果数据分析

(1)森林生态效益补偿政策对保育土壤的影响

公益林可以有效减少雨水对土壤的直接冲刷，减轻雨滴对表土的溅蚀和地表径流的侵蚀作用，主要表现在固土价值，相关计算公式如下：

G固土=A×(X2-X1)

(1)

U固土=G固土×C土/ρ

(2)

式中，A是公益林面积(hm2)，2013年为269.22×104hm2；X1是有林地土壤侵蚀模数，X2是无林地土壤侵蚀模数，根据张莉等[4]对黄土高原典型地貌区土壤侵蚀模数的测算，X1取值125 t·hm-2·a-1，X2取值179 t·hm-2·a-1。C土为挖取和运输单位体积土方所需费用，根据《规范》，人工挖土方Ⅰ和Ⅱ土类每100 m3需42个工日，按平均每工日80元计算，挖取单位土方费用为33.6元·m-3；ρ为林地土壤密度，根据王夏晖等[5]对黄土高原几种主要土壤物理性质的研究结果取值1.26 t·m-3。

G固土为公益林年固土量，U固土为公益林年固土价值，计算得U固土为38.77亿元·a-1。2019年公益林面积为469.93×104hm2，计算方法同上，U固土为67.67亿元·a-1，2019年较2013年增长28.9亿元。

(2)森林生态效益补偿政策对涵养水源的影响

涵养水源与水库蓄水的本质类似，可用计量区域的降水量减去林分蒸散量计算出公益林水源涵养量，再采用水库工程的蓄水成本确定公益林生态系统每年调节水量的价值。年降水量数据取自陕西省统计年鉴，林分蒸散量数据取自国家气象信息中心数据库(http://data.cma.cn)，库容造价使用《规范》里的推荐使用值，再利用居民消费价格指数换算成目前的价格，其他参数的取值同上。相关计算公式如下：

G调=10A×(P水-E-C)

(3)

U调=G调×C库

(4)

式中，P水为公益林林外降水量，取值700 mm·a-1；E为公益林蒸散量，取值400 mm·a-1；C为公益林地表快速径流量，取值84 mm·a-1；C库为水资源市场交易价格，也可理解为水库建设单位库容投资价格，按工程替代法以50 a折旧计算，取值4.48元·m-3。

G调为公益林年调节水量，U调为公益林年调节水量价值，计算得2013年U调为26.05亿元，2019年U调为45.47亿元，2019年较2013年增长19.42亿元。

(3)森林生态效益补偿政策对净化大气环境的影响

森林可以改善林内或附近微观气候环境，可以滞尘吸毒，吸收有害气体。在森林吸收的污染物中，SO2是数量最多、分布最广、危害最大的有害气体，故本研究用森林吸收SO2的价值量计量森林吸收污染物的价值，吸收SO2能力取值0.15 t·hm-2·a-1[6]，其他参数的取值同上。相关计算公式如下：

GSO2=QSO2×A

(5)

USO2=GSO2×KSO2

(6)

式中，QSO2为公益林单位面积吸收SO2量；KSO2为SO2治理费用，取值为1 550元·t-1[7]。GSO2为公益林年吸收SO2量，USO2为公益林年吸收SO2价值，计算得2013年USO2为0.63亿元，2019年USO2为1.10亿元·a-1，2019年较2013年增长了0.47亿元。

(4)森林生态效益补偿政策对农户感知生态效果的影响

实施森林生态效益补偿，使森林资源管护有了可靠保障，管护能力增强，成效显著。由走访调查实际结果和林改数据可知，补偿政策有效减轻了旱涝、泥石流等自然灾害带来的损失(表5)。同时生态环境得到改善，河水流量增加，森林滤尘滤音、美化环境等作用，有效地维持了生物多样性，使生态功能得到有效恢复，野生动植物种群数量明显增加，生物物种丰富度不断提高。农户们普遍感到天变好了，野生动物更多了。

表5 农户感知生态效果变化状况

3 结论与讨论

3.1 结论

3.1.1 公益林资源不断增长 与森林生态效益补偿基金普遍落实前即2013年底数据相比，陕西省公益林面积规模不断扩大，尤其是省级公益林变化明显，2019年和2013年相比增加了200.71万公顷，同时国有公益林占比不断增加。调研走访结果表明，公益林资源总量稳步增长、质量提高、林分结构改善、生态效能增加，公益林越管越好。

3.1.2 政策产生良好社会效果 在农户满意度方面，绝大多数农户对陕西省森林生态效益补偿政策表示满意，且满意程度也在逐年增长，导致不满意的主要原因是补偿标准太低；在农户转移就业方面，陕西省森林生态效益补偿政策实施后的3 a里，林户中外出务工人数明显增加；在对减贫贡献方面，调研得知森林生态效益补偿政策为有劳动能力的贫困人口创造了公益岗位，通过吸纳贫困人口参与森林管护、防火和接待服务等，增加了其劳务收入，通过该政策选聘了一大批生态护林员，帮助贫困人口实现了山上就业、家门口脱贫。

3.1.3 政策产生良好经济效果 在农民人均纯收入这一经济效果主要指标方面，陕西省森林生态效益补偿政策实施后的3 a间，人均纯收入增加了1.2倍以上，且农户收入主要来自于非林收入。以丹凤县为代表的陕南地区人均纯收入增加最快，这与当地林地面积增加较大、林下经济发展较快有关。

3.1.4 政策产生良好生态效果 本研究对保育土壤、涵养水源、净化大气环境、农户感知生态效果等四方面，根据公式测算发现，陕西省森林生态效益补偿政策实施后带来了巨大的生态效益，且生态意识深入人心，取得了集生态保护、宣传教育、社会行动于一体的良好效果，人民群众的生态意识显著增强，资源保护由被动变为主动，有力地促进了资源保护和生态文明建设。

3.2 讨论

3.2.1 提高补偿标准，增加地方投入 虽然陕西省森林补偿标准逐年提高，但现有的森林生态效益补偿制度不完善，没有充分体现公益林的价值，没有充分弥补作为公益林的机会损失。目前执行的标准与公益林经营管护成本、经济损失以及生态效益价值差距较大。很多森林生态效益补偿标准研究文献都提到了补偿标准过低的问题[8-9]，也提出了相关建议，陈娴仪等[10]建议补偿标准的增长可按照GDP平均增长速度，确定一定的周期及时改变。以云南省和贵州省为例，除了中央财政补偿，云南省还建立了地方补偿制度，从2014年起省级和国家级公益林同标准补偿，其资金来源由省级财政负担；贵州省也有地方森林生态效益补偿制度，如一些地区按4∶3∶3的比例分三级财政进行补偿。

相较于南方一些地区，北方很多森林生态效益补偿基金中，省级配套较少，这也与北方总体经济实力低于南方有关，而且南方森林覆盖率较高，商品林占比多，故较早地开始了各种补偿试点，具有较为成熟的经验。故陕西省应对一些特殊地区或管护难度较大地区，给予必要的额外财政补贴，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步把地方公益林列入地方财政预算。

3.2.2 促进林地多元化经营，提高林地利用水平 全省林业用地占全省国土面积59.69%，但林地利用水平较低，产业发展滞后，未能形成竞争力强的产业集群，对经济社会发展的贡献率较低。虽然林业产业发展特别是林下经济势头良好，但由于基础差、底子薄、起步晚、产供销脱节矛盾突出，大资源小产业的现状仍未得到根本性转变，提高林地利用水平任重道远。

应以绿色生态产品为导向，允许和鼓励利用林间空地和良好的生态环境，适量适度发展林下种植、林下养殖、林产品采集及加工和森林旅游休闲康养，开展立体复合经营，提高林地生产力和综合效益。

3.2.3 改进补偿方式，实行分类补偿 很多地区实行同一补偿标准，难以体现区域类别、林分质量和经营管理难度等方面的差异，不利于调动经营者积极性和提高公益林质量。

应建立公益林管理分区分类体系、多层次政策体系及技术管理体系，合理配置林地资源，根据不同区域经济社会发展对林业的需求，因地制宜，扎实推进生态建设和林地保护。调整适应于区域开发利用的公益林生态补偿结构和管理措施，实行分区施策、分类指导、分级管理，不搞“一刀切”。

3.2.4 探索多元化生态补偿方式 目前森林生态效益补偿主要是国家财政补偿，尚未真正建立依靠政府、社会、市场等多元化筹资机制所形成的补偿基金。

可以参照其他地区，从依托资源开发旅游经营收入中提取，具体可按风景旅游区门票、旅游营业收入以及水电水利部门收入中适当提取[11]，形成补偿基金，同时可通过科普和调研等方式提升公众补偿意识，使“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”意识逐步深入人心[12]，鼓励受益地区与保护地区建立横向补偿关系，借鉴流域生态补偿机制的经验，通过收取“水源涵养费”等办法试行开展省内乃至省际横向森林生态效益补偿机制新方向的研究。