新基建PPP项目可持续性发展影响因素分析

2022-06-10刘喜男李钦

中国集体经济 2022年14期

刘喜男　李钦

摘要：新基建PPP项目投资规模大，建设周期长，不确定性高，项目复杂性、动态性强使项目可持续性发展存在诸多不确定性。识别在宏观环境、公私双方和项目本身三个方面对新基建PPP项目可持续性发展影响因素，为新基建项目合规、合理应用PPP模式提供参考。

关键词：PPP项目;新基建;可持续性

目前，新型基础设施建设是推进我国经济向快车道发展的重要助力之一。新基建项目数字化技术要求高，建设实施主体为科技创新等新兴领域行业，建设周期长，资金需求大，项目收益低，单靠政府建设实施难以为继，只有少数新基建项目可以单独由地方政府或其平台公司投资实施，更多地将由具备技术能力的市场主体通过市场化模式自行商业化实施。2020年中央政治局常务委员会会议曾提出要求，加快新基建项目发展并注重调动民间社会资本参与投资积极性。不同于以往传统基础设施项目，新基建项目以“数字化”为核心，主要涉及三大领域包括信息、创新、融合基础设施，这给政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式带来了新的内涵和应用空间。此时采用PPP模式，通过调动社会资本方的积极性，发挥公私双方优势，不仅有效缓解地方政府压力，而且有助于促进新基建项目建设提质增效。相关学者已经开展新基建PPP可持续性发展研究：李明等探讨了“十四五”时期完善数字基础设施建设的发展路径。吴亚平等认为新基建应采用基金市场化的运作方式，原则上主要采取企业自主投资方式，同时政府给予适当的资金和政策支持。贾康通过分析金融危机投资经验，提出新基建应注重“制度基建”，地方政府也应在供给侧积极探索实施定制化方案。伍先福研究新基建影响经济社会发展机制，认为新基建在短期影响经济社会成效不显著，长远来看新基建能够带动消费市场升级，促进国际国内“双循环”。吕途等从非正式沟通和内部风险控制方面分析代建制新基建项目治理成效。对于新基建项目存在的资金需求大且来源难以保证、工程技术质量和工作效率要求高等问题，王玮认为通过应用PPP模式，使公私双方发挥各自优势，将实施风险合理分配，不仅可以缓解地方政府财政压力，而且有效提升新基建项目的建设效率，加快新基建项目建设落地。钟韵将新基建PPP项目社会资本方激励的形式设计为资源禀赋激励、风险感知和经济社会效益等，认为在不同的情景下政府方合理设计激励模式能够得到最佳的激励效果，实现社会公共基础设施建设服务最佳形式。

已有研究显示新基建采用PPP模式能最大程度放大政府投资作用，同时发挥社会资本方融资建设管理优势，但目前而言，虽然政府和社会资本对新基建PPP项目热情高涨，却由于项目利益合作方关系众多复杂，导致签约率低，项目落地率不高，制约新基建PPP项目可持续性发展。本文基于新基建PPP项目特点，从宏观环境、公司双方实力及项目本身情况三个维度识别新基建PPP项目可持续性发展影响因素，为政府设计合规、合理的新基建PPP项目，增强项目可持续性发展提供参考。关于新基建PPP项目可持续性发展影响因素，大致包括：

一、宏观环境影响因素

（一）市场前景状况

稳定的市场需求是估算新基建PPP项目特许经营期内现金流量的基础，也是项目在建设实施过程中获得投资收益、吸引社会资本方的基本保证。市场需求作为项目收益来源是政府和社会资本方设计合作周期的主要依据。因此，稳定广阔市场需求是社会资本方和金融机构参与项目的主要考虑方面之一。市场需求广阔、项目收益来源稳定的新基建PPP项目更容易受到社会资本方的青睐，获得优质社会资本方的支持，亦可以使金融机构提高项目资金回收预期，市场需求稳定能够有效增强项目可持续性健康发展。

（二）公共利益性

各区域对新基建项目的现实需求和目前存在突出问题各有不同，因此，应深入研究调查，准确识别公众不同需求，以人为本，加强社会公众参与。例如，可举行听证会等多种形式，了解公众意见和建议，充分沟通协调，及时调整完善。王克强提出新型城镇化建设推进要求应以人为核心，在项目建设实施过程中，是否践行“以人为核心”是评判新基建PPP项目质量的重要衡量标准。发挥PPP模式在新基建项目的优势，满足公众利益、提升公众参与感和幸福感，具有公共利益性的项目才是对新基建PPP项目的最高评价。

（三）区域科技实力

新基建PPP项目是智慧经济时代贯彻新发展理念，以新科技革命成果为发展基础，建立现代化经济体系为发展目标，区域科技实力是新基建PPP项目可持续性发展的有力支撑。新基建项目涉及物联网、大数据、人工智能等七大产业领域，对科技创新能力依赖性强，新基建PPP项目科技水平高是新基建项目的最本质特征之一。项目技术要求需要参与新基建PPP项目的合作方具有专业技术建设经验，项目实施主体能够妥善完成新基建PPP项目建设，具备运营维护和日常管理能力。新基建PPP项目建设需要项目的科技实力能够满足市场需求，成为能够指导地区经济发展的资源。然而我国各省市科技发展和经济资源具有较大差异，地区及城乡间科技实力存在发展不均衡的问题，部分地区新基建科技发展水平仍处于初始阶段。因此，在项目发起时，应充分调研各地区科技实力和需求，避免造成项目与实际需求的不匹配，导致新基建PPP项目失败。

二、公私双方影响因素

（一）政府制度稳定程度。

新基建PPP模式的效率是由政府、社会资本方、金融机构等众多相关利益合作方合力推进，因此政府制度的稳定是新基建PPP项目具备可持续性的重要影响因素之一。政府制度的稳定程度主要包括政府制度的连贯性，即政府对于新基建项目发展是基于中央政策和地方经济发展实际制定的连贯、稳定的发展规划和发展政策。PPP模式合作周期普遍较长，短期的BT項目由于“轻运营、重建设”以及“借道融资”不属于规范可持续的PPP项目。新基建PPP项目需要较长的合作周期充分发挥由运营商等社会资本方提供社会信息运营服务的优势。政府制度的稳定性能够避免相关政策出现“朝令夕改”的情况，使新基建PPP项目合作各方能够及时预见政府行为，积极参与政府主导下的新基建PPP项目，避免政策法律风险。

（二）政府财政负担

在新基建PPP项目中政府角色定位具有行政和民事双重属性。首先，政府作为城市发展规划的制定者和公共基础设施和服务的提供者具有行政命令属性。其次，政府与社会资本合作良好的政府信息公开能够使合作方避免由于信息不对称产生的权力寻租空间，避免由于政府信息不透明产生的腐败现象发生和政府与社会资本合作产生新的垄断行为发生，促进PPP模式在新基建项目持续发展。新基建PPP项目合作周期长，资金需求高，建设风险大，政府的财政能力影响政府履约能力，良好的地方政府履约能力又是其他合作方在投资时考虑的重要因素。新基建PPP项目大多具有公益性和准公益性，部分新基建PPP项目采用政府付费模式和可行性缺口补助付费模式建设。政府作为新基建项目发起方和重要合作方，新基建项目公益部分由政府方承担，其财政负担影响项目建设经营，金融机构审慎评估参与，因此，良好的政府财政情况是新基建PPP项目能否可持续发展的重要保障。

（三）社会资本实力

社会资本方技术优势和行业的领先地位对新基建PPP项目建设有重大影响。社会资本方的专业技术实力和雄厚资金实力使项目专业技术实力、控制成本能力、效益水平和应对不确定性风险能力显著提高。孟春提出在新基建引入社会资本为合作伙伴，使其发挥专业优势，政府与社会资本方共同致力于新基建PPP项目建设实施，有效降低项目成本、提升效益水平和新基建项目的效率和质量，让专业的人做专业的事。金融机构决策受到社会资本方专业技术水平、融资能力和管理运营能力的影响，新基建PPP项目合作主体信用良好，更容易获得金融机构信贷支持，使新基建PPP项目健康发展。刘用铨认为一些地方政府在选择社会资本为合作伙伴时，着重关注其融资能力，却忽视了社会资本最重要的专业技术能力，导致PPP模式应用的本末倒置，导致新基建PPP项目落地率差、发展不规范。公私双方目标一致，加强协调与合作，共同致力于新基建PPP项目发展。

三、项目本身影响因素

（一）财政承受能力论证

政府方作为新基建PPP项目主要参与方和购买方之一，其财政承受状况影响其购买公共服务的能力和新基建PPP项目经营绩效。根据2015年财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号文）指出各地区每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。新基建PPP项目政府需要承担股权投资、相关配套设施投资及不确定性风险等支出责任，良好的地方财政承受能力能够有效提高地方政府的履约能力，提高项目运营可持续性。

（二）物有所值评价

新基建PPP项目物有所值评价是项目财务可行性的重要前提，通过对项目物有所值的合理评估对于增强项目可持续性具有重要意义。物有所值（Value for Money，简写VfM）评价是基于全生命周期理论，是一种评估建设基础设施或提供公共服务项目采用PPP模式是否比使用传统融资模式建设新基建项目获得更大收益的评价方法，即公共部门在需要相同资金的情况下，评估采用PPP模式时是否比传统模式可以提供更好的公共服务，同时VfM评价是新基建PPP项目可行性的评估过程。新基建项目具备经济性属性，新基建项目估值是项目财务可行性的重要前提，合理评估项目经济资源价值对于提高项目的收益具有重要意义。合理的物有所值评价对于提高项目收益具有积极作用，通过定性和定量评价两种方法，做出“通过VfM评价”或“未通过VfM评价”的结论，若“未通过物有所值评价”，则该项目不应采用物有所值评价，因此，通过物有所值评价是新基建PPP项目可持续发展的基本前提。

（三）PPP实施方案合理性

新基建PPP项目涉及利益相关方众多，张懿指出其技术水平要求高、周期长及不稳定的现金流等特点，PPP项目存在政策、法律、金融、技术等不确定性风险。因此，应设计合理合规可行的PPP实施方案，以保证项目成功落地实施。合理的实施方案以风险分担、利益共享为建设原则，设置合理的激励机制，针对项目实施方案，投资收益是社会资本和金融机构参与项目的基本前提，既要以提供公共服务为目标，充分发挥利益相关方的优势，考虑社会资本方承担的风险及付出的代价，积极调动社会资本方的积极性，也要避免社会资本过度逐利，在保证社会资本方投资收益最大化的情况下有效降低政府负债，共同致力于新基建PPP项目落地，实现新基建PPP项目高质量发展。

四、结语

政府与社会资本方提供的资金通常难以满足新基建PPP项目资金的需求，银行等金融机构的信贷通常是新基建PPP项目获得稳定资金来源的主要渠道。金融机构在新基建PPP项目的主要角色是承担投融资责任，金融机构及时向项目予以信贷支持是PPP项目向规范化、可持续发展的关键因素之一。金融机构参与新基建PPP项目的目的在于获得稳定低风险的收益，因此通过准确对新基建PPP项目的基本情况合理评估、高效审核能够有效提高新基建PPP项目建设运营效率。新基建PPP项目可持续发展的实现是宏观环境、公私双方能力、项目本身情况共同影响的成果。以解决现实问题和需求为目标导向，不可一味追求高精尖技术，而忽视使用者和公众利益是新基建项目可持续性发展的前提。政府方应加强自身能力建设，提高履约能力，诚信守约，选择良好的合作伙伴并加强与社会资本方的协调合作，构建良好的政商环境是新基建项目可持续性发展的保证。新基建PPP项目在准备阶段，应做好“两评一案”评估，并按方案实施建造是项目合规落地的基础。具有可持续性的项目才更容易获得金融机构信贷支持，相关利益方共同努力，为我国新基建PPP项目可持续、高质量发展提供强大动能，加快新基建PPP项目向规范化发展的进程。

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