“十四五”高质量建设现代综合交通运输体系的五个显著特征

向爱兵

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程后的第一个五年，也是构建现代综合交通运输体系的关键五年。日前，国务院印发《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》以建设交通强国为愿景，绘制了“十四五”我国高质量建设现代综合交通运输体系的目标蓝图和任务方案。回顾我国综合交通运输发展历程，从2001年印发《国民经济和社会发展第十个五年计划综合交通体系发展重点专项规划》开始，我国已编制实施了四部综合交通运输体系发展规划。与前几部规划相比，《规划》呈现出了鲜明的时代特征。《规划》的编制实施，标志着我国现代综合交通运输体系建设进入了高质量发展新阶段，同时预示着在高质量建设现代综合交通运输体系进程中将呈现出显著的阶段性变化特征。

一、发展主题从“加快发展”转向“高质量发展”

改革开放以来，我国经济领域确定了“以发展为中心”的大主题，以改革开放促发展。交通运输领域形成了不同阶段发展特色，“六五”至“九五”期间各种交通运输方式“独立加快发展”;“十五”时期“深化改革、扩大网络、优化结构、完善系统、提高质量、开放西部”;“十一五”时期“坚持以发展为主题，全面提升综合交通体系有效供给能力和服务水平”。总体上看，改革开放前30年我国交通运输一直处于供给不足、供需矛盾相对紧张状态，其发展主题概括来讲就是“加快发展，消除瓶颈”。自“十二五”时期开始，交通运输发展开始注重各种运输方式一体化发展，要“转变交通发展方式”;“十三五”进一步强调转变方式，并提出“以提高发展质量和效益为中心”。概括而言，这十年综合交通运输体系发展的主题是“转变方式”。2017年党的十九大首次提出“高质量发展”，表明我国经济从此由高速增长转向高质量发展阶段。经过“十三五”时期后3年的过渡转型，当前我国交通运输领域已进入全面推进高质量发展的新阶段。高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，也是交通运输供需关系从“瓶颈制约”到“基本适应”再到“总体适应”发展的主题。这个重大变化是“十四五”时期我国构建现代综合交通运输体系最为显著的特征。

二、发展内涵从“综合发展”拓展到“融合发展”

综合交通运输体系建设发展的内涵一直伴随着科学技术进步、经济社会变革、制度理论创新的不断演进而创新发展。早在上个世纪50年代我国就确立了以“综合利用、综合发展”为核心的综合运输发展思想;这个“综合”，最初狭义上可理解为要树立全方位的发展方式，后来扩延为广义的统筹国民经济和社会发展中方方面面所提出的有关交通运输发展问题。1987年党的十三大报告明确提出要发展“以综合运输体系为主轴的交通运输业”，其内涵传承了“综合利用、综合发展”的核心要义，后来进一步演绎成为“各种运输方式分工协作、优势互补、一体衔接形成的有机整体”。2012年国家发展改革委組织编制《“十二五”综合交通运输体系规划》，将综合运输体系的内涵外延拓展为交通运输系统的“整体发展”，即交通运输系统全方位的自我优化和各种运输方式的统筹协调发展。总的来看，“十二五”以前我国综合交通运输体系的建设发展思路没有跳出交通运输系统本身，一直在围绕“综合”下功夫。“十三五”时期，在新发展理念的指引下，我国开始探索实践交通运输与现代物流、文化旅游等产业融合发展，开始在“融合”上做文章。“十四五”《规划》肯定了这个有益探索，明确提出要“促进跨领域、跨区域、跨行业协调融合发展”，并将融合创新作为构建现代综合交通运输体系的重要发展动能。可以预见，“十四五”时期，我国交通运输发展将更加重视与国民经济其他部门之间、资源生态环境之间、不同领域基础设施之间的协调融合关系，融合发展将成为现代综合交通运输体系高质量建设和服务国民经济循环运行的重要特征。

三、发展准则从“适度超前”深化到“当好先锋”

经济要发展，交通要先行。交通运输在国民经济和社会发展中具有基础性、先导性、战略性地位和作用，是我国经济社会发展的“先行官”。“十五”以来，在交通运输供需关系逐步由“瓶颈制约”转向“总体适应”阶段，我国综合交通运输体系发展尤其是交通基础设施建设一直遵循“适度超前”原则。“十二五”规划要求“在满足现阶段客货运输需求的基础上，使基础设施能力适度超前”;“十三五”规划明确提出“确保运输能力适度超前，更好发挥交通先行官作用”。实践证明，“适度超前”很好地反映了交通供给能力与经济社会需求规模在“度量”上一种优化动态平衡状态，是彰显交通运输“先行官”历史定位的集中体现。当前，我国交通运输已经总体适应经济社会发展的需要，交通运输供需矛盾逐渐从长期运量与运能之间“规模的不适应”转化为运输需求与交通供给之间“结构的不匹配”。在此背景下，围绕供需之间的有效匹配问题，不仅要把握好交通运输适度超前先行发展的“度”的问题，还要把握好交通运输先行发展“质”的问题。这也意味着在全面建设社会主义现代化国家的道路上，交通运输建设发展不仅要走在经济社会其他领域的前列，还要走的好、成为模范标杆。2021年习近平总书记在第二届联合国全球可持续交通大会上首次提出交通运输应“当好中国现代化的开路先锋”。这个新表述赋予了交通运输“先行官”历史定位新的时代内涵，对“十四五”时期乃至中长期现代综合交通运输体系建设提出了新的要求。基于此，《规划》明确提出，要“服务大局，当好先锋”，坚持人民交通为人民，充分发挥交通作为中国现代化开路先锋的作用。毋容置疑，“当好先锋”，已成为未来我国交通运输高质量发展的历史新定位和建设现代综合交通运输体系必须坚持的重要原则。

四、发展模式从“粗放发展”调整为“精细共生”

在过去长达数十年“高投入、高消耗、高增长”的粗放式经济发展模式中，我国交通运输领域通大规模投资积累形成了庞大的存量资产、网络规模优势和强大的供给能力，但同时也付出了巨大的资源环境代价，并在局部领域暴露出了“快而不优、粗而不精”等问题。“十四五”时期，在全面落实高质量发展和“碳达峰碳中和”目标要求下，交通运输发展模式将从粗放式的大规模扩张转向精细化的提质增效。交通运输发展要“去粗取精”，意味着必须坚持以人为本，聚焦短板领域、薄弱环节和细微之处，满足人民群众多层次、个性化、特殊性的客货运输需求。必须坚持走可持续发展道路，强化资源要素节约集约利用，将绿色发展理念、低碳发展要求贯穿发展全过程。必须坚持统筹发展与安全，着力增强综合交通运输体系的韧性，提高交通运输系统自身安全运行水平和对国家安全战略的保障能力。同时，交通运输要实现高质量发展，还需要坚持走对外开放合作道路，在深入推进“以开放促发展”既有模式的基础上，围绕构建新发展格局和携手打造人类命运共同体，强调通过全球基础设施“硬联通”和制度规则“软联通”来保障国际物流供应链安全、提升经济循环效率，从而在共建“一带一路”合作机制下实现互利互惠、共享共赢。在运输服务运行层面，要加强交通运输与产业链、供应链的衔接，形成更好服务构建新发展格局的新技术、新业态、新模式的共生环境，为我国产业迈向全球价值链中高端提供更精细化的服务支撑。

五、发展保障从“传统管理”转变到“现代治理”

改革是动力，制度是保障。高质量构建现代综合交通运输体系需要通过改革建立起一整套紧密相连、科学完备、符合建设社会主义现代化国家要求的制度体系。党的十八届三中全会以来，我国经济社会改革实现了由局部探索、破冰突围到系统集成、全面深化的转变，交通运输领域在不断深化改革进程中初步建立起了以人民为中心、以市场化为主线的制度框架，并在转变政府职能、强化简政放权、深化投融资体制机制改革方面取得了显著成效。但总体上看，目前我国交通运输发展的制度安排无论是在思想认识上还是操作层面上都尚未完全摆脱政府一元管理思维的束缚，政府行政管理过多过细，市场配置资源的作用空间依然较大，局部领域仍然存在“主观化”“碎片化”“模糊化”和“一刀切”问题，需要在政府与市场关系层面进一步理顺相关体制机制。2019年，党的十九届四中全会对新时代全面深化改革进行了系统性的顶层设计，明确提出了全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。交通运输是国家治理的重要领域，推动交通运输治理能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化内在要求。“十四五”时期，我国将加强交通运输现代化治理能力建设，着力构建形成成熟规范、运行有效、公众参与、社会协同、法治保障、科技支撑的交通运输治理体系。《规划》首次将交通运输治理能力建设纳入现代综合交通运输体系建设任务中统筹考虑，明确提出要从“深化重点领域改革”“促进形成统一开放市场”“创新投融资体制机制”“完善法律法规标准体系”“建设高水平人才队伍”等方面加快推动交通运输治理能力现代化，标志着我国现代综合交通运输体系建设由“传统管理”向“现代治理”转型发展的全面开始。“十四五”期间，我国加快推进交通运输治理体系和治理能力现代化，应着力加强交通运输现代市场体系建设，在深化体制机制改革方面迈出符合时代要求的新步伐。

（作者单位：国家发展改革委运输所）FBB928A9-1365-42AD-BC70-1B5495C98ADC