加快推动综合交通枢纽高质量发展

李名良

综合交通枢纽是现代综合交通运输体系的重要组成部分，国际性和全国性综合交通枢纽是国家重大基础设施和重要的战略性资产。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“完善综合交通枢纽”，“十四五”规划和2035年远景目标纲要将“构建多层级、一体化综合交通枢纽体系”列入重点发展任务。构建新发展格局是新发展阶段关乎我国发展大局的战略部署，是以实施扩大内需为战略基点，也需要以具有国际竞争力的经济增长极为战略支点，两者均对综合交通枢纽发展提出更高要求。为了更好服务构建新发展格局，综合交通枢纽高质量发展的内涵需要重新定义，发展所面临的问题需要重新审视，发展任务部署需要重新调整。

一、综合交通枢纽发展需更好服务构建新发展格局

在构建新发展格局过程中，国内外资源要素流动规律和组织方式将有明显变化，综合交通枢纽是各类资源要素流转集中地，也是资源要素配置中心、价值创造平台和经济新动能重要载体，必须予以重视。

一方面，构建新发展格局需要以实施扩大内需作为战略基点，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，实现内部大循环、促进内外双循环，要求全国枢纽功能布局随之调整。我国资源禀赋决定了生产所需的石油、天然气和重要矿产等原材料大规模进口难以避免，再加上经济发展的累积因果循环效应，沿海和沿江等率先发展地区在新发展格局下仍将保持显著发展优势。实施扩大内需战略使终端消费市场向国内倾斜，消费品向内输送和进口呈较快增长态势，出口产品和服务质量不断提升，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，实现内部大循环、促进内外双循环。为了适应新发展格局，沿海地区综合交通枢纽需要更加注重内向化发展，对内与对外辐射能力实现更好的均衡与匹配;内陆地区综合交通枢纽不但要巩固既有的陆域辐射优势，而且要适应内陆高水平开放发展要求强化国际辐射能力。总之，全国枢纽功能布局调整为沿海与内陆枢纽均衡发展提供机遇，要求全国枢纽对内与对外辐射能力实现双向提升。

另一方面，构建新发展格局需要具有国际竞争力的经济增长极作为战略支点，国际性综合交通枢纽是吸引全球资源要素的重要平台，多个枢纽的协同联动也是建设超大空间经济增长极的重要推动力。当前，我国发展面临的国际竞争越来越激烈，对发展的主动权把握也会越来越强，对生产力组织的自主性会逐步增大。以国际大都市为核心在超大空间范围内组织生产力，建设现代化都市圈和城市群，推动实施区域重大战略，由此形成的经济增长极是参与国际经济竞争的“拳头”，在引领全球产业和技术变革方面发挥着领头羊作用，我国构建新发展格局需要以此为战略支点。国际大都市与国际性综合交通枢纽如同一对“孪生兄弟”，建设国际大都市需要国际性综合交通枢纽作为支撑，推动高水平联通全球，打造国际性综合交通枢纽为吸引全球资源要素提供机遇，推动建设国际大都市。经济活跃的超大空间包括多个城市，也必然有多个重要的综合交通枢纽，城市与枢纽的依存关系决定了枢纽协同联动的重要性。

二、新发展格局下综合交通枢纽高质量发展的内涵

有效衔接多种运输方式，提高交通运输的服务水平和整体效率是建设综合交通枢纽的逻辑起点。同时，新发展格局要求全国综合交通枢纽更好兼顾国内外辐射功能，在超大空间范围内实现多个综合交通枢纽协同联动，强化国际性综合交通枢纽的全球资源聚集能力，为此综合交通枢纽高质量发展的内涵需要拓展。

一是坚持综合特性，以高效衔接多种运输方式为枢纽高质量发展的逻辑起点。多种运输方式在空间上的集中与功能上的叠加提高了设施建设难度和运营管理成本，综合交通枢纽直接决定整个交通系统服务水平与质量。特别地，构建新发展格局要求沿海枢纽增强向内陆辐射能力，内陆枢纽通过沿海沿边枢纽辐射国际，或是直接与全球联通，由此显著增加了重要综合交通枢纽多种运输方式衔接的难度。

二是坚持系统思维，推动多枢纽跨超大空间尺度的协同联动，打造高质量枢纽集群。为了更好建设超大空间尺度的经济增长极，枢纽体系要与城市体系互为支撑，枢纽分工体系的建立既要遵守枢纽专業化发展和功能布局协作规律，也要与城市分工体系的建立进行良性互动。因此，超大空间尺度范围内的枢纽集群规划布局要体现统一性，合理划分不同枢纽的功能模块，科学区分不同枢纽的服务层级。同时，加强集群内各类枢纽的网络联系，强化枢纽之间的服务合作和资源共享，推动不同功能、不同层级枢纽错位发展和业务联动。

三是坚持融合发展，发挥重要枢纽的高端资源要素聚集功能，大力发展枢纽经济。重要综合交通枢纽是全国乃至全球流通网络的关键节点，不但能为人员与货物流动提供便利，而且在吸附信息、资金和人才等高端资源要素方面潜力巨大。一方面，推动高端商务、商贸和交通功能深度融合，建设信息、资金和科技等创新要素服务集聚区，打造全国或全球高端资源要素配置高地。另一方面，利用高质量、低成本的运输服务优势，吸引枢纽经济核心产业的龙头企业入驻，加快产业链条化和集聚化发展，打造交通枢纽偏好型产业集群。特别地，在走向制度型开放新时期，内陆地区抓住我国服务业对外开放持续扩大的机遇，搞活体制机制完全可与沿海同处于开放前沿，将国际性枢纽打造升级为营商环境优良的制度开放高地。

三、全面审视制约综合交通枢纽高质量发展的问题

近些年，我国综合交通枢纽建设加快，已经成为综合交通运输体系的重要组成部分，有力支撑着国民经济社会循环流通。但与新发展格局下的高质量发展要求相比，仍然存在诸多不足。

在设施建设方面，“最后一公里”问题仍然突出。受设计理念、建设技术、市场预期和管理模式等因素制约，我国以往所建枢纽或多或少均存在硬件设施上的衔接不畅，最为突出的是多种运输方式衔接上的“最后一公里”问题，严重影响着枢纽的整体运行效率。当前，新建综合交通枢纽此类问题有较大改善，但是我国重要综合交通枢纽绝大多数为既有枢纽，“最后一公里”问题较为普遍。随着城市与枢纽规模不断扩大，两者空间冲突日益严重，既有枢纽改造难度和成本持续提高。FA3ABAD6-4410-4556-97D7-998D39B9A4A7

在运营管理方面，多头管理增加了协调组织成本。综合交通枢纽复合航空、高铁、城际铁路、地铁、各种地面交通等多种运输方式，集交通、口岸、商业、商务、展览等多种功能，不同运输方式和功能模块对应着不同类型设施和管理主体。当前，我国综合交通枢纽普遍采取多头管理模式，各自为政、交叉管理和管理真空等问题突出，调动指挥、管理标准、技术规范和责权划分等方面存在诸多矛盾，比如各种运输方式安全标准不统一，综合客运枢纽换乘不便，重复安检现象严重。

在枢纽协同方面，跨区域协同发展机制仍需完善。近年来，枢纽集群建设受到各界高度重视。国家发展改革委、交通运输部和民航局等部门印发了《推进京津冀民航协同发展实施意见》《关于加快天津北方国际航运枢纽建设的意见》和《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》等政策文件，对京津冀和长三角等区域重要枢纽协同发展进行了部署;诸多地方政府正在积极推进区域港口一体化改革，省级层面的港口枢纽资源整合加快推进。但是，机场和港口属地化改革以来，城市政府是重要枢纽发展的实际操作者，重要枢纽的竞争是地方经济竞争的关键环节，跨区域枢纽更多是竞争而非协作关系。为解决此问题，中央和省级政府已经出台相关举措，但城市政府积极性尚未充分调动，各级政府政策合力有待增强，市场化引导机制仍需进一步优化。

在产业赋能方面，枢纽经济的发展思路有待调整。目前，枢纽经济已经写入《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》等重要政策文件，并成为地方政府培育经济发展新动能的重要抓手。但从发展实践来看，枢纽经济发展质量并不高，枢紐偏好型产业低水平发展和同质化竞争现象严重。与其他经济发展模式不同，枢纽经济发展是基于综合交通枢纽在“运输服务”与“聚流能力”等优势，发挥此类优势的关键在于做好运输、物流、信息和金融等服务业，服务业往往对发展的软环境要求更高。传统的“修路”“盖楼”“围墙”式产业培育和发展模式过于偏重基础设施建设，在营商和投资等软环境竞争力提升方面着力过少，用于发展枢纽经济难以取得高水平的长期性和根本性成效。

四、加快推动综合交通枢纽高质量发展的政策建议

针对制约综合交通枢纽高质量发展的“堵点”，建议从规划引领、设施衔接、龙头带动和创新发展等方面采取措施。

其一，科学编制枢纽规划，体现新发展格局新要求与新内涵。鉴于综合交通枢纽在服务构建新发展格局中的重要性，以及新时期综合交通枢纽的功能布局面临重大调整，其高质量内涵已经突破传统的单个枢纽场站的设施与服务发展，全国层面的综合交通枢纽发展规划要有所变化。一方面，在功能布局上要体现新发展格局的新要求，沿海枢纽注重向内辐射，内地枢纽补强对外辐射，沿海与内地枢纽均衡发展。另一方面，在任务安排上要增加新内容，建议将建设枢纽集群和发展枢纽经济作为重点任务，明确各阶段枢纽集群建设重点，推动枢纽经济发展取得更好成效。

其二，集中各方力量，着力解决重要枢纽关键设施衔接问题。“十四五”时期，集中各方力量着力解决国际性和全国性综合交通枢纽的关键设施衔接问题，为综合交通枢纽高质量发展奠定基础。一是对全国重要枢纽设施衔接问题逐一排查，摸清全国重要枢纽设施衔接问题情况，建立“最后一公里”衔接工程项目库。二是依托项目库制定年度滚动计划，解决既有枢纽设施衔接改造难题。三是做好新建枢纽规划设计与建设，落实站城融合理念，统筹协调各类枢纽设施建设，不留设施衔接隐患与后患。

其三，打造一批国际性枢纽，发挥示范与引领作用。国际性综合交通枢纽关乎国家竞争力，是区域性枢纽集群的龙头，要下大力气打造一批高质量的国际性枢纽。一是建议由中央政府统筹国际性枢纽建设与发展，做好前瞻性发展战略规划，加强财政、资金、土地和改革等政策引导。二是以京津冀、长三角、粤港澳和成渝等地区国际性综合交通枢纽为龙头，推动其与周边枢纽建设合理分工体系，建设高质量枢纽集群。三是结合自由贸易实验区、内陆双向开放实验区和服务贸易创新试点等开放政策，加快推动武汉、西安、昆明和郑州等中西部城市建设国际性枢纽，增强内陆地区对全球高端资源要素的吸引力。

其四，更加注重创新驱动，突出新技术应用与管理模式创新。抓住新技术应用、管理模式和协同机制等重点环节，加快实现枢纽高质量发展创新突破。一是创新应用信息与智能技术，推动枢纽设施设备升级改造，促进不同运输方式和不同部门、企业间信息开放共享，不断提高枢纽的信息化与智能化运营管理水平。二是探索成立枢纽统筹管理机构，创新综合交通枢纽一体化管理模式，着力打通枢纽管理中的难点堵点。三是创新跨区域枢纽协同机制，进一步厘清中央与地方政府在不同层级综合交通枢纽建设与发展中的责任边界，突出应用市场手段强化枢纽业务联系，鼓励以资本为纽带推动枢纽集群内关键枢纽资产整合。

〔基金信息：2021年国家社科基金重点项目“支撑全面建设社会主义现代化国家的交通强国实现路径研究”（21AZD09）〕

（作者单位：国家发展改革委运输所）FA3ABAD6-4410-4556-97D7-998D39B9A4A7