基于耕地发展权价值的内蒙古耕地数量、质量、生态三位一体保护研究*

赵雯

（内蒙古大学，呼和浩特 010070）

0 前言

耕地是国民的根本，在保障粮食安全、社会稳定、生态平衡等方面均具有深远意义。耕地的重要性除了为人类提供必须的食物和生活生产资料外，还具有重要的生态效益，包括调节气候、净化空气、维持生物多样性和自然界生态平衡。近年来，随着我国工业化和城镇化的快速推进，耕地非农化、面积减少、土壤污染、利用效率低以及分配不平衡等问题突出。尽管政府采取了严格的耕地保护制度，但是不管是耕地数量还是质量方面，保护结果与预期仍存在较大偏差。联合国粮农组织（FAO）数据统计：2011年世界人均耕地面积为0.25hm2，我国人均耕地面积为0.11hm2，仅为世界人均的42.4%。2009—2019年我国耕地数量总体稳定，严守住了耕地红线，但耕地变化的区域差异较大，城市建设仍是区域耕地减少的主要因素[1]。工业化和城镇化背景下，农业的比较优势不断变弱，耕地生产力不足与农民收益相对降低并存，加上我国耕地全民所有制背景下，自然资产的所有权仍不到位，权益不落实[2]，导致市场和利益趋势下耕地资源的无序调整、开发和占用，造成耕地资源污染、结构破坏、耕地生态系统受损[3]。因此，对当前耕地的“数量—质量—生态”三位一体保护是解决我国耕地问题的主要途径和实践。土地发展权的创设，目的在于保护耕地、自然资源和生态环境，是实现土地资源可持续利用的重要手段[4]。耕地发展权价值实质是农民或农村集体经济为保护耕地数量和用途不变，以及放弃耕地转为其他用地收益的机会成本损失[5]。研究证明：当前耕地受损的重要原因就是耕地发展权没有得到正确的认识和科学的测度，导致为占用耕地而付出的成本过低[6,7]。我国当前存在大量的耕地发展权实践，但尚缺乏相关立法。实践诉求推动理论和制度更新，学术界就土地发展权的研究，主要包括从内涵外延、法律层面、归属、必要性、功能性等方面展开[8-14]，也有研究尝试通过对耕地发展权价值测算，探析耕地保护和补偿机制[6,15]。内蒙古自治区现有耕地面积927.2万hm2，人均耕地面积0.365hm2，是全国人均耕地面积的4.8倍。内蒙古是我国重要的粮食主产区，是我国13 个粮食主产区省区和5 个净调出粮食省区之一，人均储粮居全国第二位，每年为国家提供的商品粮多于100 亿kg。研究表明内蒙古耕地等级普遍偏低，低等地占比高达86.96%，而近年来新增耕地主要发生在中部和西部，未来将面临粮食生产和生态保护的双重压力[16]。受自然资源限制，内蒙古耕地不宜盲目性扩大，同时优质耕地亟待重点保护。基于此，文章通过对内蒙古各地级市耕地发展权价值的测算，分别从数量、质量和生态3个层面探析内蒙古不同地区的耕地保护和补偿机制，以期为内蒙古耕地三位一体保护提供参考。

1 研究区概况

内蒙古自治区位于我国北部边疆，面积辽阔，东西和南北方向距离分别为2 400km和1 700km，面积为118.3 万km2，超过中国疆域总面积的1/10。域内的内蒙古高原是我国第二大高原，整体呈现为高原地貌，大部分地区海拔超过1 000m，其中有少量山地、丘陵、平原、沙漠。内蒙古自治区气候复杂多样，主要以大兴安岭和阴山山脉为分界线，两区域气候差异较明显。内蒙古水资源相对丰富，域内河流包括黄河、额尔古纳河、嫩江和西辽河四大水系和107 条支流河流，流域面积超过1 000 km2，较大的湖泊近300 个。其中最大的湖泊如达赉湖、达里诺尔和乌梁素海，面积均超过200km2。2020 年末统计数据显示，全年内蒙古地区生产总值1.735 98万亿元，按可比价计算，比2019 年增长0.2%。其中，第一产业、第二产业、第三产业增加值分别为2 025.1亿元、6 868.0亿元和8 466.7亿元，增减比例依次为1.7%、1.0%和-0.9%。2020年内蒙古自治区三次产业产值比例为11.7∶39.6∶48.8。全年农作物总的播种面积为886.4万hm2，基本与2019 年相同。其中，粮食作物的播种面积为683.3万hm2，产量3 664.1万t，分别比2019年增长了0.1%和0.3%。2020年的内蒙古耕地分布见图1。

图1 2020年内蒙古耕地分布

2 数据来源及研究方法

2.1 数据来源

该文相关数据主要来源于《内蒙古年鉴》《内蒙古统计公报》《全国农产品成本收益资料汇编》《中国统计年鉴》，土地调查成果共享应用服务平台（http://tddc.mnr.gov.cn/to_Login），2020年中国土地利用现状遥感监测数据、土壤类型分布数据以及2010 年生态系统服务价值数据[17]均来源于中国科学院资源环境科学与数据中心（https://www.resdc.cn/）。通ArcGIS 软件对土壤类型分布数据和生态系统服务价值数据进行提取和计算得到各区域的平均分布值。

2.2 研究方法

（1）基于耕地发展权价值的耕地保护和补偿机制需要同时满足3 个条件：（1）区域粮食总产量-区域内自身粮食需求量=粮食盈余；（2）区域内自身粮食需求量的耕地不能转为他用；（3）耕地发展权归属于农民或者农村集体经济组织所有。其中粮食盈余部分的耕地面积，或全部用于保障国家粮食安全和国家建设占用，或部分用于耕地异地占补平衡。

2.2.1 耕地发展权测算模型的建立

该文借鉴前人学者的耕地保护外部效益经济补偿标准测算方法[6,15,18]，来测算内蒙古区域粮食盈亏量、区域耕地面积盈余或赤字量、耕地保护机会成本损失价值以及耕地保护区域内额外承担的保护耕地数量，并通过以上数据建立内蒙古耕地发展权价值测算模型。

①耕地保护机会成本损失O为：

O=R-E（1）

式（1）中，R为耕地参考收益，即耕地保护的外部效益，用单位面积建筑用地第二三产业产值来表示；E为耕地的现实收益，即单位耕地面积种植业产值。

②耕地面积盈余或赤字量为：

式（2）中，M表示粮食盈亏量，M为正数表明该区域粮食在满足本区域内消费后仍有剩余，M为负数表明该区域粮食不能自给，需要外部调入。其中S为内蒙古当年的粮食产量；D为人均粮食消费量，由于饲料用粮和工业用粮的不断攀升，在参考前人研究和国家粮食安全和人体营养需要，该文人均粮食消费量确定为500kg/年；P为区域常驻人口；Z为区域内粮食自给率，参考相关学者研究成果及《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020）》要求，该文采用粮食自给率值为95%。

式（3）中，耕地面积盈余或赤字量L，即由粮食盈亏量折算的耕地面积，由于各地区耕地资源禀赋和生产力不同，耕地保护的压力差异很大，因此通过单位耕地面积粮食产量（K×F×Q）来统一区域的耕地生产力，这样即能保证公平性又更具有说服力。其中，K表示内蒙古当年的粮食单产，kg/hm2；F表示为复种指数（取农作物播种面积与耕地面积之比，%）；Q为粮作比（通过粮食作物播种面积占农作物播种面积的比例来计算，%）。

2.2.2 耕地发展权价值测算

基于以上耕地保护机会成本和耕地面积盈亏量的测算，在确保国家粮食安全的前提下，耕地发展权价值测算为：

式（4）中，C为耕地发展权价值，O为区域耕地保护机会成本，L为区域耕地面积盈亏量。该模型实现了耕地发展权价值测算的合理性和易操作性，普遍适用于各类地区。

3 内蒙古各盟市耕地发展权价值测算结果分析

2019年内蒙古的耕地面积为925.79万hm2，由式（1）至（4）的测算得出内蒙古各盟市的粮食盈亏量M、耕地盈亏量L、耕地保护机会成本损失价值O以及耕地发展权价值C，结果见表1。其中，包头市、锡林郭勒盟和乌海市3 盟市的粮食不能满足自给，粮食缺口量分别为33.61 万t、7.52 万t 和23.74 万t，折算为耕地亏量依次为28.56 万hm2，6.89 万hm2和8.48 万hm2。由于该3 市不存在耕地保护区域内额外承担的保护耕地数量，因此计算其耕地保护机会成本和耕地发展权价值无实际意义。由表1可知，内蒙古自治区31.84%的耕地面积可以满足区域内自身的粮食消费需求，粮食总盈余量为2 263.66 万t，折算成盈余的耕地面积为777.99万hm2。说明在确保研究区域内粮食自给的前提下，68.16%的耕地面积可作为额外承担的耕地保护数量，这部分耕地被限制转为建筑或其他用地的耕地保护机会成本损失为77.38 万元/hm2，那么内蒙古耕地发展权总价值最高为6.020 274 万亿元。由表1 各区域的参数比较可知，虽然内蒙古自治区总得粮食盈亏量等于各盟市粮食盈亏量之和，但是当折算为耕地盈亏量和区域耕地发展权总价值时，却并不是各盟市的总和，而是高于总和。这是由于当把内蒙古自治区作为一个整体，来计算其耕地发展权价值时，其耕地复种率、粮作比和单位面积产量表现为总和评估值，这也体现了该模型对不同区域，从面积大小、自然禀赋和耕地生产力等方面的公平性标准。

向安盟、通辽市和呼伦贝尔市的自给耕地占比相对较小，分别为12.90%、18.49%和19.38%，因此粮食盈余量较大，依次为516.70 万t、657.08 万t、500.65 万t，折算为耕地盈余依次为130.75 万hm2、121.98万hm2、159.76 万hm2。除了包头市、锡林郭勒市和乌海市粮食不能自给外，呼和浩特市、乌兰察布市、阿拉善盟3 盟市的粮食自给需要耕地比例依次为91.54%、84.17%和94.53%。这主要与该6 市的耕地面积相对较少有关，而呼和浩特和包头市土地面积相对较小，而城镇化率却较高，常住人口密度大。从耕地保护机会成本来看，呼和浩特市最高，为228.32万元/hm2，其次为鄂尔多斯市，为172.87万元/hm2，除了包头市、锡林郭勒盟和乌海市3市以外，剩余各市的耕地保护机会成本比较相近，最低的是兴安盟，表现为21.83 万元/hm2。最后核算各盟市的最高耕地发展权总价值，其中赤峰市最高为5 364.66 亿元，其次是呼伦比尔市、巴彦淖尔市、通辽市和鄂尔多斯市，分别为5 000.18 亿元、4 253.09 亿元、4 112.99 亿元和4 059.47 亿元，最少的是阿拉善盟，为34.73 亿元。综上可知，内蒙古各盟市耕地自给比例和粮食盈亏量差异明显，耕地机会成本和耕地发展权总价值变化较大。这与内蒙古自治区耕地分布相对集中，自然资源禀赋和耕地生产力差异较大，加上经济发展和城镇化率的不同是分不开的。

根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）年》相关规定，该文参考以往学者的研究结果，并结合内蒙古自治区作为粮食主产区的特点，确定该研究区域的基本农田保护率为90%。由表1中的耕地自给比例和耕地保护机会成本，推算得出保障国家粮食安全的耕地比例和面积，以及保障国家粮食安全的耕地保护发展权价值（表1）。计算可得内蒙古自治区55.23%的耕地用于保障国家粮食安全，约5 113.72 万hm2，由此可以推算出保障国家粮食安全部分的耕地发展权总价值为3 957.11 亿元，即内蒙古自治区的农村集体经济组织或农民为保障国家粮食安全应得的耕地保护补偿金为3 957.11亿元。对于耕地面积盈余区和耕地面积赤字区出现利益不对称，可以通过建立区域耕地保护补偿标准和机制，实现对耕地保护主体的相对公平的补偿，从而促进和鼓励耕地保护主体能够自觉地保护耕地。例如在95%粮食自给率和国家基本农田保护率90%的条件下，呼和浩特市、包头市、锡林郭勒盟、乌海市、阿拉善盟5盟市出现耕地赤字，因此实际上就不存在用于保障国家粮食安全的耕地面积，但是并不代表该区域没有耕地发展权价值，而是该区域未承担保障国家粮食安全责任，该补偿金由国家和应承担，但却未承担保障国家粮食安全责任的地方政府支付。

表1 2019年内蒙古自治区耕地发展权价值测算

4 内蒙古耕地三位一体保护

4.1 内蒙古耕地数量变化分析

内蒙古统计年鉴数据显示1990—2019 年内蒙古耕地面积基本呈持续增加趋势。具体到各盟市的耕地面积增加情况见图2。由图2可知，耕地面积增加量比较大的地区有呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市和赤峰市，30 年内分别增加了107.52hm2、37.23hm2、49.13hm2和49.24hm2，尤其是1990—2000 年和2000—2010年两个阶段，耕地面积增加量分别为61.57 万hm2、31.31 万hm2、36.03 万hm2、31.47 万hm2和44.5 万hm2、4.31万hm2、11.58万hm2、12.79万hm2。面积增加量总体较少的地区有乌海市和阿拉善盟，30年内的总增加量分别为0.65hm2和1.55hm2。其次是乌兰察布市和巴彦淖尔市，30 年内的耕地增加量分别为8.52hm2和8.22hm2。除了2010—2019年阿拉善盟耕地增加量相对较前2个10年的高，其他地区均表现为前2个10年增加量明显高于后10年。相关学者通过对1997—2017年内蒙古耕地变化的驱动力分析研究表明：经济发展、人口规模和耕地保护政策是其主要驱动因子。

图2 1990—2019年内蒙古自治区各盟市新增耕地面积分布

4.2 内蒙古耕地质量等级及分布情况分析

内蒙古各盟市水浇地、水田和旱地分布情况见表2。由表2可知，2019年内蒙古自治区耕地总面积为925.8万hm2，主要分布在呼伦贝尔市、赤峰市、通辽市、兴安盟、乌兰察布市、巴彦淖尔市市6个市，分别占比为20.16%、15.31%、15.01%、13.65%、9.80%和7.77%，6市耕地面积占比达81.69%。其中，内蒙古耕地以旱地为主，总面积为631.32 万hm2，占总耕地面积的68.2%，主要分布在呼伦比尔市、兴安盟、赤峰市、乌兰察布市和通辽市5 市，分别占总旱地面积的29.31%、16.01%、15.21%、12.54%和12.05%，5 市的旱地面积占比达85.13%。水浇地总面积为285.79万hm2，主要分布在巴彦淖尔市、通辽市、赤峰市和鄂尔多斯市4 市，分别占总水浇地面积的24.10%、21.22%、15.22%和10.08%，4 市的水浇地面积占比达70.62%。水田面积较少，共8.67万hm2，主要分布在兴安盟、赤峰市、通辽市和呼伦贝尔市4市，分别占总水田面积的37.59%、25.67%、25.37%和11.38%。其他盟市没有水田分布（表2）。综上内蒙古耕地包括旱地、水浇地和水田分布相对比较集中，其中呼伦贝尔市以旱地为主，全市耕地186.65万hm2，水浇地面积为185.04万hm2，旱地水浇地之比为298.45，其次为乌兰察布市、锡林郭勒盟和兴安盟。巴彦淖尔市和鄂尔多斯市的水浇地比例较大，其次为通辽市和赤峰市。

表2 2019年内蒙古各盟市耕地（旱地、水浇地、水田）面积分布 万hm2

结合2018 年内蒙古耕地质量等别数据，依据《农用地质量分等规程》（GB/T28407-2012）标准的耕作制度二级区对域内旱地、水浇地和水田等别分级，同时参考内蒙古土壤类型分布（土壤类型数据参考资源环境科学与数据中心网站数据）进行统计分析可知，内蒙古水浇地平均等级基本分布在10.5～13.5，水田次之，等级为11.5～13.5，旱地最低，等级为13.5～15。最终推算内蒙古耕地等别可分为6～15 等别，平均等别为14.01，随着数字变大，耕地等级变差。其中内蒙古耕地的等别主要分布在11～15等别，占总耕地面积的97.72%，尤其是15 等别的耕地面积高达467.30 万hm2，占比达50.89%，其次是14 和13 等级，分别为193.19 万hm2和138.01 万hm2，分别占总耕地面积的21.04%和15.03%。以上数据说明内蒙古耕地总体等别偏低，耕地生产力较低，长期可持续性潜力低。最后按照1～4 位优等地，5～8 位高等地、9～12 为中等地，13～15 为低等地，按照内蒙古的中部地区（主要包括锡林郭勒盟、乌兰察布市、呼和浩特市和包头市）、东部（包括呼伦贝尔市、向安盟、通辽市和赤峰市）和西部（巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、乌海市、阿拉善盟）地区三大区域进行推算（图3）。高等地面积仅为0.71 万hm2，中等地为119.07 万hm2，主要分布在西部，低等地798.49万hm2，主要分布在东部地区。

图3 内蒙古耕地等级分布及面积

4.3 内蒙古耕地三位一体保护

我国及内蒙古自治区的耕地保护均经历了由数量到数量—质量并重，再到分层次的数量—质量—生态“三位一体”保护的转变。图4结合内蒙古耕地数量、质量等级、生态系统服务价值以及耕地发展权价值4要素，综合分析耕地保护的有效措施。由图4可知呼伦贝尔市耕地面积最大，生态系统服务价值和耕地发展权价值高，在保障地区和国家粮食安全以及维持生态平衡方面发挥了重要作用。但是该区域的耕地质量等级普遍较低，今后工作需要重点加强耕地质量的提高，尤其是该区域旱地面积分布广，加强农田水利设施建设，依靠科技增加有效灌溉面积，提高该区域耕地可持续性发展。阿拉善盟、巴彦淖尔市、鄂尔多斯市3市耕地面积总量小，平均耕地等级相对较高，高等地分布较集中，需重点保护优质农田。在国家粮食安全和耕地保护政策背景下，呼和浩特市、包头市、锡林郭勒盟、乌海市、阿拉善盟5盟市出现耕地赤字，导致该5市没有可用于保障国家粮食安全的耕地面积，耕地发展权表现为负值。其中呼和浩特市和包头市经济发展快，城镇化率高，人口密度大，城市建设加剧了区域内耕地减少，政府可出台部分地区的硬性耕地红线政策，同时尽快科学推算区域耕地发展权，建立完善的耕地补偿机制，建成政策和耕地主体主动保护相结合的耕地保护模式。锡林郭勒盟耕地面积小，耕地等级偏低，而且受制于水资源条件与有效土层厚度，属于生态敏感区。该区域虽然耕地面积分布少，但仍不宜继续扩大耕地，首先优先保障水热条件较好的包括灌溉设施完善的平原耕地面积和质量，而对于自然条件限制较大的耕地，应适当开展生态退耕措施，确保内蒙古的生态屏障作用和生态可持续性。

图4 内蒙古耕地面积、等级、生态系统价值以及耕地发展权价值分布

综上，经过近30年的耕地数量调整，目前内蒙古耕地面积基本处于稳定阶段。但是仍存在较多问题，一方面城市建设与耕地的矛盾依然存在，耕地面积的维持大部分依靠新增耕地，而且新增耕地主要发在未使用土地上；二是耕地保护政策和管理不够完善，缺乏实践性和操作性强的管理系统，充分利用土地发展权理念，落实政策，达到优化资源配置和生态环境保护；三是提高内蒙古耕地质量问题仍是重中之重，尤其是要加强优质农田的保护工作，科学推进农田生态系统维护和土壤污染修复工程，提升耕地生产力和生态功能，未来三位一体的耕地保护模式将是内蒙古耕地保护的主要措施。