长江经济带天然林保护修复存在的问题及建议

何亚婷,谢和生,何友均

(中国林业科学研究院林业科技信息研究所,北京 100091)

从国际经验与现代工业发展的历史来看,世界各大国在沿海经济体的发展过程中都非常重视生态环境保护,著名的美国密西西比河、田纳西河,德国的莱茵河,巴西的亚马逊河,欧洲的多瑙河等大流域经济体的发展崛起都伴随着生态环境的显著改善[1-3]。长江经济带横跨我国东中西三大区域,覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省(市),面积约205万km2,人口和生产总值均超过全国平均数的40%[4],是我国以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局的重要组成部分,对确保我国总体生态功能格局安全稳定意义重大[5]。党中央、国务院高度重视长江经济带生态保护工作。2016年1月、2018年4月和2020年11月,习近平总书记3次主持召开推动长江经济带发展座谈会,明确提出“共抓大保护,不搞大开发”[6],为长江经济带生态环境保护奠定了总基调,统一了思想认识,确立了战略方向[7-8]。

天然林是长江经济带森林资源的主体和精华,在保护长江生态环境、维持生物多样性、减缓自然灾害、调节区域碳平衡等方面起着不可替代的重要作用[9-14]。由于长期过度采伐和不合理经营,导致长江经济带天然林资源锐减、生态环境不断恶化。1998年,我国长江流域发生特大洪涝灾害,党中央、国务院果断做出了实施天然林保护工程(以下简称“天保工程”)的重大战略决策并开始试点[15]；2000年12月,包含长江上游在内的天保工程一期全面启动[16]；为巩固工程建设成果,2011年天保工程二期扩大范围继续实施[17]。随后,国家出台的《天然林保护修复制度方案》(1)中共中央办公厅,国务院办公厅.天然林保护修复制度方案.2019.明确表明要全面保护修复天然林资源。由此可见,天然林保护工程是我国林业从木头生产向生态建设转型的标志性工程,对长江经济带生态文明建设和生态安全空间格局构建意义重大,影响深远。

本研究基于第九次全国森林资源连续清查(2014—2018年)数据[18],立足长江经济带各省市天然林保护修复现状,深入剖析了天然林保护修复中存在的突出问题,并提出了针对性建议,以期为推动形成协同共治的天然林保护修复新格局,构建长江经济带生态安全屏障提供决策参考与支撑。

1 长江经济带天然林保护修复现状

1.1 森林资源概况及基本结构

根据第九次全国森林资源连续清查(2014—2018年)结果[18],截至2018年,长江经济带森林面积9 047.53万hm2,森林覆盖率44.38%,森林蓄积628 910.68万m3,每公顷蓄积88.45m3。其中:面积占比上,乔木林、竹林、特灌林占森林面积的比例分别为78.58%,4.87%和16.55%(图1(a))；从林地权属来看,国有林占20.01%,集体和个人所有林占79.99%(图1(b))；按龄组分,幼龄林和中龄林分别占38.61%和30.20%,近熟林、成熟林和过熟林面积总和占乔木林面积的31.19%(图1(c))。综合来看,长江经济带森林资源以中幼龄林为主,且集体和个人所有林占比较大。

1.2 天然林资源分布特征

根据第九次全国森林资源连续清查(2014—2018年)结果[18],截至2018年,长江经济带天然林面积5 921.33万hm2,天然林蓄积492 855万m3,占长江经济带森林面积和蓄积的65.45%(图1(d))和78.37%,说明长江经济带森林资源以天然林为主。

在长江经济带11个省(市)中,无论是森林面积、森林蓄积,还是天然林面积、天然林蓄积,云南、四川两省均居前2位,远超其它省市(图2(a),图2(b))。天然林面积、蓄积排名前5的省分别为云南、四川、江西、湖南和湖北(图2(a)、图2(b)),这5个省的天然林面积和蓄积分别占长江经济带森林面积和蓄积的79.01%和86.10%；上海、江苏和安徽天然林面积和蓄积排名后3位,其中,上海市没有天然林。

图1 长江经济带森林资源概况

图2 长江经济带天然林资源分布特征

1.3 实施天然林保护工程前后天然林资源变化

与天保工程实施初期的第六次全国森林资源连续清查(1999—2003年)结果相比[19],长江经济带11个省(市)的森林覆盖率均有提升,其中,重庆、贵州、云南、湖北、上海提升最快,长江经济带整体森林覆盖率提高了14个百分点(图3(a))；森林面积和森林蓄积分别增加了2 170万hm2和214 536万m3(图3(b),图3(c)),其中,天然林面积增加了1 418.58万hm2,天然林蓄积增加了136 825万m3。可见,通过天保工程的实施,长江经济带实现了森林覆盖率、天然林面积和蓄积的三增长。在11个省(市)中,四川、云南、贵州、湖北、重庆天然林面积增加最多(图3(d)),云南、四川、湖北、江西、浙江天然林蓄积增加最多(图3(e))。

图3 实施天然林保护工程前后天然林资源变化

1.4 天然林保护工程实施前后工程区范围变化

根据天保工程一期、二期实施方案(2)国家林业局计财司.长江上游、黄河中上游地区天然林资源保护工程二期实施方案.2011.,长江经济带11个省(市)中,划入天保工程实施范围的有云南、贵州、四川、重庆、湖北5省(市),工程区总面积10 189万hm2,其中,天然林总面积2 344万hm2。2016年国有天然林全面禁伐后,浙江、安徽纳入全国天然林保护“扩面提标”的省份,全面停止了天然林商业性采伐,由中央财政对停伐的天然林实行补助。同年,江西、湖南纳入停止集体和个人所有天然林商业性采伐补助试点,2017年安徽纳入停止集体和个人所有天然林商业性采伐补助试点。至此,除了上海和江苏因为没有天然林或天然林面积较小没有进入天保工程政策补助体系外,长江经济带其余9省(市)全部纳入天然林保护体系。

2 长江经济带天然林保护修复存在的突出问题

新时期、新形势下,长江经济带经济社会快速发展对优质森林特别是天然林的需求不断增长,但长江经济带天然林供给却呈落后状态,天然林保护修复还面临一些尚未解决的问题和困难。

2.1 缺乏整体统筹规划

2.1.1顶层设计与整体规划布局不足

天然林保护最初是以“工程”的形式出现,在对资源禀赋、经济地位、区位重要性等因素综合考虑不足的前提下,长江经济带最初进入天保工程的只有长江上中游的5个省份；后续随着天保工程二期的深入实施,浙江、江西、湖南、安徽等森林资源优良和区位重要的省份才陆续纳入天保体系。这就导致天然林保护工作在长江经济带这个层面上没有整体规划,进展不一,出现天然林保护效果参差不齐的局面,其结果是直接影响了长江经济带生态屏障的建立。

2.1.2地方各自为政 共建共保的统筹协调机制尚未建立

虽然长江经济带各省(市)都执行天保的任务和政策,不同省(市)以不同形式积极出台本省(市)相应的天然林保护政策,如湖北省出台了《湖北省天然林保护条例》(3)湖北省十三届人大常委会.湖北省天然林保护条例.2018.、四川省出台了《四川省天然林保护修复制度方案》(4)四川省林业和草原局,四川省发展和改革委员会,四川省财政厅,等.关于印发《四川省天然林保护修复制度实施方案》的通知.2020.、浙江省出台了《关于加强天然林保护修复的实施意见》(5)中共浙江省委办公厅,浙江省人民政府办公厅.印发《关于加强天然林保护修复的实施意见》的通知.2020.等,但长江经济带的天然林保护是一个整体,当前各省(市)的天保工作各自为政,政策缺乏系统衔接,跨区域的协调共治共保机制尚未建立。

2.1.3未从保障经济发展角度划分重点保护区域

目前,长江经济带9省市已纳入天然林保护体系,但未考虑不同省市的区位重要性和天然林资源的脆弱性、敏感性,以及林地权属问题,也并未划分天然林的优先保护区域和优先修复区域；对森林管护、森林抚育等实行一刀切式的统一补助标准,导致天然林保护提供的生态效能未能精准服务长江经济带经济发展大局。

2.2 天然林保护空间面临巨大压力

2.2.1保护与发展的矛盾突出

长江流域地少人多,随着经济社会的发展和城镇化的快速推进,沿江各地开发利用土地资源的需求迫切。由于林地相对于其它土地利用类型的征占用成本比较低廉,因此,各类建设中违法违规征占用天然林林地资源、局部地区毁林开垦、为经济利益毁天然林造经济林等问题突出,这对天然林保护工作造成严重威胁。2017年国家林业局公布的违法占用林地和毁林开垦十大项目中,涉及到浙江、江西、四川、安徽等4省,其中,浙江省在2009—2014年间违法占用林地达977.2 hm2[20]。

2.2.2监督管理能力弱生态保护红线落实难

长江经济带大部分省市国有林面积小,浙江、安徽、湖南、湖北、重庆、贵州等6省(市)国有林面积占全省(市)森林面积的比例还不到10%,大部分森林为集体和个人所有,江苏、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、贵州等7省(市)个人所有森林面积占全省(市)森林面积的比例均超过70%(表1)。集体林权制度改革以来,农民权属意识不断加强,对林地的使用和经营有了更多的选择,这就为不良资本上山提供了可能。而集体和个人所属林地又比较分散,当发生林地破坏或林牧利益冲突时,由于林业管护或巡护人员没有执法权,导致不能及时采取措施解决问题[1],这严重威胁到生态保护红线制度的落实。

表1 长江经济带森林林木所有权分类表

2.3 天然林保护补助政策不健全

2.3.1天然林停伐补助政策未实现全覆盖

长江经济带天然商品林占据较大比重,“十三五”期间已全面取消了天然林商业性采伐限额指标,目前,长江经济带国有林已全部纳入政策补助范围,但集体和个人所有天然商品林只是部分纳入了补助范围。同时,天保工程区外的天然林中,地方公益林尚未纳入国家管护费补助范围。

2.3.2森林抚育补助政策未突破国有林区域

按照天保工程二期森林抚育政策规定,森林抚育只能在国有林范围内实施,因此只能下达国有林森林抚育补贴。而表1所示长江经济带集体林区森林大部分都是集体和个人所有,这部分森林抚育费用尚未纳入国家补助体系。

2.3.3天然林保护各类补助标准偏低

虽然森林管护费补助标准从天保工程一期的26.25元/(hm2·a)提高到目前的150元/(hm2·a),国家级公益林补偿标准从150元/(hm2·a)提高到现在的240元/(hm2·a),集体和个人所有的地方公益林补偿标准从45元/(hm2·a)同步提高到现在的240元/(hm2·a),人工造林补助从天保工程一期的3 000元/(hm2·a)提高到现在7 500元/(hm2·a),但相对长江经济带的社会经济发展水平仍然偏低[14]。天然林管护补助和生态补偿标准较低,不利于充分调动林农参与保护的积极性。同时,人工造林、封山育林、森林抚育项目等补助标准较低,也难以保证天然林保护修复质量。

2.4 资金投入长效机制未建立

2.4.1资金投入渠道单一 绝大部分靠中央财政

根据天保工程实施方案经费预算,工程经费80%来源于中央财政和中央基本建设投资,各实施单位地方财政投入20%的经费[13]。但实际执行中,由于各省市财政紧张、预算执行不到位等问题的存在,天保工程一期地方配套资金只占总资金的6.4%。随着经济社会发展水平的提高,天保工程二期期间,各级地方财政投入的力度有所加大,但仍然达不到当初天然林工程实施方案设计的投资标准,尤其在贫困县的一些集体林区,工程投资全部依靠国家财政拨款,而这些地区天然林分布较广,严重影响了天保工程实施的质量和森林资源保护的效果。

2.4.2流域横向生态补偿机制尚未建立

由于没有对整个经济带的天然林保护规划做顶层设计,导致当前天然林保护修复存在各自为政的局面,缺乏生态补偿统筹协调和动态调整机制,横向补偿标准和清算规划难以确定,生态补偿范围划定不清晰,造成上下游之间生态账、经济账难以厘清。在省域之间对存在问题的协商解决中,长江下游经济发达地区往往处于有利地位,而长江上游天然林资源丰富,但经济欠发达,往往处于不利地位,违背了“谁受益,谁付费”的生态补偿原则,不利于长江经济带天然林保护修复的长期发展[21]。

2.5 天然林资源质量总体不高 管护能力弱

2.5.1林分质量差林地生产力低

经过天保工程20多年的实施,目前,长江经济带森林覆盖率44.38%,高于全国平均水平,但从所处的自然条件和占有的林地资源来看并不算高,且分布不均。虽然长江上游天然林资源较为丰富,但长江中下游以集体林为主,且多为20世纪80年代以来营造的人工林,树种结构单一,中幼林比重偏大,除四川省各龄组面积分布较均匀外,其余各省市幼龄林和中龄林面积比例之和均在60%以上(表2)。

表2 长江经济带森林资源龄组分布表

此外,残次林、低质低效林较多,森林质量不高,林地生产力低,森林生态系统整体功能较为脆弱,生态功能未得到充分发挥。2014年长江经济带单位面积森林蓄积量73.04m3/hm2,低于全国86m3/hm2的平均水平。加强森林经营,提高林地生产力、增加森林蓄积量、增强生态服务功能的潜力还很大。

2.5.2森林经营理念落后管护能力低下

由于过去指导思想的偏差及认识上的误区,天保工程存在急于求成、重数量轻质量、重造林轻经营的问题。有的地方甚至一封了之,完全放弃对森林的积极经营与抚育,导致森林群落中病腐木、枯立木、霸王木、非目的树种严重影响优势树种的生长。随着城镇化的加快,长江经济带越来越多的农村劳动力出外务工经商,许多地方先后出现了劳动力不足,导致集体和个人所有的天然林管护不到位,组织实施林业规模经营能力不足。国有林场,由于天保工程“只出不进”的人才政策,除造成国有林场人员老龄化严重外,还存在对新技术运用不足,管护工作科技化、信息化水平低,管护能力和效率亟待加强等问题。

3 长江经济带天然林保护修复的长效机制建议

3.1 建立统筹规划 统一协调 区域协同的保护发展机制

3.1.1构建长江经济带天然林保护顶层设计

在遵循《长江经济带生态环境保护规划》(6)环境保护部,国家发展和改革委员会,水利部.关于印发《长江经济带生态环境保护规划》的通知.2017.和《天然林保护修复制度方案》(7)中共中央办公厅,国务院办公厅.天然林保护修复制度方案.2019.的前提下,由国家林业和草原局会同国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、自然资源部等部门,尽快出台《长江经济带天然林保护修复规划》,各省市出台《长江经济带天然林全面协同保护实施方案》,从整个经济带和省市级层面统筹协调长江经济带上下游、东中西部的天然林资源保护,系统整体地推动天然林保护修复,构建长江经济带天然林保护修复的顶层设计。

3.1.2构建上下游之间的天然林协同共保体制机制

从“共抓大保护”的角度出发,打破地区间的行政壁垒,增强系统思维,立足区域天然林资源差异,明确各省市在天然林保护修复中的权利和义务,建立天然林保护修复的沟通渠道及沟通机制,形成整个经济带共抓天然林保护的合力,统筹规划并梯度推进天然林资源保护,实现长江经济带天然林保护修复工作持续向好发展[22]。

3.1.3在全面保护的基础上划分天然林重点保护区域

根据长江经济带天然林资源特点,以及保护与开发重点地区的不同环境特征和需求,在主体功能区规划的基础上,划定天然林保护的重点区域,制定分区分类的天然林保护目标和政策,实施精准管理。西部和长江上游地区坚持保护优先,重点提升天然林水源涵养、水土保持和生物多样性维持能力；中部和中游地区以系统保护和自然恢复为主,重点提升天然林质量和修复退化天然次生林；东部和下游地区以退化天然林修复和自然恢复为主,重点解决天然林林地征占用问题[5]。

3.2 创新天然林保护管理机制 严格林地用途管制

3.2.1严格落实林地用途管制制度

以国土空间规划为统领,依法依规审核审批建设项目使用林地,合理和节约利用林地。严格执行征占用地管理制度,发现非法征占用天然林的行为要坚决及时制止和查处,防止林地逆转。严格执行林地定额管理制度,不得超定额审核建设项目使用林地,优先保障重点建设项目、基础设施项目、民生项目的林地定额,缓解发展与保护的矛盾[23]。

3.2.2牢固树立红线意识提升林地保护红线的监管能力

生态红线是建设生态长江的底线和生命线。以严守生态保护红线为重要抓手,推进林业生态红线精准落地,落实到山头地块,实现从“图上红线”到“地上红线”的转变,从源头杜绝破坏林地的现象发生[4]。整合林业行政执法资源,加大林业执法力度,切实提高林政稽查队伍执法能力,加强林业普法和宣传工作,为天然林保护创造良好的法制环境和社会环境。

3.3 健全天然林保护补助机制

3.3.1建议将集体和个人所有的天然商品林全部纳入停伐补助范围

由于历史原因和生活习惯,林农特别是贫困地区林农对森林资源的依赖程度较高,而集体和个人所有的天然林存在分产到户率高、停伐面积大、权属复杂等问题,造成林农对停伐禁采存在不理解甚至有抵触情绪,不愿签订停伐管护补助协议。应在前期开展停伐补助试点的基础上,高效有序地扩大集体和个人所有天然商品林停伐补助范围,实现习近平总书记提出的“争取把所有天然林都保护起来”的目标。

3.3.2合理适度地开展集体和个人所有天然林抚育补助

国家给予补助的国有抚育林一般所处的生态条件较为恶劣,森林质量较差；集体林大多处在地势低平、立地条件较好的区域,林木生长快。集体林权制度改革后,林农对森林经营的认识和积极性大为提高,对开展集体林中的中幼龄林抚育需求较为迫切。建议在充分评估的基础上,确定适度合理的补助标准,有序开展集体和个人所有天然林抚育补助。一方面,提高天然林林分质量和整体生态效益的发挥；另一方面,缩小国有林和集体林之间的补助差异,提振林农保护天然林的信心,促进林区的和谐稳定。此外,对于有条件的省市,对处于重要生态功能区的集体和个人所有的天然林实行赎买政策,实现天然林保护的双赢。

3.3.3提高各项补助标准

现行的各项补助仍然执行天保工程二期制定的标准。随着社会经济的不断发展,物价水平和用工费用日益上涨,生产成本不断增加,各地普遍反映天保补助标准偏低,在长江经济带这个问题尤其突出。建议国家林业和草原局会同国家发展和改革委员会、财政部、人力资源和社会保障部、自然资源部等部门根据经济社会发展水平和新时期建设生态文明的需要,适时对天然林保护各项补助标准进行调整、补充和完善,引入动态投资管理机制,按照正常工资增长系数调整投资标准,实行动态投资,以稳定林业职工情绪,保持林区社会稳定,推动天然林资源保护的健康稳定发展。

3.4 完善资金投入机制

3.4.1拓宽投资渠道

天然林保护是一项长期的社会公益性事业,为保障其可持续性,在国家将天然林保护投资和林业补贴政策向长江经济带倾斜的基础上,应更加积极地拓宽投融资渠道,扩大横向投入范围,建立政府、企业、社会、个人、资本等全社会参与的多渠道、多途径投资模式。在政府主导的前提下,鼓励各类社会主体和资本投入,探索通过碳汇交易、森林保险等多元化、市场化方式多渠道筹措资金,夯实天然林保护的资金保障,推动长江经济带天然林的可持续发展。

3.4.2完善生态效益补偿机制

以长江经济带建设为契机,在国家生态补偿和生态扶贫等政策的基础上,根据财政部《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》(8)财政部,国家发展和改革委员会,环境保护部 等.关于加快建立上下游横向生态保护补偿机制的指导意见.2016.,探索按照森林生态服务功能高低和重要程度,实行分类、分级的差别化补偿机制,实行与国家财力增长、工资物价水平、生态服务价值挂钩的动态补偿[24]。建立长江经济带上下游之间的跨区域横向生态保护补偿机制,引导天然林保护受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间,通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。

3.4.3设立林下经济产业扶持基金 增强林区自我造血能力

在不影响天然林植被及生态功能的前提下,建立长江经济带林下经济产业扶持基金,积极支持长江经济带特别是长江上游地区发展森林旅游、林下种养殖、森林休闲康养、林业碳汇交易等非木质资源的开发利用[25],将优良的生态环境和自然资源转化为市场竞争力,变绿色资源为绿色资产,使林区由“国家输血”向“自我造血”转变,实现天然林资源保护的良性循环。

3.5 加强天然林经营 创新管护机制

3.5.1实施森林质量精准提升工程 提高天然林质量

遵循多功能近自然经营理念,不断提升森林的多种功能效益,着力构建健康稳定的森林生态系统；重点解决好中幼龄林密度过大、枯损严重、生长受阻等突出问题,防止抚育不到位或借机取材现象发生；对于划入天然林保护红线的人工林,按近自然经营方法,逐步改造成近天然林,不断增强林地生态承载力[26]。同时,对人工林实行疏伐,种植珍贵树种,实行近自然经营,逐步形成良性循环；对退化残次林要按照生态需求和天然林演替规律,以自然恢复为主,努力提高天然林生态功能。公益林建设中,大力营造混交林,重视培育阔叶林,推行针叶与阔叶树种混交、乔木与灌木树种混交；加强生态廊道建设,把破碎的天然林板块有机连接起来；尽快扭转树种单一、结构简单、林地退化的局面。

3.5.2创新天然林管护机制

完善天然林管护制度,天然林保护修复实行管护责任协议书制度；天然林日常管护引入市场机制,通过合同、委托等方式面向社会购买服务；强化管护队伍建设,建立天然林管护人员培训制度；充分运用远程监控、遥感、地里信息系统、无人机、5G传输等高新技术[27],构建全方位、多角度、高效运转、天地一体的天然林管护网络,实现长江经济带天然林保护相关信息充分共享、及时更新。