房屋安全鉴定单位应具有设计资质 关于长沙居民自建房倒塌事故的思考

■ 云南省设计院集团有限公司副总裁 邓宏旭

5月6日上午，湖南长沙居民自建房倒塌事故第七次新闻发布会举行。会议通报，经过紧急救援，湖南长沙居民自建房倒塌事故现场救援工作已经结束。截至5月6日3:03，事故现场被困、失联人员已全部找到，其中，获救10人、遇难53人。初步调查结果表明，今年4月13日，湖南湘大工程检测有限公司对该自建房家庭旅馆（4、5、6楼）进行房屋安全鉴定后出具虚假房屋安全鉴定报告，公司法人代表谭某及技术人员宁某、汤某、刘某、龚某等5人涉嫌提供虚假证明文件罪。国务院已经成立调查组，对湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故进行调查，更多的细节将由调查报告揭示。但在该事故中，由检测机构来出具房屋安全鉴定报告，也凸显了目前检测工作与鉴定工作相混淆、检测机构承担鉴定工作能力不足的问题，有必要尽快明确“房屋安全鉴定单位应当具备设计资质”等相关要求。

检测是检测，鉴定是鉴定

检测是指通过专用仪器和设备对房屋的结构和构件的特性、参数、缺陷进行测定，必要时辅以验算。鉴定是指根据对房屋的检查和检测结果，依据国家、行业和省市地方相关鉴定标准，对房屋的特性进行评定。房屋鉴定主要有安全性鉴定、危险性鉴定、可靠性鉴定、完损等级评定和抗震性能鉴定。检测和鉴定既有区别又有联系，鉴定必须以检测的结果为依据，但检测和鉴定需要的是两个工种、两种能力。举个医院的例子，入院的抽血化验、拍片是检测，医生大夫看了检查结果下诊断是鉴定。检查环节需要精密的仪器、熟练的操作人员，诊断环节需要大夫有多年的医学理论知识和丰富的诊断经验，一般人入院恐怕不会愿意由检查员工直接出具诊断报告。对于房屋建筑工程而言，检测资质的机构具有检测能力，具有设计资质的单位才具有比较完备的建模、整体验算和综合评估能力。

部门规章已有相关明确规定

中华人民共和国建设部令第148号《房屋建筑工程抗震设防管理规定》于2006年4月1日起施行，第12条规定：“已建成的下列房屋建筑工程，未采取抗震设防措施且未列入近期拆除改造计划的，应当委托具有相应设计资质的单位按现行抗震鉴定标准进行抗震鉴定……鼓励其他未采取抗震设防措施且未列入近期拆除改造计划的房屋建筑工程产权人，委托具有相应设计资质的单位按现行抗震鉴定标准进行抗震鉴定。”第14条规定：“对经鉴定需抗震加固的房屋建筑工程，产权人应当委托具有相应资质的设计、施工单位进行抗震加固设计与施工，并按国家规定办理相关手续。”《建设工程勘察设计资质管理规定》（建设部令第160号）第39条规定：“取得工程勘察、工程设计资质证书的企业，可以从事资质证书许可范围内相应的建设工程总承包业务，可以从事工程项目管理和相关的技术与管理服务。”由此可见，房屋鉴定明显属于“相关的技术与管理服务”的范畴。

相应地方性法规进一步厘清了检测与鉴定的关系

2007年施行的《云南省建设工程抗震设防管理条例》第37条规定：“已建成的下列建（构）筑物，未采取抗震设防措施或者达不到抗震设防要求，且未列入近期拆除改造计划的，必须委托具有相应资质的设计单位按现行抗震鉴定标准进行抗震鉴定。”第38条规定：“改变建（构）筑物使用功能导致需要提高抗震设防类别或者装修改造涉及承重构件的，产权人应当委托具有相应资质的设计、检测、施工单位，进行抗震验算、检测、修复和加固。”2020年修订的《山东省建设工程抗震设防条例》第37条规定：“建设工程所有权人或者管理单位应当委托具有相应资质等级的勘察、设计单位进行抗震性能鉴定；需要进行实体检测的，应当由具有资质的工程质量检测机构进行检测。”

检测资质承担任务范围并不包含鉴定

2005年施行的《建设工程质量检测管理办法》（建设部令第141号）明确：“本办法所称建设工程质量检测（以下简称‘质量检测’），是指工程质量检测机构（以下简称‘检测机构’）接受委托，依据国家有关法律、法规和工程建设强制性标准，对涉及结构安全项目的抽样检测和对进入施工现场的建筑材料、构配件的见证取样检测。”

《建设工程质量检测管理办法》附件一列出的质量检测的业务内容为“地基基础工程检测内容：1.地基及复合地基承载力静载检测；2.桩的承载力检测；3.桩身完整性检测；4.锚杆锁定力检测。主体结构工程现场检测内容：1.混凝土、砂浆、砌体强度现场检测；2.钢筋保护层厚度检测；3.混凝土预制构件结构性能检测；4.后置埋件的力学性能检测”。

从检测资质标准看，并未对鉴定所需的结构整体复核验算能力提出较高要求。《建设工程质量检测管理办法》附件二列出的主体结构工程检测类资质，要求“专业技术人员中从事结构工程检测工作3年以上并具有高级或者中级职称的不得少于4名，其中1人应当具备二级注册结构工程师资格”。列出的钢结构工程检测类资质，要求“专业技术人员中从事钢结构机械连接检测、钢网架结构变形检测工作3年以上并具有高级或者中级职称的不得少于4名，其中1人应当具备二级注册结构工程师资格”。对照二级注册结构工程师资格执业范围，只限于承担国家规定的民用建筑工程等级分级标准三级项目（建筑面积5000平方米以下、投资1000万元以下、建筑高度24米以下）。

相关部门规章和文件对鉴定机构的规定有待统一

2004年修订的《城市危险房屋管理规定》 （建设部令第129号）第6条规定：“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称‘鉴定机构’），负责房屋的安全鉴定，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’。”第12条规定：“房屋经安全鉴定后，鉴定机构可以收取鉴定费。鉴定费的收取标准，可根据当地情况，由鉴定机构提出，经市、县人民政府房地产行政主管部门会同物价部门批准后执行。房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请。经鉴定为危险房屋的，鉴定费由所有人承担；经鉴定为非危险房屋的，鉴定费由申请人承担。”

从《规定》看，房屋安全鉴定机构由政府房地产行政主管部门设立，一般为事业性质技术服务单位，存在唯一性；《规定》没有明确鉴定机构需要具备的技术能力标准；三是鉴定机构可以收取鉴定费，存在服务取费的市场行为；四是《规定》明确，“鉴定机构接到鉴定申请后，应及时进行鉴定”。由此可见，申请和承接方并非市场合同关系。根据《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发[2015]31号），“要求申请人委托企业、事业单位、社会组织等机构（以下简称‘中介服务机构’）开展的作为行政审批受理条件的有偿服务 （以下简称‘中介服务’），包括各类技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等”属于清理对象，文件要求“破除中介服务垄断……进一步放开中介服务市场，严禁通过限额管理控制中介服务机构数量，各部门现有的限额管理规定一律取消”。2014年6月《建设部关于<城市危险房屋管理规定>第14条中危险房屋鉴定执行标准问题的函》（建法函[2005]193号）对鉴定标准执行问题进行了修改，未对鉴定机构的设立认定方式进一步明确。

此后，各地出台的建筑使用安全管理办法对房屋安全鉴定机构的认定，一般以“备案、认定”代替了原来的“设立”，按照国务院规定，部分放开了鉴定的服务市场。如《北京市房屋建筑使用安全管理办法》（北京市人民政府令第229号）第13条规定：“房屋安全鉴定机构从事房屋建筑安全评估、安全鉴定活动应当向市住房城乡建设行政主管部门备案。”

大部分地区对鉴定机构的考核偏重于是否具有检测资质。例如，《北京市房屋建筑安全评估与鉴定管理办法》，备案时资质方面主要考核建设工程质量检测机构专项检测资质证书，技术负责人方面主要考核土建类高级技术职称，并未考察鉴定单位和人员设计方面的能力。《长沙市房屋安全管理条例》第16条规定“房屋安全鉴定单位应当具有独立的法人资格，具备相应的专业技术人员、专业设备设施，并符合国务院建设行政主管部门的有关规定”，未明确有关规定是否指《建设工程质量检测管理办法》。结合长沙市住房和城乡建设局公布的《2022年度长沙市房屋安全鉴定机构名录》，明显以具有检测资质作为准入门槛。

个别地区对鉴定机构的考核偏重于设计、施工能力。例如，《西安市城市房屋使用安全管理条例》第15条明确规定：“房屋安全鉴定机构必须具有乙级以上建筑施工设计资质，房屋安全鉴定人员必须取得相应资格，承担的房屋安全鉴定业务必须与其资质、资格相适应。”

综上所述，鉴于目前关于房屋鉴定机构准入缺乏全国统一的指导办法，对房屋鉴定机构的能力考核各行其是。而另设房屋鉴定资质证书，不符合《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发[2020]24号）精神，建议按照《房屋建筑工程抗震设防管理规定》和《建设工程勘察设计资质管理规定》，尽快明确“房屋鉴定机构必须具有乙级以上的建筑工程设计资质、技术负责人应具有一级注册结构工程师或一级注册岩土工程师”等相关要求。