家庭式托育服务供给：特点、困境与出路*——基于广州市F品牌托育园的调查

提供多种形式的婴幼儿照护服务是缓解我国“托育难”问题的主要思路，其中发展以社区为服务半径的托育服务供给符合群众就近托育、低成本托育等的要求，也符合《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》确立的“幼有所育”方向。作为社区托育服务的一部分，家庭托育服务(又称儿童之家、邻居护理园、社区互助托儿所等)是指在住宅楼中照顾较少数量儿童的托育服务，其中住宅楼既可以是自住房，也可以是租赁场所。我国法律规定，家庭住宅不能作为经营场所。因此，实践中我国的家庭托育服务只能以“类家庭托育服务”的方式存在，本文称之为“家庭式托育服务”。广东省广州市某F品牌家庭式托育园(以下简称“F托育园”)是近年来我国少有的以家庭式托育服务为主题的连锁企业，与发达国家的家庭托育服务模式不同，为研究中国家庭式托育服务发展提供了难得的观察窗口。

一、问题的提出：家庭托育服务的供给选择

2016年以来，随着“全面二孩”政策的落地，我国托育服务发展不充分所带来的“生育焦虑”现象备受关注，以多种形式补充托育服务供给势在必行。学者刘中一最早提出了在我国发展家庭式托育服务的可行性，并从家庭育儿理想心理期望、家庭托育劳动力存量、灵活就业政策支持等方面进行了论证。杨琳琳回顾了70年来我国儿童照顾服务政策的变迁，指出当前建设适度普惠型的3周岁以下婴幼儿照护服务体系需要对政府、家庭、社会和市场的责任进一步划分，适当提高市场和社会的责任，使国家、家庭、社会与市场适度共担婴幼儿照护责任。但菲、矫佳凝从当前婴幼儿家长对托育服务品质的需求出发，指出差异化需求下的家庭托育服务大有可为。还有一些学者通过介绍分析先进国家和地区在家庭托育服务方面的措施，尝试为我国的家庭式托育服务提供借鉴。如范昕等对西方发达国家三种典型的托育服务治理模式(整合模式、分离模式、混合模式)进行了比较分析，秦旭芳等对经济合作与发展组织国家近20年来在婴幼儿服务领域实施的多元化托育服务供给进行了梳理，杨菊华和杜声红对日本、韩国、新加坡等国家早期教育的投入和质量控制变迁进行了研究。随着我国部分地区对家庭式托育服务试点工作的持续推进，关于家庭式托育服务的地方案例研究逐渐增多。国家卫健委课题组基于北京市“民居园”的调研，从家庭式托育服务的房屋属性出发提出了对住宅型托育服务进行精准管理的建议；潘鸿雁深入分析上海市社区托育服务试点工作的经验与问题，提出了政府引导、分层次定价、统一监督标准的发展思路；石卷苗对浙江省社区托育机构发展进行了较大规模的采样访谈，提出建设以社区综合托育平台为中心的支持体系。从现有研究来看，学者们对发展包括家庭式托育服务在内的社区托育服务体系均持正面态度，也普遍认为中国家庭式托育服务应走出有别于西方国家的不同道路，但这些研究大多从政府供给的视角出发，强调政府的引导和管控职责，对市场、社会和家庭供给的自主性问题关注较少，这或许与家庭式托育服务发展缓慢、可供研究对象数量不足有关。

表1 发达国家政府参与家庭托育供给的模式比较

二、从私人自愿供给到自发供给：家庭式托育服务的变迁

1.私人自愿供给：F托育园的起点

F托育园创立初始也符合自愿供给的逻辑。在发展为家庭式托育服务前，F托育园是典型的家庭托育，即以自有住宅为托育点，逐渐发展为照看亲戚与邻居子女的小规模托育。F托育园最初由创始人L女士提供自有住房，身为母亲的她既照护儿女，也义务帮助邻居照看儿童。这表明F托育园最初属于社区互助托育，其社会效用是满足自身的育儿期待和完成熟人间的情感嘱托。其间，L女士以自有资金对住宅进行适龄化改造，同时提高了照料的时长和强度以满足小规模托育的需要，这实际上以家庭资本承担了社区托育服务供给。彼时的托育园没有参照市场价格计算服务费，仅收取基本伙食费，故仍属于私人自愿供给的家庭托育。对于L女士来说，邻居朋友的尊重和认同即为她自愿付出的社会效用，这也构成了托育园持续开办的最初动因。

2.私人自发供给：F托育园的转型

对于F托育园来说，一方面，高口碑与低门槛办园为他们吸引来了越来越多的周边家庭进入，托育服务的非排他性与收益不确定性同时引起了“搭便车”和“公地悲剧”的问题，家庭托育服务开始出现拥挤。在场地面积和服务人数的局限下，托育质量明显下降，因照看不周而产生的摩擦、事故逐渐增多。随着托育园的维系逐步变得困难，自愿供给的社会效用开始让位于经营可持续的考虑。另一方面，社区家庭对F托育园的爆发式需求让L女士及其家庭看到了创业的可能，F托育园在运行一年后进入收费阶段，L女士与企业精英合伙人创立F托育园，并以“科技教育企业”的类型注册，由此F托育园转为加盟式连锁托育企业。事实上，通过考察F托育园加盟者的背景就可以看出，创业者均具有较高的文化知识水平、一定的经济基础和职业抱负(见表2)。

表2 F托育园部分加盟园合伙人情况

F托育园从自愿供给服务转向自发供给服务，体现在以下几个方面：第一，确保营利成为托育园(加盟者)的主要目标。实践中的托育园在资金投入与收费价格方面都经过周密的测算，并从新园的略有盈余过渡到稳定后高于托育行业的平均水平。第二，托育点覆盖的消费群体有所扩张。托育儿童开始出现非本社区居民子女、跨街道家庭子女的情况，托育者与被托育者告别“熟人”关系，成为市场经济中“陌生”的交易对象。第三，部分新加盟或自营托育点主要是精心选定和统一陈设后的商住公寓，不再是自有住宅。第四，经营风险在服务合同中被明确归责。由于托育制度的完善和保险中介的参与，托育责任从完全由园方承担转变为园方、托育家庭、保险市场三方共同承担。至此，F托育园保留了“家庭托育”的小(规模)、轻(轻资产)、亲(师幼关系亲密)等优势，又体现了可持续、相对规范、权责明晰的机构托育特征，成为具有本土特色的“家庭式托育服务”。后来，F托育园走出广州市，相继在全国多个省市开辟加盟园，在这一过程中，其具有市场性质的私人自发供给方式始终没有改变。

三、准公共物品特点：家庭式托育服务的形态

家庭托育服务在发达国家尽管也由私人参与供给，但政府的干预协同使得这类托育服务具有较强的普惠性质，不论是英国的“协会+家庭”模式，还是北欧国家的“政府直管”模式，甚至是日本的“差别管理”模式，都体现出普惠型公共物品的特点。中国的家庭式托育服务要在借鉴发达国家经验的基础上，寻求适应本土情况的生存之道，特别是要解决政府供给不足带来的问题，势必需要遵循准公共物品的供给逻辑。

1.价格机制下的强排他性

中国家庭式托育服务从私人自愿供给走向自发供给后，其托育服务已经从面向熟人转变为面向陌生人，这就要求以一定的机制去识别和筛选消费人群，保证有限供给下的相对非竞争状态。具体到F托育园，早期的消费人群都是身处相近生活圈的人，居住区域划分是判断是否拥有“托育俱乐部”身份的机制，而经历扩张升级后的托育园，“能否负担得起托育费用”这一价格机制成为家庭式托育服务人群的甄别方式。以广州市为例，F托育园在2018年、2019年和2020年进行过3次价格的大幅调整，从最开始的生均约2500元/月上涨到后来的生均6000元/月，核心区(天河区、越秀区)普遍收费在7000元/月以上，而伙食费、外出活动费、保险费等需另行计算，若需要延长托育时间(工作日16点后)，则需收取每小时30元或包月600元的加班费，总费用不仅远超公办幼儿园，也比多数民办幼儿园要高。托育费用的上涨除起到覆盖租金与人力薪酬支出的作用外，还维系了托育园“保证高质量托育”的最佳规模要求。笔者在访谈中发现，作为准公共物品的消费者，能够承受托育价格的家庭普遍属于价格不敏感人群，不断上调的价格标准让他们获得了“与相似家庭共处”的机会。而面对仍然供不应求的市场，F托育园部分园区还实行了排队轮候制，进一步增强了排他性。

2.园区拥挤点控制

相较于英国、澳大利亚、丹麦等国家那种数百平方米的独栋住宅家庭托育，中国家庭式托育服务基本上分布在发达城市的高层楼宇内，托育点只能朝着微型化甚至是极微型化的方向发展，同时保育人员薪资较高。这些因素决定了每个托育园可容纳的“俱乐部成员”人数十分有限，“拥挤点”很低。以F托育园为例，首个园区位于广州市核心商业区珠江新城某小区的高层房屋内，建筑面积为102平方米，套内面积为73平方米，扣除厨房、卫生间等必要的空间，实际上可供幼儿活动的场所约为50平方米，人均活动面积不足10平方米。随着新增婴幼儿的加入，托育照护不周、儿童活动空间不足、师幼互动率下降等“拥挤”状况出现，教师与家长对托育人数过多均产生不满，最终促使F托育园制订了关于园区最大承载人数限制的规定(见表3)。这一规定在后来所有新园区中得到普及。

表3 F托育园在广州市部分门店的容量与对应规模控制

3.自建标准规范

表4自建标准下家庭式托育服务与传统机构托育服务比较

四、供给可持续：家庭式托育服务的困局

1.注册登记合规困境

以F托育园为例，在广东省的14个园区中，有5个以“教育科技”注册了工商营业执照，4个以“婴幼儿照护服务”类型注册，2个为挂靠登记，余下3个因住所不符合当地规定无法注册；广州市的园区采取的是1家总部注册为“教育服务”、其余所有园区挂靠总部的方式；深圳、青岛等地允许以住宅地址直接注册为“托育服务有限公司”；重庆、梧州等地的园区登记为“教育培训机构”；沈阳、烟台两地无法注册。还有一个园区通过将场地由住宅用途改为商业用途(“住改商”)最终获得批准。准入难已经成为目前F托育园发展过程中最为棘手的问题。

2.安全规范困境

3.教师建设发展困境

4.外部负效应困境

五、合作供给：家庭式托育服务的出路

发达国家政府的供给参与使得家庭托育多数具有非营利或半营利特征，而在当前我国政策规定和托育成本的双重约束下，短期内这类家庭托育难以出现。以F托育园为代表的“家庭式托育”尝试以私人供给替代政府供给，通过自建标准和商业运营，在吸收家庭托育“小、近、灵”的优点上，补齐传统家庭托育的托育质量短板，其优势已经获得消费者认可。但作为近乎完全私人供给的准公共物品，家庭式托育对消费者范围的限制与收益私人化导致其受益群体不广、营利属性明显，背离了普惠托育的方向，不但未解决“托育难”的问题，反而有可能加重“托育贵”的趋势。俱乐部物品理论认为，一旦私人供给不能满足消费者的意愿，可以通过两种路径解决：一是消费者自由流动，即用脚投票，重新寻找新的组织；二是合作供给，即政府、社会等多元力量进场，从外部对私人供给进行纠偏和补充。在托育市场存在明显供给不足的状况下，我国宜加强合作供给特别是提高政府参与供给的水平，确保家庭式托育服务向普惠与可持续方向发展。

1.明确私人供给托育服务的合法地位

2.转向普惠性质的私人有偿供给

3.加强托育服务规范的政策供给

对于托育服务来说，政策供给的最低目标是保证托育服务安全，最高目标是实现科学化托育服务。从安全角度来说，家庭式托育服务的特性决定了其无法套用现有对机构托育服务的检查标准。从调研情况看，家庭式托育服务经营者所反映的消防条件不合格、保健人员数量不达标、专职安全员缺失、家庭式厨房无法取得餐饮许可证等具体问题，都是已有政策不适应新事物的表现。从科学角度来说，过去对0—3周岁儿童以日常起居饮食为主的托育理念已经不符合现代教育的发展趋势，早期教育要求对婴幼儿的认知与行为习惯进行积极干预，而目前我国的托育服务质量标准还没有跟上这一变化。发达国家对此的解决办法主要有两种：一是交由行业协会制订参考性的家庭托育服务规范，各托育点在体系基础上适度调整；二是由政府提出强制性的最低托育服务标准，对不达标的家庭托育点进行“一刀切”。我国托育服务社会供给意愿不强、政府供给不足，导致出现如F托育园这样以私人供给方式建设的现象，市场虽然认可家庭式托育服务，但随意性强、执行力不可控，对于家庭式托育服务发展来说并非长久之计。唯有从政策层面划定家庭式托育服务的最低要求，树立家庭式托育服务的最高目标，才能推动家庭式托育服务走上良性、稳定的发展之路。

4.创造社会协同供给的环境

家庭式托育服务深度嵌入城市社区，在解决居民托育需求的时候也产生了许多外部负效应，影响了家庭式托育服务的持续存在。为创造支持家庭式托育服务发展的社会(社区)环境，一些措施值得考虑：以优惠措施鼓励有条件的社区或新建社区预置家庭式托育服务场所，合理规划场地选址；通过居民议事会、社区论坛等形式就家庭式托育服务的进驻和管理进行民主协商，明确街道、居委会、物业、居民的责任，制定办托社区公约；支持受益居民与受损居民进行平等对话；由私人部门承担外部负效应的成本，如公共设施占用费、安保费、噪声控制设备购买等；组建多方联合监督小组，定期对本社区家庭式托育点进行安全排查，结果在社区中公示；鼓励托育园参与社区公共服务，增强园区与社区的互动。