中国社科院财经战略研究院县域经济课题组负责人吕风勇：工业发展是县域城镇化必要支撑

□ 《民生周刊》记者 王迪

县城建设的本质是发展区域经济，产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》强调，培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位。

我国县域经济产业发展存在哪些问题？产业发展对促进县域城镇化有哪些作用？县域产业应着重向哪个方向发力？就相关问题，《民生周刊》记者专访了中国社会科学院财经战略研究院县域经济课题组负责人吕风勇。

根据课题组的研究，您认为目前我国县域经济产业发展主要存在哪些问题？

相对城区而言，县域经济产业发展主要存在以下问题：

一是产业基础薄弱，集群效应难以有效发挥。除了发达经济区的县域和极少数特色资源型县域，绝大多数县域产业规模偏小，产业集群形成困难，规模效应不能有效发挥，供给链不完善，市场影响力较小，对县域招商和产业质量提升都形成较大挑战。

课题组观察的1 865个县（市）中，2019年地区生产总值平均值为203亿元，其中，经济规模不足100亿元的县域达到761个，占比40.1%。特别是对集群发展具有更高要求的第二产业发展不足，同期全国有1033个县域第二产业增加值不足50亿元。因此，对于全国大多数县域而言，产业集群发展具有较大难度。

吕风勇

二是科教资源缺乏，产业升级缺少有力支撑。一方面，由于缺乏实力强大的高等院校和企业研发总部，县域科教资源缺乏；另一方面，相对传统产业而言，高新技术产业或战略性新兴产业发展潜力巨大，由于科教资源的缺乏，县域在这些高端产业发展方面处于劣势地位，甚至科技加工型产业的引进也面临困难，导致在产业升级竞赛中处于弱势地位。

三是资源型产业比重高，面临较大收缩压力。县域中有相当部分县域资源型产业比重较大，但这种单一的产业结构，使整个县域面临较大风险。一方面，资源一旦枯竭，转型又遭遇困难，县域经济会急剧收缩；另一方面，即使资源仍然丰裕，但资源价格频繁波动，以及需求面临萎缩，都将对资源型产业继而对县域经济带来严重冲击。

四是产业优惠政策力度不足，影响市场竞争能力。经济开发区或产业园区是产业集聚发展的重要载体。但是，由于享有较多优惠政策的国家经济技术开发区、国家或省级高新技术开发区，大多集中于各类市辖区。相反，除个别县域外，县域高层级产业开发区或园区较为缺乏。因此，降低了县域招商引资的吸引力，削弱了企业参与市场竞争的能力，并由此丧失发展壮大的机会。

五是县域具有土地空间优势，但受政策抑制而削弱。县域具有较广大的土地空间，而土地则是重要的生产要素，并可提供舒适的生活空间。然而，工业化和城镇化进程耗用大量土地，农村宅基地退出也存在障碍，造成耕地持续紧张，土地建设指标日益紧俏，使诸多县域特别是后发展县域，土地需求难以及时满足，土地空间优势无法有效发挥。

如何看待产业发展对县域城镇化的促进作用？根据县域经济发展现状，下一步县域产业发展应着重向哪方面发力？

产业繁荣是城镇化发展和乡村振兴的基础，对于促进县城和带动周边乡村人口充分就业和收入水平的提高具有重要作用。

根据可获得数据的1758个样本县（县级市），第七次全国人口普查（七普）相较六普，常住人口总量由7.56亿减少到7.18亿，降幅为5.0%。这种人口流动受工业化和城镇化进程影响，但也表明全国大中城市市辖区仍然是城镇化和工业化主战场。

不过，真正令人担忧的是区域发展不平衡，导致部分县域人口急剧减少。

10年间，样本县（市）中有68个常住人口流失达30.0%以上，部分县（市）人口流失甚至达到50.0%，主要位于东北和西北地区。不过，也有38个县（市）人口流入超过30%，人口流入县（市）大多位于中心城市近郊，多扮演都市区生活居住社区的角色。部分产业发达县域人口也呈现流入趋势，但流入强度相比中心城市近郊区县域明显偏弱。

从长期来看，由于农业所创造的价值和吸纳的从业者较为有限，乡村服务业的独立性较差，乡村旅游业只局限于少数特定县域。因此，发展县域工业，增加人口的本地就业机会并提高其收入水平，成为实现县域城镇化和乡村振兴的必然选择。

为什么说发展县域工业是实现县域城镇化和乡村振兴的必然选择？

首先，需要明确的是乡村振兴最大的隐患是乡村人口过度减少。七普结果显示，10年间乡村人口降幅达到24.4%，减少总数超过1.6亿，全国乡村人口占比已降至36.11%。部分地区乡村人口减少更为严重。甘肃乡村人口减少26.8%，作为课题组调研对象的甘肃金塔县、民乐县乡村人口更是分别减少39.5%和39.9%。

随着工业化和城镇化的推进，未来乡村人口还将继续减少，2030年占比估计会降至25%左右。城镇化进程注定会带来乡村人口减少，这也是一项巨大的经济社会成就。但是，乡村人口过度减少所带来的问题也是显而易见的，不仅因缺乏规模效应而使基础设施和公共服务的提供成本大幅上升，而且使传统风俗习惯及诸多非物质文化遗产失去传承基础，对中华文明的继承和发展极为不利。避免乡村人口过度减少是乡村振兴的必要前提，而推动产业繁荣和就业增加则是避免乡村人口过度减少的根本途径。

其次，农业人口将最终下降到较小比例。尽管目前全国农业人口占就业人口比重仍有25%，但随着农业现代化推进，这一比重将大幅下降。中国农业与美国、日本农业相比具有不同特征。一方面，美国农业通过规模化种植提高了生产效率，日本山地多，大规模机械化难度大，不过仍然通过小规模机械化基本解决了生产效率低的问题，两国所需农业人口由此大幅减少；另一方面，由于劳动力生产成本高，美国和日本在蔬菜、水果等劳动力相对密集行业没有生产优势，吸纳就业人口较少，美国和日本农业人口占比分别低于2%和3%。虽然中国农业规模化和机械化种植推进相对落后，但作为趋势最终也将得以实现，农业人口将显著减少。

此外，中国作为人口大国，劳动力成本从长期来看会显著低于美国和日本，蔬菜、水果等行业具有较强生产优势，同时市场也更为广阔，可以吸纳更多农业人口。尽管如此，由于中国人口基数庞大，农业人口占比也不会太高，预计最终将在5%左右。

最后，乡村服务业自身的依附性决定了其吸纳就业的脆弱性。农业现代化完成后，养老、医疗、教育、旅游、商业等服务业及建筑业，将逐渐成为乡村人口的主要就业领域。由于服务业本身具有依附性，即只有在农业人口、工业人口和城镇服务业人口在乡村居住并形成集聚，乡村服务业才有发展的可能。

因此，随着农业现代化、工业化和城镇化的推进，乡村人口将趋于减少，乡村服务业吸纳就业的能力会下降。即使随着乡村振兴的实施，乡村服务业质量有所提高，服务业种类更趋丰富和完善，也难以抵消乡村服务业吸纳就业能力的趋势性下降。

乡村服务业是乡村振兴必不可少的行业，无疑是需要大力扶持和发展的领域，但它所具有的依附性，决定了仅仅依靠自身将无法有效促进乡村人口聚集。

尤其是在现代交通工具日益发展和交通道路更趋完善的条件下，只要城镇能够提供足够就业机会，乡村人口完全可以选择在乡村居住而在城镇就业。工业产品的市场不局限本地，可以覆盖更大区域甚至全球，理论上可以突破区域局限。

因此，工业在县域的集聚，不仅可以直接吸纳城镇或乡村人口就业，而且也能够带动人口的集聚促进城镇服务业的发展，间接吸纳城镇和乡村人口就业。同时，就业机会的增加，也可以促进农民兼业化，提高农民的收入水平，增加农业的吸引力。从这个意义上来说，县域工业是促进乡村人口就业和乡村人口集聚的重要行业，可以有效避免乡村人口过度减少，并使乡村保持活力。

根据我国县域工业发展现状，未来如何有效改善县域工业竞争地位？

2019年，全国县域年末户籍人口数占全国的62.2%，但GDP总和只占全国的38.0%，以工业为主的第二产业增加值只占全国的41.2%。同时，随着劳动力成本上升和自动化的提高，以工业为主的第二产业吸纳就业的能力逐渐下降，即使在2013—2019年全国第二产业增加值实际增长42.4%的情况下，从业人员仍减少9.1%。

然而，县域服务业的发展，很大程度上依赖外出务工人员所带来的回乡消费，随着城市户籍进一步放开，一旦外出务工人员在工作地落户居住，县域服务业将受到严重打击，乡村集聚人口的产业基础将逐渐削弱。

因此，亟须采取相应措施加大对县域工业发展的支持力度。

第一，不断缩小县域与发达地区或市区的区域优惠政策差距。2020年，全国共有217家国家级经开区和169家国家高新区，它们所创造的地区生产总值约占全国的24.0%。其中，工业增加值所占比重更高，仅国家级开发区工业增加值占全国工业增加值的比重就已超过20%。除了东部发达地区有少数几个国家级开发区或高新区位于县域辖区内，其他县域拥有数目极少。

尽管这些国家级经开区或高新区，曾经对催化产业集聚效应和完善产业链，发挥了重要增长极作用，但目前这些园区具有的税收、土地、金融、立项审批等优惠政策，已经越来越成为一种歧视性政策，使本来就脆弱而应该受到更大力度扶持的县域工业，承受越来越大的发展压力。中国培育区域增长极的发展模式已经完成历史使命，除了战略性新兴产业外，区域均衡和工业反哺乡村将是未来工业布局的首要目标。因此，逐步缩小县域工业园区与各类高层级园区的优惠政策差异，最终使县域工业园区享受更多政策优惠，应成为未来工业政策调整的主要导向。

第二，限制地方无序竞争，减小县域弱势竞争地位压力及避免资源过度内耗。招商引资是地方加快产业集聚、促进经济发展的重要途径。但是，当招商引资不是主要依赖营商环境的改善，而是更多依赖地方政府各种形式的政策优惠时，将使地区之间和企业之间处于不公平竞争地位。而且，从全国层面来看，当地方政府相当大一部分精力用于微观层面招商引资工作时，也会导致公共服务资源的过度内耗。

由于发达地区或者城市市辖区具有更大政策权限和更强资金实力，广大欠发达地区的县域将承受更大竞争压力，即使不得不被动参与招商引资的竞争，最终也难以改变其弱势竞争地位。因此，需要消除地方政府的无序竞争行为，避免出现内卷化现象，协调区域间健康发展。

第三，重视公共服务均等化和经济政策支持对县域工业集聚的促进作用。教育、医疗等公共服务对人才集聚继而对产业集聚有重要影响。目前，县域与大中城市市辖区相比在这些公共服务领域存在过大差异，亟须予以解决。

比如，医疗方面，在分级诊疗基本框架下，应更加重视同级诊疗体系的均衡发展。教育方面，应持续推进各级各类学校的均衡发展，并扩大各类市级优秀中学在全域各县市的招生覆盖面。区域经济政策是工业企业进行布局选址时需要考虑的重要因素，区域经济政策功能应由过去的锦上添花向雪中送炭转变，

第四，针对广大处于弱势竞争地位的县域工业，不断增大支持力度，制定更有针对性的鼓励性优惠政策，例如增加县域工业项目土地指标、扩大县域工业投资或运营贷款额度等。

第五，减轻区域中心城市对县域的虹吸效应并不断提升其辐射效应。大中城市行政层级更高，支配资源能力更强，相关部门应以更广视野和更大格局，摒弃唯中心、唯自我思维，避免中心城区过度发展而挤占县域发展空间。同时，大中城市与县域之间，应进一步明确功能分工。大中城市应在大商业中心、区域总部经济、商务交往、交通枢纽建设等方面，加强集聚能力，并通过提高交通通达性和便利性，增强对县域的全面辐射，但在工业集聚、生活服务业、养老服务等方面，应避免对县域产生较强虹吸效应，宜通过更优惠的政策进行对冲，鼓励相关行业企业积极在县域布局。

第五，在全国范围内选择节点型县域和文明承载型县域进行重点支持。我国幅员辽阔，部分县域具有典型的节点型特征，它们的发展对附近区域乡村振兴具有重要意义，特别是距离大中城市较远、位于省间或地区间行政边界的一些县域，更是如此。

北部地区特别是黄河流域，是中华传统的文明发源地和承载地，目前整体发展态势不容乐观，与南方部分地区差距较大，作为具体承载地的乡村更是人口流失和空心化严重，将这些地区的县域作为重点支持对象，采取措施促进其工业集聚，遏制人口过快流失和乡村空心化，迫在眉睫。